A kjøpte 12. desember 2008 en tomt i et byggefelt (X). På et noe senere tidspunkt søkte de om byggetillatelse. I forbindelse med at byggetillatelse ble gitt for eiendommen, mottok A 28. april 2009 en faktura på kr 61 521 inkl. mva. Beløpet var ment å dekke totalt engangsgebyr for tilknytning til vann og avløp. Det fremgikk at tilknytningsgebyret for vann bestod av et engangsgebyr på kr 12 000 minus 35 % refusjonsrabatt. I tillegg til dette kom et «ekstra vanntilknytningsgebyr» på kr 28 417. På kommunens internettsider var det på samme tidspunkt opplyst at tilknytningsgebyret for vann var kr 12 000 for denne typen eiendom. Det var ikke gitt opplysninger om at det for enkelte eiendommer tilkom et ekstra vanntilknytningsgebyr. Tilsvarende informasjon fulgte av kommunens gebyrregulativ for 2009.
Bakgrunnen for kravet om det ekstra vanntilknytningsgebyret var at kommunen fikk økte utgifter til vannforsyning i forbindelse med utbyggingen av to byggefelt. På bakgrunn av dette laget administrasjonen 26. august 2008 et saksfremlegg til kommunestyret. Saksfremlegget hadde følgende tittel:
«GNR. 30/17 32/13 20 27 28 EKSTRA TILKOPLINGSAVGIFT
[i X]»
Rådmannens forslag til vedtak var:
«Nye tomter i X ilegges ekstra vanntilknytningsgebyr på kr. 28 417,- eks. mva.»
Kommunestyret traff 4. september 2008 vedtak i samsvar med forslaget. Eierne av gnr 30 bnr 17 og gnr 32 bnr 13, 20, 27 og 28, jf. overskriften i saksfremlegget, ble orientert om vedtaket per brev.
A klaget over at vedtaket 4. september 2008 ble gjort gjeldende også overfor dem, da deres eiendom ikke var nevnt i oppregningen, og de heller ikke var blitt orientert om denne ekstra tilknytningsavgiften før de mottok fakturaen. På denne bakgrunn traff kommunens plan- og økonomiutvalg nytt vedtak 22. september 2009. Vedtaket hadde følgende ordlyd:
«Gnr. 32, bnr. 67 og Gnr. 32, Bnr. 69 i X ilegges ekstra vanntilknytningsgebyr på kr. 28 417,- eks. mva jmf. tidligere vedtak i plan- og økonomiutvalget og kommunestyret. Alle fremtidige tomter i X ilegges ekstra vanntilknytningsgebyr»
Kommunestyret opprettholdt 17. desember 2009 utvalgets vedtak, og A brakte da saken inn for ombudsmannen.
Kommunen ble bedt om å redegjøre for enkelte sider av saken. Blant annet ble kommunen bedt det spurt om kommunestyrets vedtak henholdsvis 4. september 2008 og 17. desember 2009, og som gjaldt tilleggsavgiften, måtte anses som enkeltvedtak eller forskrift overfor de innbyggerne vedtakene rettet seg mot. Det ble vist til forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 første ledd bokstav b) og c). Det ble stilt spørsmål til betydningen av at forurensningsforskriften 1. juni 2004 nr. 931 § 16-1 annet ledd fastslår at «kommunen fastsetter i forskrift regler for beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyrene, samt gebyrenes størrelse». Kommunen ble også stilt spørsmål om på hvilken måte og på hvilket tidspunkt kommunestyrets vedtak 4. september 2008 ble kunngjort. Endelig ble det også bedt om en redegjørelse for om vilkårene for å fastsette differensiert tilknytningsgebyr for innbyggerne i kommunen var oppfylt, jf. forurensningsforskriften § 16-5 annet ledd.
Kommunen redegjorde kort for bakgrunnen for saken. Det ble innledningsvis understreket at vedtaket 4. september 2008 var ment å gjelde alle eksisterende og fremtidige tomter på X, og at årsaken til at det i saksfremlegget kun var nevnt enkelte gårds- og bruksnumre, var at disse var de eneste utskilte tomtene i området på daværende tidspunkt. De andre tomtene var blitt utskilt i ettertid. Kommunen fremholdt at kommunestyrevedtaket 4. september 2008 var å regne som et enkeltvedtak, bl.a. fordi det ikke fremgår av saken at det er en forskrift, og at vedtaket ikke ble kunngjort i henhold til forvaltningslovens regler, men bare ble sendt til eierne av de berørte gårds- og bruksnumrene. Det ble også vist til at kommunen i den lokale forskriften § 5 femte ledd hadde hjemmel til å fastsette avvikende tilknytningsgebyr. Forholdet til forurensningsforskriften § 16-1 annet ledd om at gebyrenes størrelse skal fastsettes i forskrift, ble ikke nærmere kommentert. Kommunen redegjorde avslutningsvis for hvorfor den mente at vilkårene for å kunne differensiere tilknytningsavgiften for abonnenter i området X var oppfylt, jf. forurensningsforskriften § 16-5 annet ledd.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Spørsmålet i saken er om Y kommune kunne kreve «ekstra vanntilknytningsgebyr» av A, jf. de vedtakene som var fattet i kommunestyret. Y kommune har i denne saken truffet to vedtak om den ekstra tilknytningsavgiften for X, den 4. september 2008 og 17. desember 2009. Det er for begge vedtakene uklart om det er ment å være en forskrift eller et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b) og c).
1. Kommunestyrets vedtak 4. september 2008
Spørsmålet er om kommunestyrets vedtak 4. september 2008 etablerte en betalingsplikt for A for det ekstra vanntilknytningsgebyret.
I vedtaket het det at «[n]ye tomter i X ilegges ekstra vanntilknytningsgebyr på kr. 28 417,- eks. mva.». Dette ble sendt per post til eierne av gnr 30 bnr 17 og gnr 32 bnr 13,20,27,28, som på det daværende tidspunktet var de eneste tomtene med gårds- og bruksnummer i X.
1.1 Var vedtaket et enkeltvedtak eller en forskrift?
Det følger av vass- og kloakkavgiftslova 31. mai 1974 nr. 17 § 3 og forurensningsforskriften § 16-1 annet ledd at størrelsen på vann- og avløpsgebyrer skal fastsettes «i forskrift». Y kommunes forskrift om vann- og avløpsgebyrer ble vedtatt 25. september 2003. Tilhørende «[g]ebyrregulativ; vann og avløp for 2009» inneholdt ingen informasjon om ekstra vanntilknytningsgebyr for eiendommer i X.
I forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a) og c) defineres en forskrift som en avgjørelse som «treffes under utøving av offentlig myndighet» og er «generelt eller konkret … bestemmende for rettigheter eller plikter … til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer».
Ordlyden i kommunestyrets vedtak 4. september 2008 er generell og må anses å gjelde et ubestemt antall personer, idet det vises til «nye tomter», uten nærmere presisering. Det faktum at vedtaket kun ble gjort kjent direkte overfor eierne av enkelte gårds- og bruksnumre (de samme tomtene som fremgikk av saksfremstillingen), og uten at endringen ble inkorporert i gebyrregulativet, peker imidlertid i retning av kommunen mente å treffe enkeltvedtak. Y kommune har imidlertid presisert at vedtaket var ment å gjelde alle «nye tomter» i området, både de som allerede var fradelt og de som måtte bli fradelt senere.Det er på det rene at vedtak om å øke satsene for kommunale avgifter er utøving av offentlig myndighet. Et slikt avgiftsvedtak er etter sin karakter bestemmende for betalingsplikten for alle som rammes av vedtaket. Jeg kan heller ikke se at kommunen i det hele tatt hadde adgang til å treffe enkeltvedtak overfor konkrete husstander om økning av tilknytningsgebyret. Kommunen har også selv lagt til grunn i [f]orskrift om vann- og avløpsgebyrer i Y kommune § 13
at «[v]edtak om gebyrenes størrelse er forskrift».
I lys av dette finner jeg det klart at kommunestyrets vedtak 4. september 2008 var en forskrift i forvaltningslovens forstand, selv om formkravene i forvaltningsloven § 38 ikke var fulgt.
1.2 Var vedtaket om tilleggsgebyr tilstrekkelig kunngjort?
Spørsmålet om forskriften om ekstra vanntilknytningsgebyr kunne gjøres gjeldende overfor A er avhengig av om forskriften var tilstrekkelig kunngjort, jf. forvaltningsloven § 39. Utgangpunktet etter forvaltningsloven § 38 er at forskrifter skal kunngjøres i Norsk Lovtidend. I et rundskriv fra Statsministerens kontor 30. januar 1987 er det imidlertid gjort unntak fra plikten til kunngjøring i Norsk Lovtidend for lokale avgiftsforskrifter. I rundskrivet heter det at:
«Dei einskilde kommunane skal sjølve kunngjere desse avgiftsforskriftene i den lokale pressa, anten i heil tekst eller ei kort omtale med opplysning om kor ein kan få informasjon om forskrifta.»
Videre er virkningen av manglende kunngjøring regulert i forvaltningsloven § 39. Disse reglene gjelder for kunngjøring av kommunale avgifter, også der kravene i forvaltningsloven § 38 er fraveket med grunnlag i rundskrivet fra Statsministerens kontor. Forvaltningsloven § 39 lyder som følger:
«En forskrift kan ikke påberopes overfor den enkelte før den er kunngjort som fastsatt i § 38, med mindre det påvises enten at forvaltningsorganet på annen forsvarlig måte har gjort forskriften kjent for offentligheten eller for vedkommende erverv, fag, interessegruppe eller for den forskriften påberopes overfor, eller at vedkommende har fått kjennskap til forskriften.»
Jeg legger til grunn at virkningen av manglende kunngjøring, jf. forvaltningsloven § 39, må være de samme også for endringer i de kommunale forskriftene, særlig der det medfører en økning av avgiftene.
Y kommune har opplyst at det bare var enkelte husstander som ble orientert om vedtaket. Jeg må derfor legge til grunn at endringen i gebyrregulativet ikke var blitt gjort kjent overfor offentligheten. A fikk etter det opplyste først kjennskap til tilleggsgebyret da de mottok fakturaen for betaling av tilkoblingsavgift, samtidig med at de fikk byggetillatelse. Spørsmålet er derfor om det er tilstrekkelig å gjøre vedkommende kjent med betalingsplikten på samme tidspunkt som byggetillatelsen gis.
Jeg har i en tidligere sak (upublisert) uttalt følgende om hvilket tidspunkt som er avgjørende for hvilke regler som kan gjøres gjeldende overfor den avgiftspliktige i en sak om tilknytningsgebyr:
«Kommunen har vist til at den ordningen som er mest forutsigbar for søkeren er at det er reglene på søknadstidspunktet som legges til grunn for gebyrberegningen. Jeg er enig i det. En som søker om byggetillatelse bør på tidspunktet for innsendelse av byggesøknaden kunne gjøre seg kjent med størrelsen på et eventuelt tilknytningsgebyr. Det ville være en lite rettssikker ordning om vedkommende skulle risikere å rammes av senere gebyrendringer. Da ville gebyrets størrelse lett bli avhengig av for eksempel hvor lang tid kommunen brukte på å behandle en byggesøknad. Den naturlige konsekvensen av dette blir at senere gebyrreduksjoner heller ikke får virkning for byggesaker der søknaden er innsendt før gebyrreduksjonen ble vedtatt, slik som tilfellet er i denne saken.»
Jeg fastholder den oppfatningen som kom til uttrykk i ovennevnte sak. Hensynet til forutberegnelighet tilsier at en forskrift som etablerer plikt til å betale tilknytningsgebyr for vann og avløp må være tilstrekkelig kunngjort overfor den avgiftspliktige på tidspunktet for søknad om byggetillatelse. Bare i slike tilfeller vil avgiften etter mitt syn kunne pålegges vedkommende. Jeg kjenner ikke det presise tidspunktet for As søknad om byggetillatelse, men i lys av at de kjøpte tomten 12. desember 2008 og byggetillatelse ble gitt 28. april 2009, legger jeg til grunn at de søkte om byggetillatelse på et tidspunkt da gebyrregulativet for 2009 gjaldt. På søknadstidspunktet var forskriften om ekstra vanntilknytningsgebyr ikke kunngjort sammen med de øvrige gebyrreglene. Kommunen har heller ikke anført at forskriften på annen måte var gjort kjent overfor A på dette tidspunktet. I lys av dette kan jeg ikke se at endringen i forskriften var «forsvarlig» kunngjort overfor A. Konsekvensen av dette blir at forskriften om ekstra vanntilknytningsavgift for tomter i X, som ble vedtatt av kommunestyret 4. september 2008, ikke kan påberopes overfor dem, jf. forvaltningsloven § 39.
2. Kommunestyrets vedtak 17. desember 2009
Etter at A og en annen husstand klaget over at den ekstra tilknytningsavgiften ble gjort gjeldende overfor dem, fattet kommunen et nytt vedtak 17. desember 2009. Bakgrunnen for det nye vedtaket var at kommunen hadde ment at det ekstra vanntilknytningsgebyret skulle gjelde for alle tomter som ble etablert i X. I vedtaket 17. desember 2009 het det bl.a. «Gnr. 32, Bnr. 69 i X ilegges ekstra vanntilknytningsgebyr på kr. 28 417,-». Det ble i vedtaket også understreket at alle fremtidige tomter i X skulle ilegges ekstra vanntilknytningsgebyr.
Det må være helt på det rene at Y kommunes vedtak 17. desember 2009, seks måneder etter at tilknytningsavgiften forfalt til betaling, under enhver omstendighet ikke kunne gjøres gjeldende overfor A. Dette må anses å følge direkte av de prinsippene om forbud mot tilbakevirkning som utledes av grunnloven § 97. Det er derfor ikke nødvendig for meg å gå nærmere inn på virkningene av dette vedtaket, eller ta stilling til om vedtaket var et enkeltvedtak eller en forskrift.
3. Kommunens behandling av gebyrsaken
Kommunens håndtering av denne saken viser manglende bevissthet om de ulike beslutningsformene offentlige myndigheter gjør bruk av, herunder hvilke avgjørelser som skal fattes i enkeltvedtaksform og hva som skal reguleres gjennom forskrift. Videre har kommunen ikke vært seg bevisst hvilke formkrav som gjelder når vedtak fattes. Det er også lite betryggende at kommunen synes å ha forsøkt å reparere mangler ved et tidligere vedtak, ved i ettertid å treffe et nytt vedtak som var ment å få tilbakevirkende kraft.
4. Oppsummering
Min konklusjon i denne saken er at kommunen ikke har adgang til å kreve den ekstra tilknytningsavgiften fra A. Kommunen må behandle klagen fra dem på nytt, og ved den nye behandlingen av saken anbefaler jeg at det tas hensyn til det jeg har uttalt ovenfor. Jeg ber om å bli holdt underrettet om utfallet av kommunens nye behandling av saken.
Jeg har merket meg at kommunen for 2010 har tatt inn informasjon i gebyrregulativet om det ekstra vanntilknytningsgebyret for tomter i X. Det legges til grunn at dette gebyrregulativet er kunngjort etter gjeldende regler. Kommunen bes merke seg det jeg har uttalt om skillet mellom enkeltvedtak og forskrifter og om kravene til kunngjøring.»
På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse foretok kommunen en ny vurdering av ileggelsen av det ekstra tilknytningsgebyret for As eiendom og for en annen berørt husstand. Etter dette frafalt kommunen kravet om ekstra tilknytningsavgift for både A og den andre husstanden, og beklaget også feilen som var gjort overfor de berørte personene.