Sakens bakgrunn
A er bidragspliktig for to barn, født i 1996 og 2011. Han har arbeidet som murer siden 2005. Det er opplyst at hans gjennomsnittlige inntekt var kroner 331.000 per år. Høsten 2012 ble han student på full tid ved en høyskole, hvor han påbegynte en 4-årig ingeniørutdanning. Han var da 38 år og hadde kun utdanning fra grunnskolen. Det første året ved høyskolen var derfor en erstatning for manglende videregående utdanning. Han sluttet å arbeide som murer, og finansierte utdanningen med lån fra Lånekassen.
I vedtak fra Nav Forvaltning ble bidragspliktiges inntekt skjønnsfastsatt til et beløp nær det nivået som var dokumentert før han påbegynte utdanningen.
I klage påpekte bidragspliktige at han ikke hadde tidligere utdanning, og at han ved å ta ingeniørutdanning, på sikt ville bedre forsørgingsevnen. Nav Klageinstans stadfestet vedtakene. Det ble lagt avgjørende vekt på at bidragspliktige ikke hadde vist til årsaken til at han påbegynte en fireårig utdanning i en alder av 38 år, utdanningens varighet og merbelastningen for bidragsmottakeren.
Undersøkelsene herfra
Bidragspliktige brakte saken inn for ombudsmannen. Undersøkelsene herfra har primært vært knyttet til bidragsmyndighetenes saksbehandling og anvendelse av forskriftshjemmelen for skjønnsfastsettelse. Arbeids- og velferdsdirektoratet ble bedt om å redegjøre for om det ble vurdert å innhente ytterligere opplysninger fra bidragspliktige om årsaken til det valget han hadde gjort. Det ble også bedt om en redegjørelse for forståelsen av forskriftshjemmelen for skjønnsfastsettelse, og hvilke momenter som ble vektlagt.
Til spørsmålet om behovet for å innhente opplysninger, skrev direktoratet blant annet:
«Bidragspliktige er ikke eksplisitt bedt om en redegjørelse av årsakene til at han påbegynte ingeniørutdanning høsten 2012. Han er imidlertid tidligere i bidragssaken, i varsel av …, gjort oppmerksom på at inntekten kan skjønnsfastsettes dersom hans inntekt er vesentlig redusert, og at bakgrunnen for eventuell inntektsreduksjonen må begrunnes.
Klageinstansen vurderte det også slik at bidragspliktige i sin klage … har redegjort for hvorfor han har påbegynt utdanningen. Bidragspliktige skriver i klagen at det ikke er uvanlig i hans alder å ta høyere utdanning. Videre viser han til at han ikke tidligere har utdanning utover grunnskolen og at det her er snakk om skolering, ikke en omskolering. Han viser til at han utvilsomt vil styrke sin forsørgelsesevne på lengre sikt.
Klageinstansen fant derfor ikke grunnlag for å be bidragspliktige om ytterligere opplysninger om hvorfor han hadde påbegynt studier. Vi vurderte det slik at han hadde begrunnet dette i klagen. Vår vurdering var at klagesaken var så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven § 17, da vi fattet vårt vedtak ….»
Skjønnsfastsettelsen av bidragspliktiges inntekt ble blant annet kommentert slik:
«Etter å ha gjort en vurdering av faktum i [A]s saker opp mot de momentene avveiningen det er gitt anvisning på i bidragsforskriften § 4 sjette ledd andre punktum og rundskrivet til denne, kom klageinstansen til at den utdanningen bidragspliktige tar ikke kan anses å være «vanlig». I en avveining mellom bidragspliktiges handlefrihet når det gjelder å velge å slutte i arbeidet som murer og ta 4 års utdanning i en alder av 38 år, noe som kan forbedre hans bidragsevne på sikt, og den merbelastning hans valg vil ha for forsørgerbyrden for bidragsmottaker, kom vi til at hans handlefrihet måtte vike for hensynet til barnet og den andre forsørgeren. Vi kom derfor til at han ikke hadde rimelig grunn til å redusere sin inntekt.
Sivilombudsmannen spør om klageinstansen har vurdert betydningen av den bidragspliktiges yrkes fysiske art for hans gjenværende yrkesliv.
NAV Klageinstans har ikke vurdert om bidragspliktige kan arbeide som murer resten av sin yrkeskarriere. Vi kan ikke se at det fremgår av bidragsforskriften § 4 sjette ledd andre punktum eller rundskrivet til denne, at det skal vurderes hvorvidt det er sannsynlig at en med et fysisk krevende yrke vil kunne arbeide i dette frem til pensjonsalder. Dersom det påberopes helseproblemer som grunnlag for skolering vil dette tas med i vurderingen. Vi hadde ikke opplysninger som tilsa at dette var tilfelle i denne saken.
Når det gjelder bidragssak …, med bidragsbarnet [B], ble det i tillegg til de andre forholdene vurdert i begge sakene også lagt vekt på at bidragsmottaker ville få en uforholdsmessig merbelastning dersom hun i fire år skulle være alene om forsørgelsen av barnet. I denne vurderingen har vi sett hen til rundskrivets generelle del som følger til forskriften § 4 sjette ledd. Der står det “Forsørgelsesplikten står svært sterkt, og med dette som utgangspunkt må foreldrene når de foretar sine valg, som hovedregel ta hensyn til at de også har forsørgelsesplikt for sine barn. Prinsipielt gjelder dette like fullt om man forsørger barna ved å betale bidrag, eller ved det daglige løpende underholdet”.»
Redegjørelsen fra direktoratet ble sendt til bidragspliktige, som ikke har hatt ytterligere merknader.
Jeg ser slik på saken
1. Rettsgrunnlaget
Etter barnelova § 66 plikter begge foreldre å forsørge sine barn etter evne. Bidragsmyndighetene kan fastsette bidragets størrelse slik at ansvaret for forsørgelse av barnet blir delt mellom foreldrene etter størrelsen på deres inntekt, jf. barnelova § 71.
Med hjemmel i § 71 tredje ledd er det i forskrift 15. januar 2003 nr. 123 om fastsetjing og endring av fostringstilskot gitt regler for hvordan inntekt skal beregnes. Hovedregelen er at faktisk inntekt skal legges til grunn, jf. forskriften § 4 første ledd. Forskriften § 4 sjette ledd inneholder et unntak fra denne hovedregelen: Bidragsmyndighetene har adgang til å skjønnsfastsette inntekten dersom en av foreldrene er uten inntekt, eller inntekten er vesentlig lavere enn det den burde være ut fra utdanning og evne, og det ikke er gitt en «rimeleg grunn» til at inntekten ikke er høyere. Behandlingen her er knyttet til dette rimelighetsvilkåret.
Skjønnsfastsettelse av inntekt er omtalt i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) om lov om endringer i barnelova, forskotteringsloven og i enkelte andre lover (nye regler for beregning av barnebidrag m.m.) kapittel 8. Det fremgår på s. 92 at adgangen til skjønnsfastsettelse har til hensikt å hindre at bidragspliktige skifter arbeid ut fra et ønske om å redusere bidragsplikten. Forarbeidene viser tilbake til Ot.prp. nr. 44 (1987-88) s. 61, der det fremgikk at det er avgjørende for bruk av skjønnsbestemmelsen om det kan anføres plausible grunner for den lave inntekten. Departementet har videre angitt følgende utgangspunkt for vurderingen av om det foreligger en «rimeleg grunn» til inntektsreduksjon:
«Det er samtidig viktig å understreke at adgangen til skjønnsfastsettelse bare skal benyttes i spesielle tilfeller og ikke er ment å innvirke på foreldrenes frihet med hensyn til yrkesvalg. Skjønnsbestemmelsen skal derfor ikke forstås som en generell adgang til å kreve at partene skifter til et best mulig betalt yrke, eller eventuelt opprettholder sitt tidligere og bedre betalte arbeid.»
Denne beskrivelsen av den rettslige terskelen for anvendelse av skjønnsbestemmelsen samsvarer med veiledningen i Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv 1. oktober 2002 Hovednr. 55 nr. 2 til barnelova kapittel 8 og 9:
«At foreldrene har plikt til å forsørge sine barn, medfører at de innen rimelighetens grenser har plikt til å innrette seg slik at de er i stand til å oppfylle forsørgingsplikten. Dersom inntekten er lavere enn det som med rimelighet må kunne forventes, skal den fastsettes skjønnsmessig. Foreldrene står i utgangspunktet fritt til å innrette seg slik de måtte ønske, men det er ikke uten videre gitt at de med sine valg kan fri seg fra den lovbestemte forsørgingsplikten og føre byrdene over på den andre av foreldrene eller det offentlige.»
Forarbeidene inneholder ikke mer detaljert veiledning for vurderingen av om utdanning kan regnes som «rimeleg grunn» til inntektsreduksjon, utover å presisere at «[h]else, skifte av arbeid eller yrke, (videre)utdanning ol., anses i utgangspunktet som rimelige grunner til å ha lavere inntekt enn inntektsevne tilsier.» Det fremgår av direktoratets rundskriv at forsørgingsplikten «står svært sterkt», og at foreldre ved valg som hovedregel må ta hensyn til forsørgingsplikten. Rundskrivet angir videre at dersom valget foreldre gjør, på sikt vil føre til et bedre og sikrere underhold, vil dette være «vektige momenter som kan medføre at det aksepteres en periode med lavere eller manglende forsørgingsevne». Det står følgende om anvendelsen av forskriftshjemmelen for foreldre som tar utdanning:
«At foreldrene er under “vanlig” utdanning, må aksepteres. Også det at en forelder slutter i arbeid for å ta videreutdanning, må normalt aksepteres. Disse tilfellene må imidlertid vurderes konkret. Momenter her er hvor langvarig utdanningen er, om det er vanlig å ta denne typen utdanning på dette alderstrinnet og om dette styrker inntektsevnen slik at det vil gi bedre forsørgingsevne på lengre sikt.»
Hvorvidt vilkårene for skjønnsfastsettelse foreligger, må etter dette vurderes konkret i den enkelte sak. Det må herunder ses hen til begrunnelsen for regelen, som særlig synes å være å hindre bidragsmotivert atferd. Da skjønnsmessig inntektsfastsettelse kan medføre en økonomisk belastning, og dermed i praksis begrense en parts valgfrihet, må det kunne karakteriseres som et inngripende vedtak, noe som tilsier at regelen må praktiseres med en viss forsiktighet. Skjønnsfastsettelse forutsetter med dette en avveining mellom, på den ene side, hensynet til forsørgingsplikten og bidragsmottakerens forutberegnelighet, og på den annen side, behovet for å akseptere selvstendige valg knyttet til yrke og utdanning.
Det sentrale spørsmålet i denne saken har vært om bidragspliktige hadde en «rimeleg grunn» til å være uten inntekt, jf. forskriften § 4 sjette ledd. Klageinstansens påfølgende inntektsberegning omtales ikke.
2. Klageinstansens utredningsplikt
En viktig forutsetning ved anvendelsen av hjemmelen i forskriften § 4 sjette ledd er at vurderingen av rimelighetsvilkåret er basert på et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag.
Forvaltningen skal etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 33, jf. § 17 første ledd, påse at saken er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Omfanget av plikten til å opplyse saken er avhengig av sakens art og hvor inngripende et vedtak vil være.
I klagen viste bidragspliktige til at hans høyeste utdanning tidligere var grunnskole, og at en ingeniørutdanning «utvilsomt [vil] styrke min forsørgingsevne på lengre sikt». Klageinstansen oppsummerte slik i vedtakene:
«Vi har i denne saken lagt avgjørende vekt på at bidragspliktige ikke har vist til årsaken til at han påbegynner en fireårig utdannelse i alder av 38 år, at utdanningens varighet er lang og at den andre part vil pålegges en betydelig merbelastning ved å forsørge barnet alene i denne perioden.»
Da det herfra ble oppfattet slik at klageinstansen mente at det var mangler ved bidragspliktiges begrunnelse for valg av denne utdanningen, ble det spurt om det ble vurdert å innhente ytterligere opplysninger fra ham om dette.
Direktoratet svarte at det var flere forhold det ble lagt avgjørende vekt på. Til spørsmålet om sakens opplysning, ble det vist til at bidragspliktige ble varslet om at bakgrunnen for eventuell inntektsreduksjon må begrunnes, og at han i klagen hadde redegjort for hvorfor han hadde påbegynt utdanningen. Det ble derfor ikke funnet grunn til å innhente ytterligere opplysninger om hvorfor han hadde påbegynt studier. Direktoratets vurdering var at klagesaken var så godt opplyst som mulig.
Selv om det ble lagt avgjørende vekt på flere forhold, fremgikk det uttrykkelig av vedtakene at det ble lagt avgjørende vekt på at bidragspliktige ikke hadde gitt tilstrekkelige opplysninger om årsaken til studievalget. Etter min mening fremsto det som han hadde en intensjon om å gjøre det og forsøkte å gjøre det, og jeg kan ikke se at det er holdepunkter for å anta at bidragspliktige holdt tilbake opplysninger eller ikke ville svare. Under henvisning til dette og til at Nav vurderte den manglende informasjonen om årsaken som et sentralt moment, er det mye som taler for at det burde vært gjort et forsøk på å innhente ytterligere opplysninger fra ham. Jeg legger da også vekt på at det gjaldt et vedtak av stor betydning for ham, noe som tilsier en lavere terskel for å foreta ytterligere undersøkelser i en sak.
3. Rimelighetsvurderingen
Når en av partene i en bidragssak er under utdanning, oppstår det utfordringer ved bidragsfastsettelsen. Dette må kunne karakteriseres som krevende vurderinger, og jeg slutter meg til det generelle utgangspunktet som Arbeids- og velferdsdirektoratet ga uttrykk for i svaret hit:
«Det er etter klageinstansens vurdering krevende avveininger som blir gjort i slike saker som klagen her gjelder. Rundskrivet legger opp til at utdanning i stor grad må aksepteres som rimelig grunn for lav inntekt i en periode. Dette reflekterer samfunnets økende krav til utdanning i arbeidslivet. Selv om vedkommende har forsørgingsplikt, kan ikke vurderingen være så streng at det kreves at han eller hun ikke har handlingsalternativer. Hensynet til forsørgelse i den perioden parten tar utdanning står mot hensynet til partens handlefrihet. Det er heller ikke særlig rom for en «mellomløsning», ettersom parten regelmessig vil være uten bidragsevne (til tross for deltidsjobb ved siden av studiene).»
Ved den konkrete vurderingen av denne saken, ble det likevel konkludert med at utdanningen ikke representerte en rimelig grunn. Det ble både i klageinstansens vedtak og direktoratets redegjørelse lagt stor vekt på utdanningens varighet og hvorvidt den er vanlig i en alder av 38 år. Dette er relevante momenter ved anvendelsen av forskriften § 4 sjette ledd, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv.
Verken barnelova, forskriften eller forarbeidene gir holdepunkter for at momentene angitt i rundskrivet, er uttømmende. Det er heller ikke grunnlag for å stille krav om at momenter som ikke er angitt i rundskrivet, må påpekes av partene for at forholdet skal kunne inngå i vurderingen. Det vises her til ombudsmannens sak 2011/2918, som klageinstansen også har vist til, hvor jeg blant annet uttalte følgende:
«Klageinstansen har i brev hit fastholdt at bidragsmottakeren er under det rundskrivet omtaler som “vanlig utdanning”. Når det gjelder spørsmålet herfra om betydningen av bidragsmottakerens alder, arbeidserfaring og dokumenterte tidligere inntektsevne, mener klageinstansen å finne støtte i Arbeids- og velferdsetatens rundskriv for at disse momentene ikke skal vektlegges i vurderingen av om inntektsnedgangen er rimelig.
Jeg kan vanskelig se at rundskrivet kan tolkes slik. Verken loven eller forskriften bruker begrepet “vanlig” utdanning. Det som etter lov og forskrift skal vurderes, er om parten har “rimelig grunn” til ikke å ha inntekt. Dette innebærer at det skal benyttes et konkret skjønn.»
Behandlingen i klageinstansen og i direktoratet har også i denne saken gjennomgående omhandlet hvorvidt utdanningen var «vanlig». Rundskrivet presiserer at «vanlig» utdanning må aksepteres. Det er likevel ikke rettslig grunnlag for en slutning til det motsatte – at utdanning som ikke er vanlig, ikke kan aksepteres.
Det skal etter rundskrivet legges vekt på om utdanningen vil kunne styrke partens inntektsevne, og dermed bedre forsørgingsevnen på sikt. På tidspunktet for påbegynnelsen av utdanningen gjensto det mellom 25 og 30 år av bidragspliktiges yrkesliv. En eventuell inntektsøkning etter endt utdanning ville med dette kunne bidra til det yngste barnets forsørgelse frem til myndighetsalder.
I brevet herfra ble det stilt spørsmål om hvilke vurderingsmomenter det ble lagt vekt på knyttet til bidragspliktiges inntekt før og etter utdanningen. Det fremgikk av direktoratets svar at det ble lagt avgjørende vekt på merbelastningen for bidragsmottakeren. Direktoratets redegjørelse gir liten veiledning om hvordan bidragspliktiges inntektspotensial ble vurdert. På spørsmål herfra om det ble sett hen til bidragspliktiges personlige situasjon og yrke, viste direktoratet blant annet til at det ikke fremgår av forskriften eller rundskrivet at det skal vurderes hvorvidt det er sannsynlig at en med et fysisk krevende yrke, vil kunne arbeide i dette frem til pensjonsalder. Det ble videre vist til at eventuelle helseproblemer ville tas med i vurderingen dersom de ble påpekt.
At det må benyttes et konkret skjønn ved rimelighetsvurderingen betyr at også andre momenter enn de som fremgår av rundskrivet, kan være relevante for vurderingen av om utdanningen gir rimelig grunn til inntektsreduksjonen.
Det må antas at det ved vurderingen om det er rimelig grunn for bidragspliktige å bli heltidsstudent, er naturlig å blant annet ta hensyn til hvilket yrke og utdanning han hadde før utdanningen ble påbegynt. Relevante momenter kan blant annet være hans inntektspotensial som murer, hvorvidt hans grunnskoleutdanning åpnet for andre yrkesmuligheter og om langvarig arbeid som murer medfører risiko for helseplager. I tråd med at forskriften § 4 sjette ledd ikke er ment å innvirke på bidragspliktiges frihet med hensyn til yrkesvalg, jf. Ot.prp. nr. 43, er det også nærliggende å se hen til om det er aktuelt for ham å fortsette i yrket som murer frem til pensjonsalder. Disse momentene kommer i tillegg til vurderingen av om utdanningen kan sikre et bedre og sikrere inntektsgrunnlag.
Det fremgår ikke av klageinstansens vedtak om noen av disse momentene ble vurdert. Selv om det er en grense for hvor dypt det kan kreves at bidragsmyndighetene går inn i slike forhold, fremstår samlet sett vurderingen i denne saken, etter min mening, som mangelfull. I tillegg kommer forholdet omtalt under punkt 2, hvor jeg konkluderte med at det burde vært innhentet nærmere opplysninger om et moment det i vedtaket var lagt stor vekt på. Hvilken betydning dette momentet hadde i den samlede vurderingen, er det vanskelig å si noe om, og gjør at det totalt sett knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning for saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10.
4. Konklusjon
Etter dette kan jeg vanskelig se at klageinstansen sørget for at saken var tilstrekkelig opplyst. Videre kan jeg ikke se at klageinstansen foretok den vurderingen og avveiningen av hensyn som hjemmelen for skjønnsfastsettelse i forskriften § 4 sjette ledd forutsetter, særlig under henvisning til at det ikke synes å ha blitt foretatt en vurdering av hensyn utenom de som er direkte omtalt i Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv.
Det knytter seg etter dette begrunnet tvil til forhold av betydning i saken, og det bes om at saken behandles på nytt. I denne forbindelse minner jeg om at bidragsmottakerne ikke har vært part ved behandlingen her, og at de ved en fornyet behandling må gis anledning til å uttale seg.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen, ved oversendelse av kopi av brev til bidragspliktige.