Ombudsmannen har ved flere anledninger undersøkt forholdene i politiets arrester, og særlig samlet oppholdstid fra innsettelse i arrest til overføring til fengsel. En generell undersøkelse av den såkalte sittetiden ble avsluttet i 2005 og er omtalt i ombudsmannens årsmelding for 2005 på s. 197–199 (sak 2005/315).
I 2007 ble sittetiden på ny undersøkt, denne gangen i forhold til forskrift om bruk av politiarrest 30. juni 2006 nr. 749, som trådte i kraft 1. juli 2006. Forskriften fastslår i § 3‑1 at innsatte «skal overføres innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig». Saken er omtalt i årsmeldingen for 2008 på s. 197–201 (sak 2007/1097). Undersøkelsen avdekket et betydelig antall brudd på todøgnsfristen på landsbasis, med store variasjoner mellom politidistriktene. Fristbruddene var meget urovekkende og det syntes å ha vært en negativ utvikling, noe som ga grunn til bekymring. Ombudsmannen understreket i brev til Politidirektoratet, med kopi til Justis- og politidepartementet, det ansvaret politiet og kriminalomsorgen har i fellesskap for å overholde fristen. Betydningen av egnede dataverktøy for å registrere sittetiden i arrestene ble også påpekt. I eget brev til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) ga ombudsmannen uttrykk for at det var uheldig at retningslinjene for kriminalomsorgen ikke var oppdatert med hensyn til endringene i blant annet politiarrestforskriften og straffegjennomføringsforskriften 22. februar 2002 nr. 183.
Høsten 2008 ble det igjen foretatt en ny undersøkelse av oppholdstiden i politiets arrester. Bakgrunnen var opplysninger fra ulike hold om fortsatte brudd på hovedregelen om overføring fra politiarrest til fengsel innen to døgn. I brev 22. september 2008 ble Justis- og politidepartementet bedt om å gi nærmere opplysninger om bruken av landets politiarrester i perioden 1. juli 2007 til 1. juli 2008, utviklingen i sittetid, årsaker til fristbrudd og tiltak som eventuelt var iverksatt. En særskilt omtale av situasjonen i Oslo politidistrikt ble etterspurt. Videre ble det bedt om en orientering om utviklingen i egnede verktøy for å registrere sittetiden i arrestene. Endelig ble det påpekt at retningslinjene til kriminalomsorgen fortsatt ikke var rettet opp, slik KSF tidligere hadde lovet.
I sitt svar 22. desember 2008 redegjorde departementet for tall hentet ut fra kriminalomsorgens it-system (KOMPIS), under henvisning til at politiet «med dagens dataverktøy ikke er i stand til å ta ut tallmateriale på det detaljnivå som etterspørres». KOMPIS-tallene inneholdt imidlertid en del svakheter, og tallene kunne ikke sammenlignes med det tallmaterialet som ble presentert for ombudsmannen av Politidirektoratet i 2007. I nytt brev 3. mars 2009 ble departementet derfor bedt om å innhente tallmateriale «på tilsvarende måte som ble gjort i forbindelse med Politidirektoratets redegjørelse hit» i 2007, men nå fra perioden 1. januar 2008 til 31. desember 2008.
Departementet besvarte brevet 27. juli 2009 og vedla tallmateriale fra 2007 til og med mai 2009 «for alle politidistrikt som benytter PAL for PO». Dette opplyses å være et dataverktøy. Tallmateriale finnes i datasystemet, «men er noe tidkrevende å verifisere», het det. Oversikten viste antall arrestopphold med varighet over 48 timer, sammen med totalt antall innsatte og prosentvis andel for opphold over to døgn. Oversikten omfattet 26 politidistrikter samt sysselmannen (for 2008). Oslo politidistrikt inngikk ikke i dette tallmaterialet. Svarbrevet inneholdt imidlertid også opplysninger om antall innsatte med lengre oppholdstid enn 48 timer i Oslo politidistrikts sentralarrest i 2008 samt varigheten av oppholdet. Det fremgikk at opplysningene var innhentet manuelt fra «INK systemet».
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Sittetiden i landets politiarrester
De tallene som nå er fremlagt knyttet til politiets registrerings- og IT-systemer, gir på flere punkter en grei oversikt over bruken av politiarrester og sittetiden i arrestene. Med unntak av Oslo politidistrikt fremgår antallet personer ved hvert politidistrikt som har hatt lengre opphold enn to døgn i arresten for hvert år, det totale antallet arrestanter i perioden og prosentvis andel arrestanter med opphold ut over fristen. Andelen «oversitting» er samlet sett ca. 6 %, men med store variasjoner mellom politidistrikter og også med variasjon innen samme distrikt over tid. For eksempel toppet Sunnmøre statistikken i 2007 med ca. 15 % «oversitting», mens tilsvarende tall for 2008 var ca. 6,6 %. Gudbrandsdal politidistrikt hadde 15 «oversittinger» av totalt 73 innsettelser i de første fem månedene i 2009, noe som utgjør ca. 20 %. Tallene for 2007 og 2008 var imidlertid mellom 9 og 10 %. Romerike og Østfold politidistrikt har ligget høyt på tabellen over antall fristoverskridelser i hele perioden, sistnevnte med hele 17 % «oversitting» de fem første månedene i 2009 fordelt på 161 arrestanter. I 2008 hadde 292 personer et langt opphold i Østfolds politiarrester, noe som utgjør ca. 13 % av det totale antallet. For Romerike, som også har et høyt antall arrestanter, var tallene for 2007 og 2008 ca. 14,7 % og 12,2 %. I den nedre delen av tabellen hadde åtte politidistrikter en andel «oversittinger» mindre enn 4 % i 2007 og 2008. Samlet antall overskridelser av fristen i 2007 og 2008 var henholdsvis 1 432 og 1 365 tilfeller (eksklusiv Oslo politidistrikt).
Tallmaterialet gir ingen informasjon om lengden av oppholdene ut over to døgn, selv om dette var ønsket herfra. Jeg er verken kjent med maksimal oppholdstid ved de ulike distriktene eller gjennomsnittlig oppholdstid for arrestanter som sitter mer enn to døgn. Departementet har imidlertid opplyst at 97,3 % av arrestantene i 2007 som var fengslet etter politiets innsettelsesordre, satt mindre enn 3 døgn i politiarrest før overføring. Dette utgjør imidlertid en liten del av det samlede antall fengslede. De fleste som er fengslet har kjennelse fra domstolen. Av disse var over 93 % overført under tre døgn etter kjennelsen. Tidsbruken fra innsetting i arrest til kjennelse fremgår imidlertid ikke, og disse tallene har derfor begrenset interesse. Den gjennomsnittlige oppholdstiden for alle i politiarrester fremkommer heller ikke. Opplysning om dette mottok jeg imidlertid i 2007 fra Politidirektoratet.
Tallene for Oslo politidistrikt for 2008 viser at 1 075 arrestanter satt lengre enn to døgn i politiets sentralarrest. Prosentandelen av det totale antallet arrestanter fremkommer ikke. Derimot fremgår oppholdstiden utover 48 timer. Langt de fleste (950 personer) oppholdt seg maksimalt 2 døgn ut over fristen, det vil si maksimalt 4 døgn. Det var 12 personer som oppholdt seg i arresten i mer enn 6 døgn.
Jeg forstår tallene slik at hvis innsatte har hatt opphold i arresten ut over 48 timer, registreres dette som fristbrudd med en dags «oversitting» selv om bruddet er svært kortvarig (timer eller minutter). Dette fremgår utrykkelig av svarbrevet knyttet til tallene for Oslo politidistrikt. Tre døgns oppholdstid kan derfor reelt sett innebære to netter i arrest. Det er også viktig å påpeke at en fristoversittelse ikke er det samme som et regelbrudd. Todøgnsfristen er ikke absolutt og det åpnes som nevnt for unntak hvis overføring innen fristen «av praktiske grunner ikke er mulig», jf. forskriften § 3-1. Justis- og politidepartementet skriver følgende:
«Justisdepartementet kan opplyse at årsaken til ‘oversitting’ i politiarrest i hovedsak er mangel på tilgjengelige varetektsplasser, herunder at ledig fengselsplass ikke kan skaffes innen rimelig avstand fra politidistriktet. Prosentandelen for ‘oversitting’ … skyldes i det alt vesentlige disse forhold.»
Samlet sett viser det oversendte tallmaterialet at det i 2008 var 2 440 registrerte tilfeller av fristbrudd på landsbasis, noe som er litt mindre enn i 2006/2007 og som ombudsmannens tidligere undersøkelse omfattet (2 592 tilfeller). Jeg understreket den gang at overføringsfristen på to døgn skal følges, og at det fastsatte unntaket der «praktiske grunner» ikke gjør det mulig, bare kan benyttes unntaksvis. Videre fremholdt jeg at det samlede antallet fristbrudd den gang var betydelig og i seg selv meget urovekkende. Dessverre har dette synet fortsatt gyldighet.
2. Tiltak for å få ned sittetiden
På spørsmål om tiltak på kort og lengre sikt, har departementet gitt enkelte opplysninger om nye varetektsplasser med høy sikkerhet ved Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt og Vestoppland fengsel, økt bruk av alternative straffereaksjoner slik som soning med elektronisk kontroll, og etableringen av Halden fengsel. Dette forventes å bedre varetektssituasjonen i østlandsområdet og på landsbasis fra 2010. Videre heter det i brevet 27. juli 2009:
«Det er et mål å redusere belegget i fengslene til 90 % når soningskøen er avviklet. Det vil bidra til at kriminalomsorgen kan stille varetektsplasser til disposisjon ved behov, som forutsatt».
Departementet har også uttalt at det er «klart at politiet og kriminalomsorgen må fortsette samarbeidet om å få ned brudd-tallet ytterligere». Dette er jeg enig i. For varetektsfengslede må målsettingen være å få slutt på bruken av politiarrester, bortsett fra i unntakstilfeller. Dette er fremholdt av Europarådets torturforebyggingskomité (CPT) i komiteens rapport 28. mars 2006 fra besøket i Norge, for øvrig gjengitt i min uttalelse fra april 2008 (sak 2007/1097).
Jeg forutsetter at Justis- og politidepartementet og Politidirektoratet løpende vurderer effekten av de planlagte tiltakene og eventuelt vurderer øvrige virkemidler for å få ned oppholdstiden i politiets arrester.
3. Registreringsverktøy og kontrollordninger
Pr. 2009 var det fortsatt vanskelig å få gode og sammenlignbare tall for hele landet over bruken av politiets arrester. Slike tall vil være et viktig redskap for å overvåke bruken av arrestene og for å kunne sette i verk tiltak der behovet er størst. Betydningen av registreringsverktøy er drøftet i min uttalelse fra 2008, der det er vist til FNs torturkomités (CATs) rapport om Norge 22. november 2007. Komitéen var bekymret over mangelen på tilstrekkelig statistikk som kunne bekrefte effektiviteten av regelendringen i 2006.
Departementet skriver følgende i sitt siste brev hit:
«Politidirektoratet har fått utviklet en rapport i dataverktøyet PAL for PO som enkelt genererer oversikter over sittetider i politiarresten. Rapporten vil etter pilottesting bli gjort tilgjengelig for politidistriktene i løpet av høsten 2009. Dette verktøyet vil bedre oppfølgningen og vil generere statstikk bedre enn i dag.»
Det er positivt at det nå synes å skje en utvikling på dette området.
Departementet opplyser ellers at det arbeider med etterkontroll av reglene om utvidet fremstillingsfrist i straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 183. I 2002 ble det gitt en ny lengstefrist på tre dager for å fremstille en pågrepet person for retten med begjæring om varetektsfengsling. Bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2006. Etterkontrollen har som formål å undersøke om endringen virker i samsvar med intensjonen, som blant annet var å redusere den totale bruken av frihetsberøvelse under etterforskningen. Av korrespondansen i saken fremgår det at departementet har anmodet om bistand fra Politidirektoratet til å samle inn nye data om bruken av politiarrest. Jeg legger til grunn at departementet «følger utviklingen i bruken av politiarrest nøye», som det heter i brevet.
En ny, strukturert kontrollordning er nylig tatt i bruk gjennom tilsynsordningen med politiets arrester, i henhold til politiarrestforskriften kapittel 4. Politimesteren i hvert politidistrikt skal sørge for at det foretas lokalt tilsyn og inspeksjoner av arrester under sitt ansvarsområde og skal rapportere skriftlig til tilsynsutvalget en gang i året. Tilsynsutvalget, som består av representanter for Politidirektoratet og den lokale statsadvokat, skal føre sentralt tilsyn etter forskriften § 4-2. Tilsynsutvalget gjennomfører tilsynsbesøk og skal blant annet påse at overføring fra politiarrest til fengsel skjer i samsvar med forskriften § 3-1. Det tas i denne forbindelse stikkprøver av arrestjournalen. Retningslinjer om arrestjournal er gitt av Politidirektoratet i rundskriv 2006/014. Utvalget skal sette opp skriftlig rapport for hver inspeksjon (hvert tilsynsbesøk), som skal sendes til Riksadvokaten, stedlig statsadvokat, Politidirektoratet og stedlig politimester. Tilsynet kom i gang i 2007 og skal gjentas annet hvert år. Ordningen er nærmere beskrevet i NOU 2009: 12 Et ansvarlig politi i pkt. 5.5 og pkt. 9.11. Utredningen ble avgitt 12. mai 2009.
Utvalget har gjennomgått 12 tilsynsrapporter. Disse rapportene brukes i drøftingsmøter med politidistriktene, se pkt. 9.11 i utredningen. Jeg har merket meg at tilsynet i flere rapporter har påtalt høye varetektstall og mange overskridelser av todøgnsfristen. Tilsynet har også gått konkret inn på føring av arrestjournal, der begrunnelse for overskridelse av fristen skal nedtegnes, jf. arrestforskriften § 3-1. Om dette har tilsynet uttalt i rapporten etter en inspeksjon ved et politidistrikt:
«Politidistriktet må under enhver omstendighet mer nøyaktig nedtegne i arrestjournalen årsakene til at en overføring fra politiarrest til fengsel eventuelt ikke har skjedd innen to døgn. Det er ikke nok å nedtegne kun ‘ikke plass i fengsel’. Journalen må inneholde hvem som er kontaktet og hvem som har tatt avgjørelsen på bruk av politiarrest lengre enn to døgn.»
Utvalgets gjennomgang av tilsynsrapporter synes å vise at det sentrale tilsynet har tatt tak i viktige spørsmål knyttet til oppholdstiden i politiarrester på en god måte. Utvalget konkluderer på s. 156 med at «innføring av sentralt og lokale arresttilsyn var et viktig framskritt for å avdekke og forebygge kritikkverdige forhold i norske arrester, og er en form for systematisert intern kontroll. Arresttilsynene tilrettelegger for et omfattende og detaljert tilsyn med politiarrester». Utvalget påpeker at stikkprøvene i forhold til sittetid «gir viktig informasjon om forekomst og behov for korrigeringer, men gir ikke tilstrekkelig informasjon til å undersøke årsakene til fristoverskridelser».
For min egen del er jeg usikker på om samlet oppholdstid for arrestantene i tilstrekkelig grad blir fanget opp av dagens systemer. Dette er viktig informasjon som altså ikke fremkommer av den statistikken som jeg har hatt tilgang til (med unntak av Oslo politidistrikt). Jeg kjenner heller ikke til om slike opplysninger vil fremgå av de nye rapportene som nå skal brukes.
Spredte opplysninger fra ulikt hold om samlet oppholdstid for enkelte arrestanter gir grunn til bekymring. Tallene hentet fra kriminalomsorgens IT-system KOMPIS viser for eksempel at en innsatt var registrert med en samlet oppholdstid i politiarrest på over 10 dager. Det ble søkt om fengselsplass først etter 8 dager, heter det i en fotnote. Noen nærmere forklaring er ikke gitt i departementets brev hit 22. desember 2008. Politiets egne tall fra Oslo politidistrikt viser som nevnt at flere innsatte i løpet av 2008 hadde en oppholdstid på over en uke. Dette er uakseptabelt. I media har oppholdstiden i politiarrestene på nytt blitt viet oppmerksomhet den siste tiden. Jeg har også merket meg brevet fra advokathuset Feydt & Hamborgstrøm 19. januar 2010 til blant annet CPTs sekretariat og Justis- og politidepartementet med opplysninger om forholdene i Oslo. Hvis opplysningene i brevet er korrekte, gir situasjonen grunn til uro.
Jeg forutsetter at de ansvarlige myndigheter ser nærmere, ikke bare på forekomsten av oversittelser av todøgnsfristen, men at de også har et særlig fokus på samlet oppholdstid. Lang tid i arrest vil erfaringsmessig kunne være en stor belastning for den enkelte.
4. Kriminalomsorgens retningslinjer
I brev 29. april 2008 til KSF i sak 2007/1097 påpekte jeg at retningslinjene for kriminalomsorgen ikke var oppdatert når det gjaldt kriminalomsorgens plikt til å stille fengselsplass til disposisjon for politiet. KSF opplyste i brev 2. mai 2008 at oppdatering av retningslinjene «vil bli foretatt så raskt som mulig». Likevel ser det ut til å ha tatt mer enn ett år før dette ble gjort, og da først etter gjentatte påminnelser herfra. Informasjon om oppdateringene i retningslinjene ble først sendt fra KSF til regionskontorene og ombudsmannen 4. juni 2009. Det er vanskelig å forstå at en slik enkel oppdatering skulle ta så vidt lang tid. Jeg har imidlertid ikke undersøkt de nærmere omstendigheter rundt dette.
5. Oppsummering
Statistikkgrunnlaget rundt innsattes oppholdstid i politiets arrester var pr. juli 2009 utilfredsstillende. De tallene jeg har fått tilgang til, viser at antall overskridelser av todøgnsfristen på landsbasis fortsatt er urovekkende høyt, med store lokale variasjoner. Vel så viktig er kanskje samlet oppholdstid for den enkelte. Med unntak av Oslo politidistrikt synes dessverre tall for dette å mangle. Jeg forutsetter at de ansvarlige myndigheter arbeider videre både med å få redusert bruken av politiets arrester, og med å fremskaffe et tilfredsstillende registreringssystem som kan generere pålitelige og sammenlignbare tall for bruken av arrestene.
En løsning av situasjonen med lang oppholdstid i politiarrestene forutsetter at man ser på forholdene både i politiet og i kriminalomsorgen. Justis- og politidepartementet har ansvaret for begge disse delene av forvaltningen, og departementet må derfor ha det overordnede ansvaret for å løse de utfordringene som fortsatt finnes på dette området. Jeg ber om å bli holdt orientert om departementets videre arbeid med disse spørsmålene.
Tilsynsordningen som ble etablert gjennom politiarrestforskriften i 2006 er et klart fremskritt på dette feltet, og det sentrale tilsynet med politiarrester synes å ha tatt fatt i viktige spørsmål på en god måte.»
I brev 22. desember 2010 opplyste Justis- og politidepartementet at «antall arrestforhold på over 48 timer» første halvår 2010 var på 5,62 %, ifølge tall fra Politidirektoratet. Som et ledd i å forhindre lange opphold i politiarrest, har straffegjennomføringskapasiteten blitt vesentlig bedret og antall varetektsplasser, blant annet ved Oslo fengsel, har økt. Departementet viste også til det nye Halden fengsel, som ble offisielt åpnet 8. april 2010. Etter åpningen hadde det ifølge departementet «vært få brudd på fristene for overføring til fengsel». Det het blant annet:
«I 2010, fram til åpningen av Halden fengsel, ble om lag 73 pst. av de varetektsinnsatte overført til fengsel innenfor fristene for overføring fra politiarrest til fengsel. Etter åpningen har andelen økt til 96 pst.»
Departementet ga uttrykk for at målsetningen er at alle skal overføres til fengsel innen fristen, og at varetektssituasjonen følges nøye.
I brevet opplyste departementet også at registreringssystemet ifølge Politidirektoratet er «under stadig utbedring». Det arbeides med å utvikle «et fullgodt dataverktøy som genererer statistikk over sittetiden i arrest og andre forhold hvor det er behov for statistikk på dette området», blant annet oversikt over personer under 18 år. Dette arbeidet skjer gjennom «prosjektet som utvikler nye datasystemer for straffesaksbehandlingen generelt».