Sakens bakgrunn
A er elev ved B videregående skole. Han bor i Y kommune og benytter X fylkeskommunes tilbud om skoleskyss. Hver morgen tar han buss kl. 06:09. Reisetiden er en time og 40 minutter, og undervisningen starter kl. 08:15. Onsdager har han to fritimer først på dagen, og skolestart er da kl. 09:55. Han klager over at han på onsdager enten må ta den samme bussen som ellers i uken, eller betale billett for å sitte på med en buss som går fra hans hjemsted kl. 08:06. Han må selv betale da dette er en fylkeskryssende rute fra et annet fylke.
Skolen tok opp spørsmålet med fylkeskommunen 23. september 2015, og samferdselssjefen svarte at det ikke var aktuelt å dekke reiseutgifter ved bruk av fylkeskryssende bussrute. Eleven klaget og viste til at slik praksis var brudd på bestemmelsen i opplæringslova § 7-2 om gratis skoleskyss. Samferdselssjefen opprettholdt vurderingen og sendte saken til klagebehandling. I fylkesrådmannens saksfremlegg ble det vurdert om eleven hadde fått et forsvarlig skysstilbud. Fylkesrådmannen påpekte at staten ikke har fastsatt maksimumsgrenser for akseptabel reisetid, men at dette må vurderes ut fra elevens alder og andre forutsetninger og fylkeskommunens behov for å kunne samordne elevtransporten. En reisetid hver onsdag morgen på tre timer og 40 minutter ble ansett som urimelig lang. Da det bare var snakk om en dag i uken, og av hensyn til fylkeskommunens ressursforvaltning, anbefalte fylkesrådmannen at klagen ikke ble tatt til følge. Det ble også lagt vekt på samferdselssjefens uttalelser om at bruk av fylkeskryssende ruter medførte doble skysskostnader, da eleven må ha to skolereisekort. I klagenemndas møte
16. november 2015 ble det henvist til ovennevnte begrunnelse, og nemnda tok ikke klagen til følge.
Eleven brakte i brev 27. november 2015 saken inn for ombudsmannen.
Undersøkelsene i saken
Saken ble tatt opp med klagenemnda i X fylkeskommune i brev 3. februar 2016. Ombudsmannen ba om en redegjørelse for hvilke momenter som er relevante i vurderingen av hva som anses som et forsvarlig skysstilbud, særlig i forhold til øvre grense for akseptabel reisetid for elever i videregående opplæring. Videre ble det spurt om klagenemnda mente at reglene om ventetid i Skyssreglement for X fylkeskommune var i samsvar med rundskriv fra Utdanningsdirektoratet. Det ble vist til den tolkningen av reglene som direktoratet ga uttrykk for i en tolkingsuttalelse, og det som fremkom i brev til Fylkesmannen i X.
Ombudsmannen ba klagenemnda opplyse om det ble tatt hensyn til total reise- og ventetid mellom skole og hjem i vurderingen av om samlet reisetid var akseptabel for denne eleven.
Det ble bedt om en forklaring på hvorfor den oppgitte samlede reisetiden for eleven ikke var i samsvar med den beregningen direktoratet gir anvisning på. I skyssreglementet står det at daglig samlet maksimal ventetid ikke skal overstige 90 minutter, og klagenemnda ble bedt om å kommentere elevens transportsituasjon i lys av dette.
Under henvisning til samferdselssjefens redegjørelse for kostnader med å benytte den ønskede bussen, ba ombudsmannen om en utdyping av den vurderingen som ble gjort, og opplyse hvilke konkrete undersøkelser som ble foretatt for å kunne utnytte eksisterende kollektivtilbud. Det ble også spurt om det ble behandlet mange tilsvarende saker om skysstilbudet for elever i videregående skole i fylket.
Klagenemnda svarte i brev 14. mars 2016. Det hadde ikke vært behandlet tilsvarende klagesaker siden 2004. Nemnda viste til Fylkesmannens uttalelse om at skyss kan organiseres ut fra skolens åpningstider. På denne bakgrunnen mente nemnda at ventetid skal beregnes ut fra skolens start/sluttid. Klagenemnda presiserte at skyssretten innebærer en konkret og individuell forsvarlighetsvurdering uavhengig av hva som står i skyssreglementet.
Videre redegjorde klagenemnda for at infrastruktur og bostedsmønster medførte at det er mange videregående skoler lokalisert i fylket, og at skolene har store nedslagsfelt. Det ble bemerket at eleven i denne saken passerte fire videregående skoler før han kom til sin skole.
Nemnda opplyste at samlet reisetid (reisetid + ventetid) til skolen er to timer og fem minutter. Selve bussturen med innlagt fergetransport tar en time og 40 minutter hver vei. På onsdager er samlet reisetid til skolen tre timer og 45 minutter. Videre ble det vist til at samferdselssjefen nå hadde opplyst at eleven kunne benytte fylkets buss kl. 07:09 fra hjemstedet og på den måten redusere samlet reisetid på onsdager med en time.
Klagenemnda viste til den vurderingen av forsvarligheten av samlet reisetid på onsdager som kom til uttrykk i vedtaket. Det ble tilføyd at eleven er voksen og at skolen er åpen, slik at han kan benytte lokalene til lekselesing m.v. Etter nemndas syn var vedtaket i samsvar med skyssreglementet.
Eleven kom med kommentarer til fylkeskommunens svar og bemerket blant annet at han har forsøkt å søke seg til en videregående skole som ligger nærmere hjemstedet, men ikke fått plass. Videre opplyste han at skolen ikke har lokaler til selvstudium i fritimer. Han viste også til informasjon fra rektor ved B videregående skole som var kjent med liknende problemstillinger om transport for elever som bodde i utkantkommunene. Eleven opplyste at han ikke var klar over at han kunne benytte bussen som gikk kl. 07:09.
Ombudsmannens syn på saken
1. Kommentarer til skyssreglementet
1.1 Rettslig utgangspunkt
Det følger av opplæringslova § 7-2 at elever som bor mer enn seks kilometer fra skolen, har rett til gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse. Reglene er omtalt i lovens forarbeider, og nærmere presiseringer er gitt i Utdanningsdirektoratets rundskriv UDIR-3-2009. Fylkesmannen førte tilsyn med fylkeskommunens skyssreglement i 2012-2013 og ba i brev 20. februar 2013 fylkeskommunen om å revidere reglementet. I forbindelse med tilsynet ble Utdanningsdirektoratet bedt om å svare på flere tolkingsspørsmål. Svar ble gitt i brev 4. februar 2013 til Fylkesmannen og resulterte i en tolkingsuttalelse fra direktoratet som sist ble endret 12. desember 2014.
Gratis skoleskyss er en rettighet for elever i grunn- og videregående skoler. Selv om det ikke er gitt mange regler om gjennomføringen av skyssen, er det ut fra uttalelser i forarbeidene og senere tolkingsuttalelser et krav om at skysstilbudet skal være forsvarlig, og at samlet reise- og ventetid skal være akseptabel. I en ombudsmannssak fra 2009 om skysstilbud til en grunnskoleelev ble forholdet mellom elevens individuelle rettighet og forsvarlig bruk av skoleeierens ressurser drøftet, og det ble uttalt:
«Opplæringslovas bestemmelse om skoleskyss innebærer, som nevnt, en individuell rettighet for den enkelte elev. Loven må derfor tolkes med utgangspunkt i at hver enkelt elev har krav på de rettigheter loven oppstiller, uavhengig av den enkelte kommunes ressurser.
Det er i forarbeidene, fra departementets side i flere brev til fylkesmennene, og senest fra direktoratet i rundskriv Udir-3-2009, likevel gitt uttrykk for at økonomiske hensyn også må tas med i vurderingen av håndheving av skyssretten.
—
Jeg er enig i at retten til gratis skoleskyss etter opplæringslova § 7-1 ikke kan tolkes isolert, men må veies mot hensynet til forsvarlig økonomisk forvaltning av lokalsamfunnets midler. Likevel må det, ved avgrensningen mot den minimumsstandard loven må sies å oppstille for skyssretten, utvises forsiktighet med å legge for mye vekt på økonomiske hensyn, slik at rettigheten mister preg av å være individuell.»
Det er ikke noe i opplæringslovas rettskilder som tilsier en annen forståelse av skyssretten til elever i videregående skole, og i Fylkesmannens brev til fylkeskommunen ble det uttrykt slik:
«Fylkesmannen gjer merksam på at det etter ordlyden ikkje er snakk om ei fordeling av eit gode eller ein pengesum sett av til skoleskyss i den enkelte fylkeskommune. Den enkelte elev sin rett må bli avgjort etter ei konkret vurdering. Ved tolkinga må ein derfor ta utgangspunkt i at kvar enkelt elev har krav på dei rettar lova gir, uavhengig av ressursane til den enkelte skuleeigar.»
1.2 Beregning av ventetid
I skyssreglementet for X fylkeskommune er det blant annet gitt regler om ventetid, og i punkt 1.0 står det:
«“Skoleskyssen” er knytt til skolen sine ordinære start og sluttider. ”Ordinære start- og sluttider” er skolen sine start- og sluttider for minst halvparten av elevane.»
I avsnittet om reisetid står det:
«Samla dagleg ventetid skal uansett ikkje overstige 90 minutt. Som ventetid reknast ventetid mellom korresponderande rutegåande transportmiddel og/eller ventetid ved skolens start/sluttid. … Samla ventetid reknar ein mot ordinær skoletid.»
I tolkingsuttalelsen fra Utdanningsdirektoratet ble det vist til den nevnte ombudsmannssaken og brev fra direktoratet i den forbindelse. Det ble gitt følgende føringer for beregningen av ventetid:
«Her fremgår det at ventetiden før skoletid beregnes fra den enkelte elev kommer frem til skolen til opplæringen begynner for den enkelte elev. Ventetiden etter skoletid beregnes fra den enkelte elevs opplæring er avsluttet til reisen hjem tar til. Det er med andre ord den enkelte elevs reelle ventetid som skal legges til grunn når man vurderer om den enkelte elev har en akseptabel ventetid.»
I Fylkesmannens brev til fylkeskommunen ble beregningen av ventetid omtalt slik:
«Når det gjeld start- og sluttidspunkta som utgangspunkt for vurdering av akseptabel reisetid for elevar i vidaregåande opplæring, finn Fylkesmannen på same måte som over at verken lov, forarbeid eller rundskriv opnar for generelle løysingar. Som nemnd vil et for sterkt fokus på rasjonelle og gode økonomiske løysingar kunne avgrense elevane sin lovfesta rett til opplæring.»
Videre ble det pekt på utfordringer med de ulike kurstilbudene på videregående skoler med varierende start- og sluttid, og at elevene står fritt til å velge kurs i fylket. Fylkesmannens konklusjon ble at reelle hensyn åpner for at skoleskyss kan organiseres ut fra den enkelte skoles åpningstid. Dette er også skyssreglementets utgangspunkt for beregning av ventetid.
Selve organiseringen av skoleskyssen har ikke vært tatt opp i undersøkelsen her. Når det gjelder reglementets bestemmelser om beregning av ventetid, vises det til Fylkesmannens føringer om at all bruk av rettledende normer må være slik at skyssretten beholder karakteren av å være en individuell rettighet.
Etter ombudsmannens vurdering strider fylkeskommunens reglement mot Utdanningsdirektoratets lovforståelse. Selv om direktoratet trekker frem at skyss skal organiseres på en rasjonell måte, er det ikke åpnet for den generelle avgrensningen for ventetid som brukes i skyssreglementet.
Utfordringer ved at en fylkeskommune har fritt skolevalg og at skolene har store nedslagsfelt endrer ikke denne forståelsen. Direktoratet uttaler seg klart på dette punkt i tolkingsuttalelsen: «Fylkeskommunen kan dermed ikke begrunne vanskeligheter med å oppfylle retten til skyss med at det er fritt skolevalg i fylket.»
Ombudsmannen drøftet tilsvarende problemstilling i saken fra 2009 og uttalte:
«Det kan hende at skolens sluttidspunkt, som tidspunkt for avreise i et konkret tilfelle/på en konkret skole, utgjør en forsvarlig ordning for alle elevene på skolen. Dette må imidlertid komme som et resultat av en vurdering av om tidsbruken til de berørte elevene anses akseptabel, og ikke som et resultat av at en generell tolkning av bestemmelsen tilsier at det er skolens sluttidspunkt som utgjør tidspunktet for når grunnskoleelever har rett til skyss hjem etter endt skoledag. Oppstilling av en slik generell regel reduserer rettighetens karakter av å være en individuell rettighet for den enkelte elev. Ved å si på generelt grunnlag at man ikke har rett til individuelt tilpasset skoleskyss etter endt skoledag, og at det er skolens sluttidspunkt som gjelder som utgangspunkt for vurderingen av ventetid, har man i realiteten laget en regel som sier at eleven har krav på skoleskyss i akseptabel tid etter skolens, ikke ens egen, sluttid.»
Ombudsmannen ber fylkeskommunen sørge for at skyssreglementets ordlyd reflekterer Utdanningsdirektoratets retningslinjer for beregning av ventetid for den enkelte elev.
2. Vedtaket om skyss
Klagenemnda har justert reisetidene og oppgir i svarbrevet hit at daglig samlet reisetid (transporttid + ventetid) til skolen er to timer og fem minutter og en time og 40 minutter fra skolen. På onsdager er reisetiden til skolen tre timer og 45 minutter.
Klagenemnda har vist til forsvarlighetsvurderingen som ble foretatt i vedtaket, av om elevens samlede reisetid var akseptabel. Der ble det uttalt at dersom man la Utdanningsdirektoratets tolking av reisetid til grunn, var reisetiden på onsdager tre timer og 40 minutter, noe som isolert sett fremsto som urimelig lang tid. Det ble lagt vekt på at denne reisetiden bare gjaldt for en dag i uken, og av hensyn til ressursforvaltningen ble eleven henvist til bussen som går kl. 06:09. Det ble vist til samferdselssjefens uttalelse om at det ikke vil være økonomisk forsvarlig å tilby alternativ transport med andre skyssmidler til alle elever som har avvikende start- og sluttider ved B videregående skole, og at mange elever har fritimer i løpet av skoleuken. Videre ble det uttalt at det vil påløpe doble skysskostnader for denne eleven dersom han også må ha skolereisekort som gjelder for fylkeskryssende rute. I svaret til ombudsmannen ble det tilføyd at eleven er voksen og at skolen er åpen slik at han kan benytte egnede lokaler til lekselesing m.v.
Ombudsmannen er enig i at eldre elever må tåle lengre reisetid enn elever i barne- og ungdomsskolen. Likevel må det også i disse tilfellene gå en øvre grense for hva som anses som forsvarlig reisetid.
Ombudsmannen ser at bostedsmønster og infrastruktur gjør at reisetiden i enkelte fylker blir lengre enn i andre. Dette vil særlig gjelde strekninger hvor det er få rutegående transportmidler. Fylkeskommunen har en plikt til å sørge for akseptabel reisetid for alle sine elever. Dette kan innebære at man må se etter andre alternativer enn fylkets egne ruter, eksempelvis tilby «full skyssgodtgjørsle» eller samarbeid over fylkesgrensene.
Reisetiden må ses under ett, noe som innebærer at også hjemreisen må tas i betraktning når skysstilbudets forsvarlighet vurderes. Det foreligger få opplysninger om tidsbruken ved hjemreisen, men dersom bussen tar en time og 40 minutter hver vei, er daglig samlet reisetid tre timer og 45 minutter. Reisetiden på onsdager er da fem timer og 25 minutter, noe som må sies være over grensen for akseptabel reisetid for en elev i videregående skole. Muligheten for å ta bussen som går en time senere, ble formidlet til eleven etter at saken var brakt inn for ombudsmannen. Dette synes heller ikke å ha vært et alternativ da forsvarligheten ble vurdert på vedtakstidspunktet.
Skyssretten er en individuell rettighet som står i nær sammenheng med retten til opplæring. Under henvisning til dette og til direktoratets uttalelser om at det ikke kan legges avgjørende vekt på ressurssituasjonen, finner ombudsmannen at det er begrunnet tvil knyttet til vurderingen som ble gjort av om eleven fikk et forsvarlig skysstilbud.
Saken gjelder søknad om skyss for skoleåret 2015-2016, og det er derfor ikke grunn til å be forvaltningen om å foreta en ny vurdering i denne saken. Ombudsmannen forutsetter at fylkeskommunen ved behandlingen av fremtidige søknader merker seg det som her er uttalt, og følger Utdanningsdirektoratets retningslinjer og lovforståelse.
3. Oppsummering
Reglene om beregning av ventetid i fylkeskommunens skyssreglement er ikke i samsvar med den beregningsmåten Utdanningsdirektoratet har gitt uttrykk for. Ombudsmannen ber fylkeskommunen revidere reglementet på dette punkt og følge direktoratets retningslinjer for beregning av ventetid.
Elevens samlede reisetid til og fra skolen på onsdager er minst fire timer og 25 minutter. Skyssretten er en individuell rettighet som står i nær sammenheng med retten til opplæring. Under henvisning til dette og til direktoratets uttalelser om at det ikke kan legges avgjørende vekt på ressurssituasjonen, finner ombudsmannen at det er begrunnet tvil knyttet til vurderingen som ble gjort av om eleven fikk et forsvarlig skysstilbud på onsdager. Det var også uheldig at informasjon til eleven om at han kunne ta en senere buss fra hjemstedet til skolen på onsdager, ikke ble gitt før saken var undersøkt her.
Fylkeskommunen bes om å behandle fremtidige saker om vurdering av akseptabel reisetid i lys av de merknadene som fremkommer i uttalelsen.