Undersøkelser i saken:
I den konkrete saken traff fylkesmannen avgjørelse om å avvise klage over skolens vedtak, som inneholdt tiltak etter opplæringslovas kapittel 9a. Fylkesmannen viste til at enkeltvedtaket som ble påklaget, gjaldt opplæringstilbudet på en skole som klagerens sønn hadde sluttet på. Fylkesmannen uttalte deretter:
«Klagesaka er derfor gjenstandslaus, og Fylkesmannen tek ikkje avgjerd i klagesaka og ho vert avvist. Fylkesmannen kan heller ikkje sjå at klagar har reell trong for ei avgjerd på grunnlag av eit enkeltvedtak som ikkje gjeld.»
Fylkesmannen ble i brev herfra 5. november 2012 bedt om å redegjøre for hvilket rettslig grunnlag denne avvisningen bygget på, samt gi en generell redegjørelse for praksis for klagesaksbehandling i tilsvarende tilfeller, der en elev har byttet skole eller avsluttet skolegangen før fylkesmannen behandler saken. Videre ble det spurt om hvorfor det i avvisningsvedtaket ikke ble informert om retten etter forvaltningsloven § 28 tredje ledd annet punktum til å påklage klageinstansens vedtak om å avvise en klage.
Fylkesmannen svarte i brev 11. januar 2013 slik:
«Rettslig grunnlag for Fylkesmannens avvisningsvedtak
Fylkesmannens avvisningsvedtak bygget på at de tiltakene eleven hadde fått vedtak om fra skole A, ikke lenger var aktuelle for eleven når han hadde begynt på skole B. Fylkesmannen mente at parten da ikke lenger hadde aktuell interesse i å klage over dette vedtaket.
Spørsmålet er om det kan oppstilles et krav i forvaltningsloven (fvl) § 28 om aktuell interesse for klageadgang i forvaltningssaker. Bestemmelsens ordlyd gir ikke noe svar på spørsmålet. Forarbeidene går inngående inn på spørsmålet om andre enn parten skulle ha klagerett, men problematiserer ikke hvorvidt en part også måtte ha rettslig klageinteresse.
Spørsmålet har vært oppe i saker både hos Sivilombudsmannen og i Justisdepartementets lovavdeling. I sak 1992/24 uttalte Sivilombudsmannen at «det etter forvaltningsloven ikke uten videre kan oppstilles noe krav om materiell klageinteresse for rett til å klage, når det først er på det rene at en person er å anse som part i saken». I sak 2007/1197 ble det uttalt at «det kan neppe stilles som betingelse for realitetsbehandling at klageren har en aktuell rettslig klageinteresse, utover sin partsstatus i saken».
Lovavdelingen uttalte i et notat til Fengselsstyret fra 1979 (jnr 985/79 E) at det «i prinsippet ikke kan kreves noen “rettslig klageinteresse” hos den som er part i saken», og at «parten etter forvaltningsloven § 28 har en ubetinget rett til å klage med mindre det er gjort unntak fra klageretten direkte i lov eller ved forskrift i medhold av § 28 tredje ledd.» Saken gjaldt hvorvidt retten til å klage på en refselse var i behold etter at den refsede var løslatt fra fengselet. Lovavdelingen mente her at klagen skulle behandles, så lenge ikke klageren selv har kalt klagen tilbake. Lovavdelingen synes imidlertid å åpne for å sondre etter sakstype eller klagegrunn, og viser til at det ved «søknader om permisjoner, besøk osv. kan det kanskje, reelt sett, være mindre grunn til å gjennomføre klagebehandlingen». Slike vil kunne avvises når de er «åpenbart uaktuelle og uten seriøs, prinsipiell betydning for klageren».
I litteraturen er temaet behandlet av Eivind Smith i «Rettslig interesse i forvaltningen» i TfR. 1980 s. 445 ff, Woxholth i Forvaltningsloven med kommentarer (2011) s. 497 og Bernt/Rasmussen i Frihagens forvaltningsrett. Bind 1 (2003) s.247. Woxholth stiller seg skeptisk til at det skal finnes et krav til aktuell interesse for parter, og Bernt/Rasmussen slutter seg til dette.
Smith mener også at parter «som hovedregel kan påklage enkeltvedtak uten nærmere prøving av deres tilknytning til det omstridte spørsmål e.l.» Derimot mener han det blir for absolutt når Lovavdelingen sier at en part etter fvl § 28 har en ubetinget rett til å klage. Han viser til at ordlyden «part eller annen med rettslig klageinteresse i saken» enten kan ses som «uttrykk for en forutsetning at parter […] alltid skal anses for å ha «rettslig klageinteresse», eller man kan legge i uttrykksmåten at også parter må kunne begrunne tilstrekkelig rettslig interesse i den enkelte sak («annen med»).» Han peker på at ingen av alternativene peker seg ut som det mest nærliggende etter teksten alene, og at forarbeider og reelle hensyn dermed må gi de viktigste argumenter. Han viser videre til at «forsiktige begrensninger med utgangspunkt i kriteriet «rettslig interesse» kan være hensiktsmessig […] så vel for parter som for andre som i utgangspunktet har klagerett». Som en type tilfelle der slike begrensinger kan være aktuelle, nevner han «tilfeller hvor det forhold klagen gjelder, ikke lenger har aktuell eller prinsipiell interesse.» Han oppfordrer til varsomhet her, og peker på at vedtakets betydning for parten ikke alltid vil opphøre i og med avsluttet gjennomføring, og viser blant annet til gjennomførte tvangstiltak (bl.a. i skolen). Han er likevel åpen for at det kan tenkes tilfelle hvor klageren ikke lenger kan ha noen rimelig interesse å ivareta, og konkluderer med at «også «part» etter førsteinstansvedtaket må oppfylle visse tilleggskrav til «rettslig interesse» for at klagerett etter fvl. § 28 skal inntre eller – bedre – bevares.»
Situasjonen i saker etter oppll § 9a–3 skiller seg ut fra saksforholdene i de ovennevnte sakene fra Lovavdelingen og Sivilombudsmannen. Etter Fylkesmannens syn kan det argumenteres for at vedtak etter oppll § 9a–3 vil kunne sies å ha mistet den aktuelle interessen for eleven når han eller hun har byttet skole. Det må imidlertid vurderes konkret fra sak til sak, ut fra vedtakets innhold og omstendighetene for øvrig.
Oppll § 9a–3 tredje ledd bestemmer at dersom «ein elev eller forelder ber om tiltak som vedkjem det psykososiale miljøet […], skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova». I slike saker vil situasjonen som regel være at foreldre ønsker at skolen gjør noe for å stanse mobbing eller annen form for krenkende atferd mot deres barn. Eksempler på tiltak for å stanse krenkende atferd vil for eksempel kunne være utvidet observasjon av de involverte elevene, såkalte stoppsamtaler med elevene som har mobbet/utøvd vold e.l., eventuelle disiplinærvedtak overfor disse, oppfølgingssamtaler med begge parter, og tiltak for å bedre klassemiljøet generelt. I alvorlige tilfelle kan det også være aktuelt å flytte elever til annen klasse eller skole etter oppll § 8–1 tredje ledd. Målet og hensikten med tiltakene er at eleven skal få oppfylt sin individuelle rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, der han eller hun «kan oppleve tryggleik og sosialt tilhør», se oppll §§ 9a–1 og 9a–3 første ledd.
Slike tiltak vil primært være rettet framover i tid. Målet er å stanse krenkelsene og hindre at eleven blir utsatt for nye. Videre vil tiltakene være rettet mot én bestemt elevs situasjon, på én bestemt skole. Når eleven har flyttet fra skole A til skole B, vil hans rett til et godt skolemiljø gjelde på den nye skolen. Vedtaket om tiltakene på skolen A vil da ikke lenger ha faktisk betydning for hans skolemiljø på den nye skole B. Det vil da kunne hevdes at tiltakene i vedtaket fra skole A ikke lenger har aktualitet for eleven.
I den aktuelle saken hadde foreldrene søkt om plass på et alternativt opplæringstilbud omtrent samtidig som de klaget på vedtaket. Søknaden ble innvilget. Da Fylkesmannen skulle gjøre sitt vedtak i klagesaken, gikk ikke eleven lenger på den skolen der krenkelsene hadde skjedd. Fylkesmannen vurderte det da slik at tiltakene ikke lenger hadde aktualitet for eleven. Klagers krav var knyttet til et ønske om nye ytterligere tiltak ved den gamle skolen. De mente at tiltakene ikke var tilstrekkelige, og krevde at medeleven som hadde utøvd vold, skulle flyttes til en annen skole. Når eleven nå hadde sluttet ved skolen, ville han neppe lenger kunne sies å ha noen berettiget interesse i at en annen elev skulle tas ut av klassen eller skolen. I ettertid ser Fylkesmannen likevel at denne saken burde vært realitetsbehandlet. Selv om klager ikke lenger kan sies å ha noen rettslig interesse i kravet om at den andre eleven må flyttes, burde Fylkesmannen likevel tatt stilling til klagers anførsel om hvorvidt tiltakene var tilstrekkelige. Klager må kunne sies å ha en aktuell interesse av å få avklart dette. Hvorvidt tiltakene var tilstrekkelige, ville kunne være relevant ved et eventuell senere erstatningskrav.
Fylkesmannen vil nå ta saken opp igjen, og realitetsbehandle klagen.
Fylkesmannens praksis
Når det gjelder spørsmålet om Fylkesmannens praksis, kan vi opplyse om at dette er første gangen vi har gjort avvisningsvedtak i denne type saker. Det betyr likevel ikke at vi tidligere alltid har tatt stilling til skolens vedtak etter oppll § 9a–3 der eleven har byttet skole underveis i prosessen. Når tiltakene i vedtaket på grunn av skolebytte ikke lenger har hatt noen reell betydning, har Fylkesmannen heller ikke tidligere opphevet, endret eller stadfestet vedtakene. Derimot har Fylkesmannen i slike saker ofte funnet det naturlig å kommentere skolens saksbehandling og vedtak. I slike tilfelle har Fylkesmannen da også gjerne gitt kritikk. Saken har da gjerne blitt avsluttet slik: «Saken avsluttes med de kommentarer som er gitt ovenfor». Denne praksisen ble begrunnet med at et avvisningsvedtak kunne virke hardt overfor en familie som har gått igjennom en vond og opprivende sak. Slik vi så det, var en forklaring av den manglende aktualiteten, eventuelt kombinert med en kritikk av skolens saksbehandling og vedtak, lettere å akseptere av partene, noe også tilbakemeldinger fra foreldre bekreftet. Etter en gjennomgang av denne praksisen, kom Fylkesmannen til at den ikke kunne forsvares rettslig, da en slik praksis berøvet parten for den klageretten et avvisningsvedtak ville gitt. På denne bakgrunn ble derfor Fylkesmannens praksis endret.
I framtiden vil vi likevel justere vår praksis i tråd med det som framgår overfor under punkt 1. I de sakene der parten bytter skole, vil vi av effektivitetshensyn kontakte parten for å høre om de ønsker å opprettholde klagen, slik Eivind Smith anbefaler i den ovenfor nevnte artikkelen.
Manglende opplysning om klagerett
I denne saken hadde skolen/kommunen realitetsbehandlet klagen. (På dette tidspunktet gikk eleven fremdeles på skolen der vedtaket gjort og gjaldt for). Når underinstansen ikke har gjort avvisningsvedtak, ville det være klagerett på vårt avvisningsvedtak, jf. fvl § 28 tredje ledd andre punktum bokstav a. Vårt avvisningsvedtak skulle derfor opplyst om denne klageretten. Ved en glipp ble dette ikke gjort.»
Jeg ser slik på saken:
Forvaltningsloven § 28 første ledd lyder:
«Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).»
Jeg har, som fylkesmannen også har redegjort for, ved tidligere anledninger gitt uttrykk for at det etter forvaltningsloven ikke uten videre kan oppstilles noe krav om materiell klageinteresse for retten til å klage, når det først er på det rene at en person er å anse som part i saken, se for eksempel min uttalelse 17. august 2010 (sak 2009/823) og ombudsmannens årsmelding for 2008 s. 401. Sistnevnte sak har også fylkesmannen vist til i brevet hit.
Fylkesmannen har gitt en grundig redegjørelse for den rettslige forståelsen av en parts adgang til å klage etter forvaltningsloven § 28. Spørsmålet om det kan tenkes tilfeller der en part ikke lenger kan sies å ha noen rimelig interesse å ivareta, og om det også for parter gjelder visse tilleggskrav til «rettslig interesse» for at klagerett etter forvaltningsloven § 28 skal inntre, finner jeg ikke grunn til å gå nærmere inn på her.
Etter min mening vil en elev eller elevens foreldre i alle tilfelle ha en rimelig interesse i å få prøvet en klage på vedtak etter opplæringslova kapittel 9a, også etter at eleven har sluttet ved den aktuelle skolen. Selv om klagesaksbehandling hos fylkesmannen ikke vil kunne få reell betydning for elevens aktuelle skolemiljø etter skolebyttet, vil fylkesmannens vurdering av om tiltakene var tilstrekkelige for å sikre elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø etter opplæringslova § 9a-1, fortsatt ha interesse for klageren. Jeg viser særlig til den belastning det må være både for eleven og elevens foreldre å påklage skolens tiltak for elevens psykososiale skolemiljø. Valget om å bytte skole vil i en slik situasjon normalt ha sammenheng med elevens opplevelse av det psykososiale miljøet ved sin tidligere skole, og det vil da virke støtende om ikke de forhold som førte til skolebyttet, skulle være underlagt klagebehandling.
Som fylkesmannen har vært inne på, kan klagesaksbehandlingen få rettslig betydning for eleven ved et eventuelt senere erstatningskrav. Videre vil utfallet av fylkesmannens behandling kunne bidra til en form for oppreisning og støtte til eleven for sin opplevelse av å ha vært utsatt for uriktig behandling i kommunen. Dersom det er aktuelt for eleven å revurdere skolebyttet, vil også fylkesmannens medhold i klagen kunne bidra til å legge forholdene bedre til rette for en eventuell tilbakeføring til skolen. Alternativt kan en stadfestelse av kommunens vurdering kunne bidra til å øke elevens og foreldrenes forståelse av skolens forhold, og bidra til at klagerne lettere kan legge saken bak seg.
Fylkesmannens redegjørelse for at det ved fremtidige klager vil bli tatt kontakt med klageren for å undersøke om klagen ønskes opprettholdt når eleven har flyttet, fremstår som en praktisk og rimelig ordning.
Utover disse merknadene, finner jeg å kunne la saken bero med den redegjørelsen som er gitt, jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 fjerde ledd.