Sakens bakgrunn
Hvaler kommune ga tillatelse til oppføring av enebolig. Advokat Helge Skaaraas klaget på vegne av A på kommunens vedtak. A hevdet at det ikke forelå sikret atkomstrett fra tiltakshavers eiendom over hennes eiendom, Y, til offentlig vei. Også eier av Z klaget på kommunens vedtak og hevdet det samme vedrørende sin eiendom.
Fylkesmannen i Østfold stadfestet 7. desember 2012 kommunens vedtak. I vedtaket la fylkesmannen til grunn at et rettsforlik fra 1990 ga Æ atkomstrett over Y, og at tiltakshavers eiendom – X – hadde avledet atkomstrett ved utskillelsen fra Æ. Til støtte for dette viste fylkesmannen blant annet til Rt. 1915 side 20 og NOU 2005:12 del II side 349. Om veirett over As eiendom – Y – skrev fylkesmannen:
«Kommunen har på bakgrunn av ovenfor nevnte forlik fra 1990, kommet til at Æ har veirett over Y. På denne bakgrunn, og ut i fra at veiretten ikke vil påføre grunneier nevneverdig ulempe, konkluderer kommunen med at tiltakshaver ville fått medhold i domstolen på at veirett forelå.
Fylkesmannen bemerker at utgangspunktet for en prejudisiell vurdering av om veirett foreligger må tas i forliket fra 1990. Videre må bygningsmyndigheten ta stilling til om kravene i pbl.§ 27-4 første ledd er oppfylt.
Så vidt vi kan se er ikke de rettigheter som kan utledes av forliket fra 1990 tinglyst som en heftelse på Y.
Spørsmålet er derfor om adkomsten på “annen måte” (enn ved tinglysning) er sikret, jf. pbl.§ 27-4 første ledd, som er gjengitt ovenfor. Klager synes ikke å være uenig i at Æ har adkomstrett etter forliket. Advokat Skaaraas anfører imidlertid at rettigheten ikke kan videreføres til en fradelt parsell og at dette forutsetningsvis fremgår av forlikets ordlyd. Fylkesmannen har en annen oppfatning enn advokat Skaaraas i dette spørsmålet. Vi viser til prinsippet som fremgår av ovenfor nevnte Høyesterettsdom om at så lenge ikke annet står i stiftelsesdokumentet, må en veirett også tilkomme senere utskilte parseller. Fylkesmannen forstår dette slik at et forbehold om at retten ikke skal kunne tilkomme også senere fradelte parseller, må uttrykkes eksplisitt i dokumentet. Noe slik er ikke uttrykt i nevnte forlik. Fylkesmannen finner derfor at X kan utlede adkomstrett over Y fra Æ. Videre mener vi på samme måte som for Z, at formålet er bruk til adkomst til bolig, og at veiretten ikke går ut over det som eier av Y må tåle.
—
Fylkesmannen har, som det fremgår, kommet til at det er tilstrekkelig sannsynliggjort at tiltakshaver er sikret slik adkomstrett over klagernes eiendommer som kreves etter pbl. § 27-4 første ledd. Vi presiserer at vi bare har vurdert spørsmålet om veirett i forhold til kravet i plan- og bygningsloven, og at det kun er domstolene som rettskraftig kan avgjøre en tvist om veirett for den aktuelle tomten.»
Advokat Skaaraas klaget på vegne av A på fylkesmannens vedtak. A viste blant annet til at fylkesmannen hadde basert sin avgjørelse på et galt faktum. Videre pekte hun på at fylkesmannen hadde funnet at Æ (som X er fradelt fra) hadde atkomstrett over As eiendom på bakgrunn av rettsforliket fra 1990. A anførte imidlertid at hennes eiendom ikke var en del av rettssaken og dermed rettsforliket i 1990.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen ønsket svar på om fylkesmannen hadde tatt utgangspunkt i at rettsforliket etablerte eller stadfestet et rettsgrunnlag som ga Æ atkomstrett over Y. Dersom fylkesmannen hadde lagt til grunn et annet rettsgrunnlag for at Æ hadde atkomstrett over Y, ba ombudsmannen om en redegjørelse for dette.
Det fremgikk av svarbrevet at fylkesmannen hadde gjennomgått sakens dokumenter på ny og hadde funnet at hun hadde lagt til grunn feil faktum ved vurderingen av om Æ hadde atkomstrett over As eiendom. Etter den nye gjennomgangen mente fylkesmannen at forliket fra 1990 ikke syntes å stifte eller etablere atkomstrett for Æ over As eiendom, da A ikke var part i rettsforliket.
Fylkesmannen fant imidlertid at det forelå et annet rettsgrunnlag for atkomstretten. Fylkesmannen viste til at ingen av eiendommene i området hadde tinglyst rett til atkomst over Y, men at veien over Y likevel i lang tid rent faktisk hadde vært brukt som atkomst for eiendommene i området. På denne bakgrunn fant fylkesmannen at Æ hadde etablert atkomstrett over Y – As eiendom – ved hevd. Til støtte for dette viste fylkesmannen til As klage til ombudsmannen, hvor det fremgikk at A aksepterte at Æ hadde ervervet atkomstrett over hennes eiendom ved hevd. Videre la fylkesmannen til grunn at også den fradelte parsellen til tiltakshaver, X, kan utlede atkomstrett på dette grunnlaget. Fylkesmannen konkluderte med at tiltakshaver dermed var sikret tilfredsstillende veiforbindelse ved hevd, og at fylkesmannens vedtak var gyldig da det ikke hadde hatt betydning for vedtakets innhold at feil faktum var lagt til grunn.
Klager skrev i sine merknader til fylkesmannens brev at kravet til sikring av atkomst gjelder ubetinget, og er det tvil om dette, må kravet dokumenteres, jf. Ot. prp. nr. 45 (2007–2008) s. 186 – 187 hvor det vises til tidligere lov § 66. A understreket at siden den nye loven ikke tilsiktet å gjøre endringer i regelverket på dette punktet, gjelder kravet til dokumentasjon fortsatt. Videre fremholdt hun at dokumentasjon vanligvis gjøres ved å fremlegge tinglyste erklæringer, og dersom dette ikke er mulig må tiltakshaver henvises til domstolene for å få dom for sin rett, jf. Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett II s. 462, Bygningslovskomiteens innstilling 1960 s. 149 og Ombudsmannens årsmelding 1987 s. 168. Klager viste til at i foreliggende sak er det ikke tinglyst atkomstrett, og det foreligger heller ikke dom som dokumenterer atkomstretten. Det ble fremholdt at når det er tale om et mulig hevdserverv, må utgangspunktet være at partene henvises til domstolene.
Jeg ser slik på saken
Spørsmålet er om kravet til «sikret vegforbindelse» i plan- og bygningsloven § 27-4 første ledd første punktum er oppfylt for X. Er ikke kravet oppfylt, kan plan- og bygningsmyndighetene avslå søknaden.
Plan- og bygningsloven § 27-4 første ledd lyder slik:
«Før opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse eller oppføring av bygning blir godkjent, skal byggetomta enten være sikret lovlig atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel eller ved tinglyst dokument eller på annen måte være sikret vegforbindelse som kommunen godtar som tilfredsstillende.»
Formålet bak bestemmelsen om at en byggetomt skal være sikret atkomst, er hensynet til at alle tomter skal ha lovlig atkomst slik at de kan benyttes som forutsatt, samt samfunns- og beredskapsmessige hensyn, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 186.
Plan- og bygningsloven § 27-4 første ledd er et unntak fra hovedregelen i plan- og bygningsloven § 21-6 første punktum om at bygningsmyndighetene ikke skal ta stilling til privatrettslige forhold ved behandlingen av byggesøknader. Begrunnelsen for hovedregelen er blant annet hensynene til en effektiv og rask byggesaksbehandling og en mest mulig lik og forutberegnelig saksprosess, jf. Ot. prp. nr. 45 (2007–2008) s. 99 – 100.
Paragraf 27-4 angir de krav som stilles til atkomst i forbindelse med fradeling til bebyggelse og oppføring av bygning. Det første alternativet i § 27-4 kommer til anvendelse dersom tomten ligger i umiddelbar nærhet til slik vei. Det andre alternativet regulerer de situasjonene der det ligger en eller flere eiendommer mellom tomten og frem til veien. Det kreves da at tomten «ved tinglyst dokument eller på annen måte» er sikret veiforbindelse og at kommunen godtar veiforbindelsen som «tilfredsstillende». Bestemmelsen i § 27-4 er en videreføring av plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 66, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 338. Kildene til den tidligere lov § 66 er derfor fortsatt relevante.
Det følger av ordlyden at pbl. § 27-4 ikke oppstiller noe absolutt dokumentasjonskrav. Man kan for eksempel ikke ubetinget forlange at eventuelle hjemmelsdokumenter er tinglyst, jf. at bestemmelsen nevner dette som et alternativ. På den andre siden kan de privatrettslige forholdene i saken etter omstendighetene ligge slik an at bygningsmyndighetene bør overlate vurderingen til domstolene. I Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (2. utg. 2011) del 2 s. 463 er det vist til at det i Bygningslovskomiteen 1960 s. 149 er forutsatt at hjemmelsdokumentet som regel bør tinglyses. Pedersen m.fl. legger til grunn at bestemmelsen må tolkes slik at bygningsmyndighetene kan kreve tinglyst rett, med mindre retten er sikret på annen måte som gir samme sikkerhet mot at den faller bort.
I saker der det ikke foreligger noen tinglyst atkomstrett, vil tiltakshavers atkomstrett kunne bli bestridt av den som eier veigrunnen eller andre med bruksrett til veien. I slike tilfeller må bygningsmyndighetene foreta en prejudisiell vurdering av om det foreligger en atkomstrett eller ikke for tiltakshaver. En slik prejudisiell vurdering vil imidlertid ikke være bindende avgjørende for den underliggende privatrettslige tvisten av om det foreligger en atkomstrett eller ikke.
I foreliggende sak foreligger det ingen tinglyst atkomstrett. Tiltakshavers atkomstrett er bestridt av A som eier veigrunnen. Det fremgår av sakens dokumenter at det i lang tid har vært tvist om atkomstretten frem til offentlig vei for eiendommer i dette området, og at de privatrettslige spørsmålene saken reiser fremstår som uoversiktlige og kompliserte. Fylkesmannen har likevel foretatt en prejudisiell vurdering av tiltakshavers påståtte atkomstrett og har konstatert at atkomstretten foreligger på bakgrunn av hevd.
I Sivilombudsmannens årsmelding 1987 s. 168 (Somb-1987-73) fremgår det følgende om plan- og bygningsloven 1985 § 66 – som § 27-4 er en videreføring av:
«I motivene til bygningslovens § 66 heter det således om hevdstilfellene:
‘ — Påstås eiendoms- eller bruksrett til vei å være ervervet ved hevd, bør det kreves at retten er fastslått ved dom eller ved erklæring fra den eller dem som kan tenkes å bestride retten. — ‘»
I NOU 2005:12 s. 130 heter det også at «[d]ersom stiftelsesgrunnlaget opplyses å være hevd, kreves retten dokumentert ved dom eller erklæring fra eventuelle rettssubjekter som kan tenkes å bestride den påståtte hevdsbaserte rett.»
I saken Somb-1987-73 var spørsmålet om en fradelt parsell hadde en atkomstrett over andre eiendommer frem til en fylkesvei. Ombudsmannen viste til de nevnte motivene til tidligere lov § 66 og uttalte blant annet følgende:
«Spørsmålet om vegrettens eksistens/innhold måtte bero på en konkret, rettslig vurdering basert på ulovfestede retningslinjer som etter hvert har dannet seg i rettspraksis og teori når det gjelder utvidelse av vegretter ved utparsellering fra hovedeiendom […] Å ta standpunkt til et slikt utpreget privatrettslig spørsmål innebærer vurderinger som ligger dårlig til rette for bygningsmyndighetene, og dette gjelder særlig når vegretten er omtvistet som i dette tilfellet – ved at eierne av de tjenende eiendommer uttrykkelig har motsatt seg utvidelse av vegretten. Som i hevdstilfellene må bygningsmyndighetene i slike situasjoner ha adgang til å kreve påberopte rettigheter fastslått ved domstolene før man eventuelt gir byggetillatelse.»
På bakgrunn av de ovennevnte kildene fremstår ikke fylkesmannens begrunnelse som tilstrekkelig til å konstatere atkomstrett på grunnlag av hevd i foreliggende sak. Det nevnes også at de privatrettslige spørsmålene saken reiser fremstår som uoversiktlige og kompliserte, noe om taler for at domstolene, og ikke bygningsmyndighetene, bør ta stilling til spørsmålet om atkomstretten. Jeg merker meg også at fylkesmannen i sitt opprinnelige vedtak 7. desember 2012 fremholdt at hun ikke ville vurdere om atkomsten kunne være sikret ved hevd da dette var et spørsmål som eventuelt måtte avgjøres av domstolene.
Jeg må etter dette be fylkesmannen om å vurdere saken på nytt. Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.