Sakens bakgrunn
A er elev ved X barneskole, og har delt bosted mellom mor og far. Far er bosatt i nabokommunen, og det er drøyt 15 kilometer fra fars bosted til skolen. A bor en uke hos hver av foreldrene. Fra skolestart og ut fjerde klasse hadde ikke eleven behov for skoleskyss, da far kunne hente og levere henne på skolefritidsordning (SFO). Etter fjerde klasse hadde ikke eleven lenger tilbud om SFO, og far søkte derfor om skoleskyss for sin ti år gamle datter. Søknaden ble innvilget av Ruter, som har delegert vedtakskompetanse fra fylkeskommunen i skoleskysssaker. Far klaget på skyssvedtaket, og mente at reisetiden var for lang, og at det var risiko forbundet med bussbytter og eventuelle forsinkelser. Det ble vist til at reise-, vente- og gangtid hver vei ville bli 110 –120 minutter. Ruter opprettholdt sitt vedtak 5. juli 2016, og skisserte to alternative reisemuligheter til skolen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus ga i sitt vedtak 27. september 2016 klager delvis medhold, og påla Ruter å sørge for et bedre skyssalternativ fra fars bosted og til skolen. Fylkesmannens innsigelser mot det ene skyssalternativet er at eleven enten får to timers reisetid, eller at reisen tar 90 minutter, med fare for ikke å rekke skolestart. For det andre alternativet var reisetiden 90 minutter med 30 minutters ventetid underveis. Fylkesmannen fant at Ruters reisealternativ fra skolen var forsvarlig, og viste til at det ikke forelå dokumentasjon på at barnet har andre forutsetninger enn tiåringer flest hva angår alder og modning. Sammenholdt med økonomiske hensyn tilsa det at eleven ikke hadde rett til spesialskyss. Transporten hjem fire dager i uka varer fra skoleslutt kl. 14:15 og i 90 minutter, inneholder et bussbytte, og en ventetid underveis på ca. ti minutter. På onsdager slutter skolen kl. 12:30, og hun får reisetid på 105 minutter, med 25 minutters ventetid på skolen, og en ventetid underveis på ti minutter. Ved bussbytter la Fylkesmannen til grunn at det er leskur i begge retninger, og gangveier, fotgjengeroverganger og/eller underganger der eleven må krysse bilvei. Etter Fylkesmannens vedtak kom Ruter med to nye reisealternativer til skolen. Det ene med samlet reisetid er da ca. 80 minutter fra hun forlater hjemmet og til skolen starter, med bruk av to busser og et tog, og en samlet ventetid underveis på 26 minutter. Alternativt skisserte Ruter en løsning med drosje fra hjemmet og til busstopp seks kilometer fra hjemmet. Buss derfra 07:42 og ti minutters ventetid på neste buss som er fremme ved skolen 08:17. Dette vil gi en samlet reisetid på ca. 60 minutter. Advokatfullmektig B klaget til ombudsmannen på vegne av elevens far, og mente at samlet reisetid var uforsvarlig lang, og innebar for mange bytter.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere, og i brev 19. april 2017 ble Fylkesmannen bedt om å besvare flere spørsmål. Innledningsvis ble det bedt om en redegjørelse for Fylkesmannens forståelse av gjeldende rett når det gjaldt kravet til akseptabel reisetid for elever med delt bosted. Det ble spurt om Fylkesmannen mente at det gjelder andre krav for hva som er akseptabelt for barnet når det bor to steder. Fylkesmannen ble bedt om å angi hvor stort avvik fra veiledende maksimaltider som i så fall vil være forsvarlig. Ombudsmannen ba videre om en redegjørelse for Fylkesmannens konkrete vurdering av den samlede reisetiden for eleven, særlig sett opp mot at flere av alternativene som Fylkesmannen forkastet, hadde samme totale reisetid som hjemreisen som Fylkesmannen godtok. Det ble spurt om Fylkesmannen hadde vurdert samlet daglig reisetid opp mot hensynet nevnt i direktoratets rundskriv om at barnet skal få «tilstrekkelig fritid og tilstrekkelig tid i heimen». Dertil ble det stilt spørsmål om Fylkesmannen mente at hver skolereise må vurderes separat eller om det er relevant å se hen til samlet reisetid i løpet av skoledagen, ved vurdering av hva som er akseptabelt. Deretter ble det vist til at hjemreisen på onsdager vil ta 45 minutter mer enn veiledende maksimaltider i fylkeskommunale føringer. Fylkesmannen ble i den forbindelse spurt om hvor stort avvik fra maksimaltidene som er akseptabelt for denne eleven. Fylkesmannen fremhevet at ventetid på 30-40 minutter som et av ankepunktene mot Ruters skyssalternativ. På onsdager er det imidlertid ansett forsvarlig at eleven må vente ca. 35 minutter. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for sine vurderinger på dette punkt. Videre ble Fylkesmannen bedt om å opplyse om det var foretatt en kartlegging og identifisering av enkeltelevens beste i denne saken, ut over det som er nevnt i vedtaket om barnets alder og det faktum at det ikke fremkommer opplysninger som tyder på at hun har dårligere forutsetninger for å takle reiseveien enn alderen skulle tilsi. Det ble spurt om det var andre argumenter som kan være relevante i vurderingen av saker for barn med delt bosted enn for barn med fast bosted. Dertil ble det bedt om en utdyping av hva som ligger i Fylkesmannens henvisning til at «alle bestemmelsene i opplæringslova er vedtatt for å ivareta barnets beste». Det ble etterspurt hvilken betydning dette i så fall har i den konkrete vurderingen i saken, og om Fylkesmannen anså at saksbehandlingen på dette punktet var i tråd med de krav som følger av FN’s barnekonvensjon og utredningsplikten i forvaltningsloven § 17. Under avveiningen av hensynet til barnets beste opp mot økonomiske hensyn, ble det etterspurt om det var gjort noen beregninger av kostnader ved å innvilge spesialskyss i denne saken. I forlengelsen av dette ble Fylkesmannen bedt om å opplyse hvorvidt det var vurdert å tilby spesialskyss for deler av hjemreisen, eller på enkelte ukedager. Det ble spurt om Fylkesmannen mente at saken var tilstrekkelig opplyst på dette punktet. Med uttrykket «blant annet» gir Fylkesmannen i sitt vedtak inntrykk av at det er flere hensyn som gjør seg gjeldende i avveiningen opp mot hensynet til barnets beste. Det ble bedt om en redegjørelse for hvilke hensyn det siktes til. Fylkesmannen svarte i brev 8. mai 2017, og redegjorde for at det har vært en økende andel vedtak om skoleskyss ved delt bosted. For skoleåret 2014—2015 var det fattet 262 vedtak. Påfølgende skoleår var tallet 476, og hittil i skoleåret 2016—2017 var tallet 487.
«Fylkesmannen legger til grunn at et hovedformål med regelverket om skyss er å sikre at elevens rett og plikt til gratis grunnskoleopplæring kan bli ivaretatt, jf. opplæringsloven §§ 2-1 og 2-15. Elevens rettigheter er gjennom opplæringsloven § 8-1 første ledd knyttet til nærskolen som i utgangspunktet er den skolen som ligger geografisk nærmest elevens hjem.
Fylkesmannen har som utgangspunkt at opplæringslovens forarbeider og Udirs rundskriv forutsetter bruk av skjønn når vi skal vurdere en elevs skyssordning. Slik vi forstår det, skal skjønnsvurderingen både ta hensyn til individuelle forhold som elevens alder, men også til en effektiv og rasjonell organisering av skyssen. Dette innebærer etter vår vurdering at også økonomiske hensyn skal tas fordi bruk av spesialskyss/drosje har en vesentlig høyere kostnad pr. kilometer enn kollektivtransport.»
Fylkesmannen mente å finne støtte for sin avveining av hensyn i en tidligere ombudsmannsuttalelse, (SOMB-2008/2292). Dersom reisetiden etter en skjønnsmessig vurdering er akseptabel, la Fylkesmannen til grunn at kollektivtransport skal benyttes på hele eller deler av strekningen. Det ble gitt uttrykk for at man må utvise et nøkternt skjønn med tanke på hvor stort ansvar det offentlige kan pålegges ved vurderingen av alternativ skyss. Nettopp økonomiske hensyn førte til at Fylkesmannen i klagesaker ikke innvilget spesialskyss med drosje, til tross for at ikke-folkeregistrert bosted befant seg langt unna nærskolen og det var krevende å finne kollektivtilbud. I enkelte saker har Fylkesmannen likevel innvilget spesialskyss, av hensyn til barnets beste, for å redusere transportbytter, eller for at reisetiden ikke skal overstige Ruters maksimalsatser «mer enn det vi har vurdert som forsvarlig i den enkelte sak.» Hvor stor del av strekningen som kjøres med spesialtransport avhenger av elevens forutsetninger og den totale reisetiden. Fylkesmannen påpekte problemstillingene ved at foreldre bosatte seg slik at bosted og skole lå i to forskjellige kommuner eller fylker, og refererte punkt 4 i Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-3-2009 som lyder:
«Det er likevel viktig å merkje seg at vurderingar knytte til forsvarleg reisetid vil kunne avgrense retten til skyss frå begge bustadene».
Fylkesmannen skrev at denne setningen fremsto som uklar, og hadde derfor bedt Utdanningsdirektoratet om en utdypende forklaring. Forespørselen ble videresendt til Kunnskapsdepartementet, som ikke hadde besvart Fylkesmannens henvendelse. Fylkesmannen sa følgende om reisetid:
«Hva som er akseptabel reisetid, må nødvendigvis avgjøres ved bruk av skjønn ut fra individuelle vurderinger i den enkelte klage. Samtidig må prinsippet om likebehandling sikres så godt som mulig i all klagebehandling. … Ett virkemiddel for å sørge for likebehandling er å bruke felles retningslinjer for maksimal reisetid.
—
Hvor stort avvik fra de veiledende maksimaltidene som er forsvarlig, vurderer vi blant annet ut ifra elevens alder, hva slags offentlig kommunikasjon det går mellom «den andre adressen og elevens nærskole, samt total reise-, gang- og ventetid for eleven.
Det er vår vurdering at en elevs rett til skyss må oppfylles innenfor de begrensninger som opplæringsloven og dens forarbeider stiller, og etter en skjønnsmessig vurdering av akseptabel tidsbruk til og fra skolen.»
Fylkesmannen opplyste at ventetid på skolen forutsatte tilsyn fra skolens side, og ble i større grad akseptert enn ventetid uten tilsyn på en bussholdeplass. Den konkrete reisetiden i sum var grunnen til at Ruters skyssalternativ til skolen ikke ble ansett forsvarlig. For at eleven skulle få tilstrekkelig med søvn, samt redusert belastning med tidkrevende skolevei, valgte Fylkesmannen å be Ruter forkorte denne reisetiden. Det var heller ikke forsvarlig med to bussbytter og 20 minutters ventetid på morgenen. Fylkesmannen påpekte at reisetiden i Ruters siste skyssalternativ er innenfor maksimaltiden oppgitt i fylkeskommunens retningslinjer. Fylkesmannen mente at 30 minutter over maksimal reisetid fire dager i uka og 45 minutter en dag i uka, er forsvarlig da det kun er snakk om annenhver uke. Det er lagt vekt på at dagen med lengst reisetid er den dagen eleven slutter tidligst på skolen. Fylkesmannen fant også at samlet reisetid på 2,5 timer per dag, og 2,75 timer på onsdager gir henne tilstrekkelig fritid og tid hjemme. Fylkesmannen har vurdert barnets beste slik at selv om det på onsdager er 25 minutters ventetid på skolen, må dette vurderes annerledes enn ventetid på en bussholdeplass, da eleven har rett til tilsyn og kan gjøre noe leksearbeid i ventetiden. Ventetid underveis på ti minutter midt på dagen er akseptabelt for en femteklassing. Fylkesmannen hadde ikke foretatt noen kostnadsberegninger i denne saken på vedtakstidspunktet. Det ble vist til Ruters beregning i en annen sak ut fra samme region og takstområde som i klagesaken. Kostnaden med transport av eleven i med kollektivtransport i denne saken utgjør ca. kr 6 000 i året, og kr 140 000 i året for samme transport utført med drosje. Til spørsmålet om hvordan Fylkesmannen har kartlagt og vurdert hensynet til barnets beste, viste Fylkesmannen til det som er sagt tidligere og tilføyde:
«Vi mener for øvrig at det ikke nødvendigvis er det beste verken for denne eller andre elever å bli kjørt med bil hele veien mellom skole og hjem hver dag. Fra et helsemessig perspektiv mener vi det er viktig med fysisk aktivitet, og at det dermed ikke er til barnets beste å bli kjørt fra dør til dør.
Videre er det vår vurdering at barn bør trenes opp til å ferdes i trafikken i sine nærmiljøer, og barn med delt bosted bør få denne treningen rundt begge bostedene. Vi mener i tillegg at barna bør lære å bruke kollektivtransport mellom sine to hjemsteder. Ut ifra et miljøperspektiv vil det dessuten være bedre å bruke mer kollektivtransport enn at elever fraktes med hver sin drosje.»
Begrunnelsen for at Fylkesmannen i sin saksbehandling bruker formuleringen om at alle opplæringslovens bestemmelser var vedtatt for å ivareta hensynet til barns beste, var å vise klagere at dette er et grunnleggende hensyn i alle opplæringslovens bestemmelser. Fylkesmannen erkjente at uttrykket «blant annet» var upresist i forhold til hvilke hensyn som ble vurdert, og at det kun var økonomiske hensyn som var mer tungtveiende. Barnets beste har i denne saken ført til at klager har fått delvis medhold. Fylkesmannen mente at utredningen av saken i seg selv, og barnets beste-vurderingen var i samsvar med kravene i forvaltningsloven § 17. Klagerens advokat kommenterte Fylkesmannens svar, og påpekte at hennes klient ikke måtte godta lengre reisetid eller mindre gunstige reisealternativer enn det som skisseres i fylkeskommunens retningslinjer. Advokaten mente at Fylkesmannens henvisning til økt antall skyssvedtak i saker om delt bosted, ikke ga konkret informasjon om hva som ble ansett som et forsvarlig tilbud. Fylkesmannens redegjørelse for vektlegging av økonomiske hensyn i disse klagesakene var for generell, og slik vektlegging kan ikke skje uten at ordningen mister karakter av å være en individuell rettighet. Klageren hevdet at økte sakstall, ikke «kan brukes som grunnlag for å underbygge fylkesmannens anførsler om at de økonomiske belastningene i slike saker blir så store at de må trumfe hensynet til barnets beste i hver enkelt sak hvor kostnadene med spesialskyss blir høyere enn med kollektivtransport.» Det ble vist til undersøkelser som slår fast at selv om andelen av elever med delt bosted har økt de siste årene, så utgjør det fortsatt et mindretall av elevmassen. Ut fra mer overordnede sosiale og barnefaglige hensyn bør legges til rette for delt bosted skal kunne velges uten vesentlige ulemper. I den konkrete saken mente klageren at man måtte se hen til at det var bytter mellom transportmidler, og at skyssen var tenkt for eldre elever. Det burde også legges vekt på at reisetiden med bil var ca. 20 minutter, og kun 15,3 km. Advokaten hevdet at hensynet til barns rett til lek, utfoldelse og fritid, måtte tilsi at økonomiske hensyn ikke kunne være avgjørende. Fylkesmannen kommenterte klagers merknader, og viste til at de hadde nevnt to klagesaker som inneholdt de mest krevende vurderingene. Fylkesmannen opplyste at de behandlet omlag 20 klagesaker hvert år, og at de kan gi delvis medhold, men sjelden fullt medhold. Dette begrunnes med vektlegging av samfunnsøkonomiske hensyn. Når delvis medhold blir gitt, er det av hensyn til barnets beste. Etter Fylkesmannens svar, besluttet ombudsmannen å ta opp enkelte generelle spørsmål med Kunnskapsdepartementet. I brev 31. mai 2017 ble departementet spurt om å redegjøre for sin forståelse av den ovennevnte setningen i uUDIR-3-2009 punkt 4. Det ble videre spurt om hvorvidt kravet om akseptabel reisetid gjelder for barn med delt bosted, der bostedene geografisk ikke tilhører samme nærskole. I forlengelsen av dette ble departementet bedt om å svare på hvor langt reglene om rett til gratis skoleskyss gjelder i slike tilfeller. Hvilke hensyn vil eventuelt være de sentrale ved vurderingen av hvilket offentlig skysstilbud eleven skal tilbys? Kunnskapsdepartementet svarte 29. juni 2017, og uttalte følgende om rett til skoleskyss når barnet har to foreldrehjem:
«Hvordan «bur» skal tolkes i situasjoner der en elev har to foreldrehjem, er ikke omtalt eller avklart verken i loven, forarbeidene eller forskrift. Departementet anser imidlertid at det verken er aktuelt å la folkeregistrering være avgjørende, eller å legge vekt på barnelovens begreper om «å bo fast», «delt bosted» eller «samvær», når opplæringslovens ordlyd skal tolkes. Et barn kan bare være folkeregistrert på én adresse selv om tiden deles likt mellom foreldrenes hjem. Barnelovens begreper «å bo fast», «delt bosted» og «samvær» knytter seg til foreldrenes avgjørelsesmyndighet, og gjenspeiler ikke nødvendigvis hvor eleven faktisk oppholder seg og har sitt hjem. Departementet mener i stedet at formålet med skyssreglene og hensynet til barna det gjelder tilsier at det avgjørende må være barnets realitet om å ha to hjem. …
Departementet legger altså til grunn at hvordan “hjemme”-tiden er fordelt mellom foreldrene ikke skal ha betydning for retten til skyss etter opplæringsloven, og at det nærmest ikke finnes noen nedre terskel for oppholdstiden hos hver av foreldrene for å ha rett til skyss. Det vil imidlertid gå en grense ved rene besøk o.l. Denne typen opphold hos en av foreldrene gir ikke rett til gratis skyss etter opplæringsloven. For å gi rett til gratis skoleskyss må elevens opphold hos hver av foreldrene etter departementets syn være en rimelig fast, planlagt og regelmessig ordning, ikke improviserte enkeltstående besøk utenfor avtalt eller rettslig fastsatt deling av tiden.
… Departementet legger videre til grunn at skyssrettighetene til disse elevene i utgangspunktet ikke er begrenset til å gjelde innenfor en kommunes eller fylkeskommunes grenser. Det samme gjelder grensene for den enkelte skolekrets el. Dette betyr at eleven med to hjem vil ha rett til skyss til og fra begge hjemmene selv om det ene hjemmet ligger i en annen kommune, skolekrets eller et annet fylke enn skolen der eleven går. Departementet anser at dette er en konsekvens av at en elev bare kan gå på én skole, selv om eleven kan bo to steder, sammenholdt med at opplæringen og skolegangen skal være gratis, jf. opplæringsloven § 2-15. At ett av elevens hjem ikke ligger i samme kommune, fylke eller nærskolekrets som skolen, skal i slike situasjoner ikke i seg selv avgrense retten til gratis skyss etter opplæringsloven.
Både plikten til å organisere skyssen slik at elevene får akseptabel reisetid og begrensningen i § 7-1 fjerde ledd i elevens rett til skyss, gjelder etter departementets oppfatning i utgangspunktet uavhengig av om eleven har ett eller to hjem, og om hjemmene er i samme kommune, fylke eller skolekrets. Det må gjøres en selvstendig og konkret vurdering av skyssmuligheten til hvert av hjemmene. At eleven har to hjem skal ikke påvirke vurderingen.»
Departementet viste til at forarbeidene til skyssbestemmelsen er tydelige på at skyssen må organiseres slik at eleven får en akseptabel reisetid, og skysstilbudet må være forsvarlig. Vurderingen av disse temaene bygget etter departementets mening på de samme momentene: Elevens alder, individuelle forutsetninger, samlet gang-, reise- og ventetid og trygghet på hele reisen. Departementet uttalte at hensynet til den enkelte elev må veies mot hensynet til rasjonell organisering av skoleskyssen i det aktuelle lokalmiljøet. «På den ene siden er det et mål at samlet reise- og ventetid for enkelteleven skal være kortest mulig. På den andre siden må man ivareta hensynet til rasjonell organisering av skyssen både kostnadsmessig og organisatorisk. Dersom det ene hjemmet ligger slik til at daglig skyss ikke kan organiseres slik at reisetiden er akseptabel, og daglig skyss til dette hjemmet ikke ville være forsvarlig, vil eleven ikke ha rett til gratis skyss til og fra dette hjemmet. Da må foreldrene selv enten revurdere barnets bosituasjon, selv dekke skysskostnadene mellom skolen og dette hjemmet eller la eleven innlosjere.» Kunnskapsdepartementet understreket viktigheten av at forvaltningen oppfyller sin forpliktelse om at barnet saken gjelder blir hørt og at det skal tas hensyn til barnets beste. Det å høre barnet er avgjørende for vurderingsmomentene om et forsvarlig skysstilbud og akseptabel reisetid.
Ombudsmannens syn på saken
1 Generelt om rekkevidden av rett til gratis skoleskyss
Det følger av opplæringslova § 7-1 første ledd første punktum at elever i 2.-10 trinn som bor mer enn fire kilometer fra skolen, har rett til gratis skyss. Reglene er nærmere omtalt i lovens forarbeider, og ytterligere presiseringer er gitt i Utdanningsdirektoratets rundskriv UDIR-3-2009. Gratis skoleskyss for elever i grunnskolen er et utslag av rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring som er slått fast i opplæringslova § 2-15. Selv om det ikke er gitt mange detaljregler om gjennomføringen av skyssen, er det ut fra lovbestemmelsens ordlyd og uttalelser i forarbeidene et krav om at skysstilbudet skal være forsvarlig, og med en samlet reise- og ventetid som er akseptabel. Dersom daglig skyss mellom elevens hjem og skole ikke er forsvarlig, plikter kommunen å tilby innlosjering, jf. opplæringslova § 7-1 fjerde ledd. Ved forsvarlighetsvurderingen må det foretas en avveining mellom den enkeltes individuelle rett og en effektiv organisering av skoleskyss. Slik ombudsmannen forstår det, representerer forsvarlighetskravet en nedre grense (en minstestandard), slik at et skysstilbud kan være uforsvarlig selv om det isolert sett holder seg innenfor retningslinjer for hva som anses som akseptabel reisetid. Forsvarlighetsvurderingen inneholder også en øvre grense for hvor langt den enkeltes skyssrett kan gå. På dette punktet vil samfunnsøkonomiske hensyn være relevante. Det følger av barnelova § 36 at foreldrene kan avtale, eller retten kan fastsette, at barnet skal bo fast hos begge foreldre, dvs. delt bosted. Departementet har i brevet hit presisert at krav om forsvarlighet og akseptabel reisetid gjelder uavhengig av om eleven har et eller to foreldrehjem. Den individuelle vurderingen som skal foretas av om reisetiden er akseptabel og om skysstilbudet er forsvarlig, skal gjøres på samme måte, og ved hjelp av de samme vurderingsmomentene ved skyss til det hjemmet hvor eleven ikke er folkeregistrert. Dette gjelder uavhengig av om hjemmet er i samme skolekrets, kommune eller fylke som folkeregistrert bosted. Ombudsmannen slutter seg til denne forståelsen, og har merket seg at departementets uttalelser i brevet hit er inntatt som en del av Utdanningsdirektoratets rundskriv, (Udir-3-2009 punkt 4). Ombudsmannen legger til grunn at både forsvarlighetsvurderingen og vurderingen av akseptabel reisetid vil innebære en avveining mellom individuelle rettigheter (elevens krav) og offentlige hensyn. Akseptabel reisetid inngår som en del av forsvarlighetsvurderingen, men den vurderingen har et noe bredere grunnlag. Dette følger av de momentene som er angitt i opplæringslova § 7-1 fjerde ledd:
«I vurderinga skal det særleg leggjast vekt på forhold som gjeld den enkelte eleven, til dømes alder, funksjonshemming, reisetid og tryggleik, og om dagleg skyss fører til ekstraordinære kostnader eller vanskar for kommunen.».
Spørsmålet om andre hensyn kan gjøres seg gjeldende i saker for barn med delt bosted, enn for barn som bor fast i ett foreldrehjem, har ikke Fylkesmannen svart eksplisitt på. Det forutsettes likevel at det kan forekomme utfordringer for det enkelte barn knyttet til å bo to steder, som får betydning i transportsituasjonen. Dette bør tas i betraktning ved utredningen og vurderingen av slike saker. Når fylkeskommunen har valgt å gi retningslinjer for maksimal reisetid for elever i ulike aldersgrupper, er dette gjort av hensyn til likebehandling av elevene. Retningslinjene vil da også være retningsgivende for forvaltningens forsvarlighetsvurdering. En veiledende øvre grense for tidsbruk ved skoleskyss er også godt i samsvar med hensynet som nevnes i Udir 3-2009 om at eleven skal få tilstrekkelig fritid og tid i hjemmet. Ut fra det som er sagt over, er det i utgangspunktet ikke holdepunkter for at det skal gjelde andre regler for hva som er akseptabel tidsbruk på skolereiser for elever med delt bosted. Avgrensningen i Ruters veileder om at reisetidsbestemmelsene ikke gjelder for disse elevene, er etter dette ikke dekkende. I de någjeldende fylkeskommunale retningslinjene vedtatt av Akershus fylkesting 30. oktober 2017 er det ikke nevnt noe om en slik avgrensning. Fylkeskommunens retningslinjer for maksimal reisetid må, ut fra det ovennevnte, anvendes som veiledende maksimaltider ved vurdering av skyss til begge hjem. Selv om disse tidsgrensene ikke er absolutte, vil en klar overskridelse av tidsangivelsene trekke i retning av en uakseptabel reisetid for elevene.
2 Forsvarlighetsvurderingen – utredning og avveining av ulike hensyn
2.1 Generelt Eleven har krav på et forsvarlig skysstilbud. Dette innebærer at det må foretas en bred forsvarlighetsvurdering. En ikke uttømmende liste over hvilke hensyn som skal tas med, er gitt i opplæringslova § 7-1 fjerde ledd. Vurderingsmomenter vil på den ene siden være knyttet til den enkelte elev. Momentene omfatter subjektive elementer slike som alder, forutsetninger og øvrige individuelle hensyn, men også hensyn til mer objektive forhold som samlet reisetid, bytte av transportmidler, trafikksituasjonen, avstand mellom bosted og nærskole, geografi, barnets oppholdshyppighet og mulige transportalternativer. På den annen side skal man se hen til en effektiv og rasjonell organisering av skoleskyss i det konkrete området, deriblant om daglig skyss fører til «ekstraordinære kostnader eller vanskar» for kommunen. I ombudsmannens uttalelse referert i årsmeldingen for 2009 side 203 om skysstilbud til en grunnskoleelev ble forholdet mellom elevens individuelle skyssrettighet og forsvarlig bruk av skoleeierens ressurser drøftet, og det ble uttalt:
«Opplæringslovas bestemmelse om skoleskyss innebærer, som nevnt, en individuell rettighet for den enkelte elev. Loven må derfor tolkes med utgangspunkt i at hver enkelt elev har krav på de rettigheter loven oppstiller, uavhengig av den enkelte kommunes ressurser.
Det er i forarbeidene, fra departementets side i flere brev til fylkesmennene, og senest fra direktoratet i rundskriv Udir 3-2009, likevel gitt uttrykk for at økonomiske hensyn også må tas med i vurderingen av håndheving av skyssretten.
Jeg er enig i at retten til gratis skoleskyss etter opplæringslova § 7-1 ikke kan tolkes isolert, men må veies mot hensynet til forsvarlig økonomisk forvaltning av lokalsamfunnets midler. Likevel må det, ved avgrensningen mot den minimumsstandard loven må sies å oppstille for skyssretten, utvises forsiktighet med å legge for mye vekt på økonomiske hensyn, slik at rettigheten mister preg av å være individuell.» (SOMB-2009-48, sak 2008/2292)
Fylkesmannen fremhever viktigheten av likebehandling i sin vurdering av ulike klagesaker. For å ivareta denne likebehandlingen har fylkeskommunen utarbeidet retningslinjer for skoleskyss. Det er positivt at forvaltningen har fokus på dette. Retningslinjer kan i så måte være et nyttig verktøy. Samtidig må ikke vurderingen av enkeltsaken utelukkende bygge på retningslinjene, og derigjennom miste preg av å være individuell. Ut fra Fylkesmannens redegjørelse synes det som om økonomiske hensyn tidvis gis avgjørende vekt i saker om skyss ved delt bosted, og fører i det store flertall av klagesakene til at eleven ikke gis fullt medhold. Ombudsmannen har ikke grunnlag for å gå nærmere inn på dette, ut over å påpeke viktigheten av at relevante fakta og de ulike hensyn i den enkelte sak blir tilstrekkelig kartlagt og konkret avveid mot hverandre i tråd med de føringer som er gitt. Det behandles stadig flere søknader om skyss ved delt bosted i fylket, og infrastruktur og bostedsmønstre kan gjøre det utfordrende å finne gode kollektive løsninger. Ombudsmannen ser at samfunnsøkonomiske hensyn setter grenser for hva som kan anses forsvarlig. Samtidig må samfunnsutviklingen følges. For å kunne kalles rasjonelt må skysstilbudet reflektere de behov- og bostedsmønstre som finnes blant de elever som til enhver tid går på skolene i fylket. Videre er det selvsagt ikke automatikk i at det eneste alternative transportmiddel er egen drosje for hver enkelt elev fra dør til dør. For å kunne foreta en kvalifisert avveining av de ulike hensynene i forsvarlighetsvurderingen, blir det av avgjørende betydning å kartlegge den enkelte elevs forutsetninger og behov, og de transportalternativer som foreligger. 2.2 Hensynet til barnets beste Særskilte rettigheter for barn er fastslått i Grunnloven § 104, i FNs barnekonvensjon som forvaltningen er forpliktet til å følge, og i forvaltningsloven § 17 første ledd annet og tredje punktum. Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder:
«Ved alle handlinger som vedrører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»
Prinsippets innhold er presisert blant annet i boken «Barnekonvensjonen – barns rettigheter i Norge», Høstmælingen, Kjørholt og Sandberg (red.), (3. utg. 2016) s.68:
«I enkeltsaker er poenget at det skal skje en konkret og individuell vurdering av hva som er best for det barnet saken gjelder, innenfor de rammene lovgivningen trekker opp.»
I en vurdering av betydningen av «barnets beste» som et grunnleggende hensyn må man ta utgangspunkt i det enkelte barns behov og forutsetninger, og om nødvendig undersøke dette nærmere. Høyesterett har ved flere anledninger gjennomgått prinsippets betydning i enkeltsaker. I Rt. 2015 s. 93 viser førstvoterende til FNs Barnekomites Generelle kommentar nr. 14, som slår fast at prinsippet både er en rett for det enkelte barn og et tolkningsprinsipp. Han fortsetter: «Artikkel 3 nr. 1 er også en prosedyrebestemmelse, i den forstand at avgjørelser som gjelder barn, både må vise at barnets interesser er identifisert og hvordan de er veiet mot andre hensyn», (avsnitt 65). Prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, må ses i sammenheng med barnets rett til å bli hørt og få gi uttrykk for sitt syn. FNs barnekomite har uttalt at en forsvarlig vurdering av hva som er best for et barn, først kan skje når barnet har fått anledning til å uttale seg om sine synspunkter, og det er lagt tilstrekkelig vekt på disse synspunktene, se blant annet Generell kommentar Nr. 12 (2009) og Generell kommentar nr. 14 (2013). Som en del av forvaltnings utredningsplikt er det i forvaltningsloven § 17 presisert at forvaltningsorganet «skal påse at mindreårige parter har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter på det saken gjelder. De mindreåriges syn skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet», § 17 første ledd annet og tredje punktum. I forarbeidene til lovbestemmelsen presiserer departementet: «Bestemmelsen medfører ikke at forvaltningsorganet alltid må høre barnet direkte. Også dette må tilpasses vedtakets art, og barnets alder og utvikling. Det vil ofte være tilstrekkelig at barnets syn er innhentet via den som representerer barnet i forvaltningssaken. Foreligger det interessekonflikt mellom barnet og vergen, har forvaltningsorganet en større oppfordring til å innhente synspunktene direkte fra barnet eller via en annen person enn vergen», Ot.prp. nr. 45 2002—2003 side 61. I Fylkesmannens vedtaket er det vist til at «alle bestemmelsene i opplæringslova er vedtatt for å ivareta barnets beste.» Ombudsmannen har merket seg Fylkesmannens forklaring om at setningen er tatt med i vedtaket for å vise klager at hensynet er grunnleggende. Det er i seg selv positivt at Fylkesmannen ønsker å øke bevisstheten om dette grunnleggende prinsippet, men det er avgjørende at det generelt ikke trer i stedet for den konkrete kartlegging, vurdering og vektlegging som skal finne sted i alle enkeltsaker som berører barn. Utgangspunktet for en vurdering av barnets beste i enkeltsaker er behovene og forutsetningene til den eleven søknaden gjelder. Ut over å vise til As alder, og at det ikke er fremkommet informasjon som tilsier at hun ikke har et aldersadekvat modningsnivå, fremkommer det ikke av vedtakene i saken at As behov og forutsetninger er identifisert eller nærmere kartlagt. Farens søknad og klage inneholder sparsomt med opplysninger om jenta ut over hvor gammel hun er. Videre er det ikke vist til at barnet har gitt uttrykk for sitt syn direkte eller gjennom representant, og Fylkesmannen har ikke tatt ytterligere initiativ for å kartlegge hva som måtte være As eget syn på det som er til hennes beste i situasjonen. I Fylkesmannens svar hit er det gitt en grundig og omfattende redegjørelse for de konkrete vurderinger som er gjort i forhold til de ulike skyss-alternativene. Selv om det kan ligge implisitt i deler av Fylkesmannens argumenter, er det imidlertid i liten grad eksplisitt vist konkret til dette barnets behov og forutsetninger. Et moment som her kan være aktuelt er hvilke virkninger og belastninger som samlet reisetid til fars bosted får for jenta, både i forhold til skole og fritid. Det er i svaret hit gitt generelle betraktninger bl.a. om at det ikke alltid er til barnets beste å bli kjørt fra dør til dør. Ombudsmannen må da peke på at det kan være forhold som fremkommer under en utredning av det enkelte barnet, som gjør at dør til dør-transport viser seg å være særlig viktig. Hvordan utredningen skal skje og på hvilken måte barns synspunkter skal innhentes, må vurderes ut fra hva som ellers er kjent i saken. Ombudsmannen er kommet til at kartleggingen og identifiseringen av barnets beste i denne saken i alle fall ikke eksplisitt har kommet til uttrykk som tilstrekkelig konkret og individuell. Saksbehandlingen på dette punkt kunne derfor vært bedre i samsvar med reglene i FN’s barnekonvensjon og forvaltningslovens § 17. 2.3 Akseptabel reisetid Ombudsmannen ser, som nevnt, ikke noe prinsipielt i veien for å etablere generelle retningslinjer for hva som er akseptabel reisetid mv. for elever. Så lenge retningslinjene tar høyde for de momentene som er avgjørende for vurderingen av akseptabel reisetid og forsvarligheten av skysstilbudet, kan de danne et viktig utgangspunkt for gode avgjørelser. Samtidig kommer man ikke utenom at vurderingene mange ganger likevel vil bli sammensatte og til dels svært skjønnsmessige. Fylkesmannens utgangspunkt om at retningslinjene kun er retningsgivende for akseptabel reisetid mellom hjem og nærskole har ikke noen klar rettslig forankring. Ut fra det som er nevnt over, deriblant også departementets forståelse, er utgangspunktet tvert imot at hva som er akseptabel reisetid skal vurderes uavhengig av foreldrehjem. Dette innebærer at en overskridelse av retningslinjenes maksimaltider i like liten grad kan aksepteres for reise til den andre bostedsadressen. Reisetid fra skolen på 30 minutter over maksimalgrensene fire dager i uka, og 45 minutter den siste dagen, er etter både da-, og någjeldende retningslinjer klart over grensen for det som anses som akseptabel reisetid for en elev på ti år. Fylkesmannen mener at det må aksepteres lengre ventetid når denne kan tilbringes på skolen, med tilsyn og mulighet for å kunne gjøre noe leksearbeid, enn der ventetiden er på en holdeplass mellom transportmidler. Ombudsmannen har uttalt seg om problemstillingen i den foran nevnte uttalelsen referert i årsmeldingen for 2009:
«Til spørsmålet om betydningen av den lovpålagte tilsynsordningen i opplæringslova § 7-4 annet ledd ved vurderingen av hva som regnes som akseptabel ventetid, uttalte fylkesmannen at leksehjelp og andre lekeaktiviteter ble vurdert som positivt i vurderingen av akseptabel ventetid, og at manglende organiserte aktiviteter vil kunne virke inn på vurderingen. Også direktoratet har fremholdt at det ikke kan utelukkes at tilsynets innhold kan ha betydning for om ventetiden er forsvarlig, men at denne vurderingen må ha underordnet betydning.
Hensynet bak ønsket om rask transport til og fra skolen er at eleven skal få tilstrekkelig fritid og tilstrekkelig tid hjemme. Det er selvfølgelig ønskelig at tilsynet skal være velfungerende og ha et meningsfylt innhold. Jeg kan imidlertid vanskelig se at dette kan medføre at det må aksepteres lenger ventetid på skolen, da innholdet i tilsynet ikke virker inn på hensynet bak ønsket om akseptabel tidsbruk og forsvarlig og rask transport.» (SOMB-2008-48)
Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at det er gode grunner for at ventetid uten tilsyn på en bussholdeplass ikke kan være særlig lang for elever i denne aldersgruppen. Ut fra formålet med skyss-bestemmelsen, er det imidlertid lite rom for å anse ventetiden som vesentlig annerledes når denne foregår på skolen. 2.4 Utredning og vurdering av alternativ transport Fylkesmannen har redegjort for ulike skyss-alternativer, men det er ikke foretatt kostnadsberegninger knyttet til alternativ skyss for eleven før i svarbrevet hit. Det er heller ikke utredet og vurdert om alternativ transport kunne vært aktuelt enkelte ukedager, eller på enkelte deler av strekningen, til tross for at dette er funnet nødvendig for transport til skolen. Selv om en rasjonell organisering av skyss og økonomiske hensyn danner yttergrensen for hvilket skysstilbud som er forsvarlig, og som ligger innenfor den skyss-retten eleven har, må det kunne føre til en noe, men ikke vesentlig strengere vurdering enn dersom det gjaldt skyss mellom folkeregistrert adresse og nærskolen. Økonomiske hensyn påvirker likevel ikke Fylkesmannens forpliktelse til å utrede saken tilstrekkelig. A har en reisevei annenhver uke på 12 timer og 45 minutter, noe som samlet sett utgjør to timer og 45 minutter mer enn det som er angitt som maksimaltid. Fylkesmannen legger vekt på at dette kun gjelder annenhver uke, noe som må være relevant. Videre er det relevant å se hen til at reisen til skolen har en varighet som ligger i øvre grense for veiledende maksimalsatser. Korteste vei mellom fars bosted og nærskolen er drøye 15 km, og det tar ca. 20 minutter å kjøre med bil. Videre synes det å være flere trafikknutepunkter på strekningen som muliggjør overgangsløsninger, og som Ruter allerede har benyttet i organisering av transporten til skolen. Samlet sett kunne denne siden av saken vært utredet ytterlige.
3 Konklusjon
Ombudsmannen ber Fylkesmannen vurdere om det er behov for å utrede barnets individuelle behov ytterligere i lys av denne uttalelsen og den regelforståelsen som departementet har gitt uttrykk for under behandlingen av saken her. Ombudsmannen ber om å bli orientert om Fylkesmannens beslutning.