Sakens bakgrunn
Saken gjelder Nesodden kommunes saksbehandling i en konkret sak om veiledning om utstedelse av ferdigattest. Klager hadde siden juli 2015 vært i kontakt med kommunen for å få utstedt ferdigattest. Klager lot seg etter hvert bistå av en advokat, som juni 2016 kontaktet kommunen for å få enkelte avklaringer i saken. Klagers advokat sendte i denne anledning 15. juni 2016 et brev til kommunen. Da hun ikke mottok noe svar på brevet, ble det 13. juli 2017 sendt en påminnelse. Det ble sendt nok en purring 5. september 2016. Henvendelsen sto fortsatt ubesvart 21. oktober 2016, da saken ble brakt inn for ombudsmannen.
Ombudsmannens kontor var 2. november 2016 i kontakt med virksomhetsleder ved avdeling for Plan, bygg og geodata. I samtalen ble det gitt uttrykk for at klager ville motta svar på sin henvendelse i løpet av to uker. Ved brev 3. november 2016 orienterte ombudsmannen klager om at saken ble avsluttet herfra, under henvisning til at klager nå var lovet svar fra kommunen. Kopi av brevet ble sendt kommunen.
Klager mottok imidlertid ikke svar som forespeilet, og brakte ved brev 29. november 2016 saken inn for ombudsmannen på ny. Ombudsmannens kontor var 12. desember 2016 igjen i kontakt med kommunen, som denne gang lovet klager svar innen utløpet av året. Brev til klager, der det fremgikk at saken igjen ble avsluttet under henvisning til at klager var lovet svar fra kommunen, ble sendt fra ombudsmannens kontor samme dato. Kopi av brevet ble sendt kommunen.
Ved brev 13. januar 2017 brakte klager saken inn for ombudsmannen på nytt, under henvisning til at svar ennå ikke var mottatt.
I 2016 mottok ombudsmannen, foruten den konkrete klagen denne saken gjelder, flere klager på manglende svar og sen saksbehandling ved avdeling for Plan, bygg og geodata i Nesodden kommune. Blant disse var sakene 2016/536, 2016/615, 2016/1568, 2016/1699 og 2016/3219. I to av sakene, sak 2016/615, sak 2016/1568, hadde kommunen ikke gitt klagerne svar innen angitte frister, tross lovnader til ombudsmannen om dette.
Ombudsmannens undersøkelser
Ved brev 26. januar 2017 ba ombudsmannen kommunen om en redegjørelse for saksbehandlingen i sak 2016/2957 om den manglende ferdigattesten. Det ble vist til forvaltningsloven § 11 a første ledd, og kommunen ble bedt om å redegjøre for bakgrunnen for at henvendelsen fra klagers advokat ikke var besvart. Kommunen ble også bedt om en redegjørelse for fremdriften i saken, herunder om å angi når klager ville motta svar på sine henvendelser.
I brevet ble det videre vist til at ombudsmannen hadde mottatt flere klager på manglende svar og sen saksbehandling ved avdeling for Plan, bygg og geodata i Nesodden kommune i 2016. Det ble vist til sakene 2016/536, 2016/615, 2016/1568, 2016/1699 og 2016/3219.
Ombudsmannen ba om en redegjørelse for kommunens saksbehandling av denne typen henvendelser. Det ble bedt om en redegjørelse for hvilke rutiner kommunen har for å sende foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a andre ledd, samt rutiner for å orientere om fremgang i saken og forventet tid til behandling der saken forventes å ta lang tid eller bli forsinket.
Når de[t] gjelder sak 2016/2957 om manglende ferdigattest, besvarte kommunen ombudsmannens undersøkelse ved brev 2. februar 2017, dels ved å gi en redegjørelse for saksgangen, og dels ved å besvare klagers ubesvarte henvendelse. Kommunen fremholdt at kommunen flere ganger hadde besvart henvendelser fra klager vedrørende utstedelse av ferdigattest, og mente at klagers siste henvendelse derfor allerede var innholdsmessig besvart. Det ble vist til at kommunen hadde svært stor saksmengde, og at det derfor kunne skje at gjentagende henvendelser som allerede var besvart fikk lavere prioritet. Kommunen beklaget likevel at henvendelsen ikke var besvart fortløpende.
Ved brev 13. februar 2017 kom klagers advokat med merknader til saken. Det ble reist enkelte innvendinger til kommunens redegjørelse for faktum og relevant regelverk. Kommunen ble videre anmodet om å oversende nærmere bestemt informasjon. Ombudsmannen ba kommunen besvare anmodningen fra klager direkte, og går ikke nærmere inn på disse forhold her.
Når det gjelder den generelle undersøkelsen, ble denne besvart i eget brev 2. februar 2017. Etter ny henvendelse fra ombudsmannen, kom kommunen ved brev 28. april 2017 tilbake med en ytterligere redegjørelse.
Det fremkom av redegjørelsene at bemanningssituasjonen ved avdeling for Plan, bygg og geodata over tid har vært svært anstrengt. På grunn av stort arbeidspress hadde det oppstått sykefravær og arbeidstakere hadde sluttet. Det ble opplyst at det i 2016 ble foretatt en forvaltningsrevisjon av avdelingen, som viste at Nesoddens nettoutgifter på tjenestene kart/plan/bygg hadde vært meget lave, samtidig som behandlingstiden har gått vesentlig opp og at det har vært lav og klart synkende tilfredshet i befolkningen når det gjelder disse tjenestene. Det ble videre vist til Nesodden kommunestyres vedtak 9. november 2016, der kommunestyret, i tråd med kontrollutvalgets innstilling 18. oktober 2016, adresserte problemene, og understreket at rådmannen måtte ta administrative grep for å styrke bemanningen i avdelingen.
Kommunen beklaget at det på bakgrunn av ovennevnte situasjon ikke alltid var mulig å rekke å svare på henvendelser i henhold til forvaltningslovens regler. Det ble vist til at det allerede var iverksatt flere tiltak med sikte på å avhjelpe problemene. Det var blant annet opprettet flere nye stillinger og engasjementer, og det var også innført ulike effektiviseringstiltak. Kommunen hadde blant annet iverksatt tiltak for å styre arbeidspresset på saksbehandlerne, blant annet ved at disse ble tilordnet et maksimalt antall saker av gangen. Det var også laget oversikter over avdelingens restanser og gjennomført dugnadsperioder. Det ble opplyst at det fra høsten 2017 vil bli iverksatt en egen førstelinjetjeneste og at det skal opprettes en stilling som er dedikert til å følge opp ulovlighetssaker.
Når det gjelder kommunens rutiner for utsendelse av foreløpige svar og orienteringer om sakens fremgang, svarte kommunen at deres saksbehandlingssystem har «saksprosesser som viser at vi skal sende foreløpig svar og orienteringsbrev». Det er arbeidet med å forbedre saksbehandlingsrutinene, og det er ansatt vikarer som blant annet skal sende ut foreløpige svar. Denne ordningen skal vedvare til restansemengden er overkommelig. Det fremkom at kommunen «i perioder» har varslet søkere om lenger saksbehandlingstid i foreløpige svar.
Ombudsmannens syn på saken
Saksbehandlingstid
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd, så vel som av alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling, at forvaltningsorganer skal «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold».
Ombudsmannen har i flere saker lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav til både saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen, se senest SOM-2016-419. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. Kombinasjonen av stor arbeidsmengde og begrenset saksbehandlingskapasitet kan være akseptable årsaker til at behandlingen av en sak kan trekke ut i tid, se eksempelvis SOMB-2002-67.
Det fremgår av kommunens redegjørelser at avdeling for Plan, bygg og geodata en stund har opplevd problemer knyttet til stor arbeidsmengde og betydelig underbemanning. Det fremgår videre at kommunen er klar over problemene, og at disse nå er klart adressert. Det er iverksatt avhjelpende tiltak, men det er naturlig at det tar noe tid før effekten av disse inntrer. Mot denne bakgrunn har ombudsmannen i denne omgang ikke funnet grunn til å undersøke eller vurdere nærmere om saksavviklingen i kommunen har vært i overensstemmelse med forvaltningsloven § 11 a første ledd og alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling, hverken i sak 2016/2957 om den manglende ferdigattesten eller på mer generelt grunnlag.
Ombudsmannen vil likevel minne om at administrativ ledelse har et ansvar for å organisere saksbehandlingen slik at den er i samsvar med forvaltningsloven, se SOM-2016-419 og SOMB-2002-67. I dette ligger blant annet at vurderingen av hvilke oppgaver som skal prioriteres må skje etter saklige kriterier, og at forsinkelser i saker ikke må bli lengre enn strengt nødvendig. Behandlingen av en sak kan ikke stanses på ubestemt tid. Bruken av «siloordninger», for eksempel der innkomne saker ikke straks fordeles til en saksbehandler, må være forsvarlig, se eksempelvis SOMB-2004-41, med videre henvisning til SOMB-2001-56.
Foreløpig svar og informasjon under sakens gang
Etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd skal kommunen når den mottar en henvendelse snarest gi et foreløpig svar dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før henvendelsen kan besvares. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt, jf. bestemmelsens tredje ledd. Foreløpig svar kan bare unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig.
Ombudsmannen har ved flere anledninger uttalt at god forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen også orienterer partene dersom fristen i det foreløpige svaret ikke kan overholdes, se eksempelvis SOM-2016-419.
Kommunen har opplyst at den har rutiner for å sende ut foreløpig svar, uten at rutinene gjennomgås i detalj. Erfaringene fra klagesaksbehandlingen her, gir imidlertid grunn til å tro at manglende oversendelse av foreløpig svar er et gjennomgående problem i kommunen. I sak 2016/2957 om manglende ferdigattest, hadde henvendelsen fra klagers advokat tross purringer stått ubesvart i nesten fem måneder før ombudsmannen kontaktet kommunen, uten at det var sendt foreløpig svar. Det var etter mer enn fire måneder ikke gitt noe foreløpig svar i sakene 2016/1699 og 2016/3219, selv om klagerne hadde etterlyst svar på sine henvendelser. Det er også i 2017 innkommet klager på manglende svar fra Nesodden kommune, der det ikke er sendt foreløpig svar. Ombudsmannen finner grunn til å understreke at plikten til å sende foreløpig svar ikke bare gjelder når kommunen mottar en ny sak, men også når nye henvendelser i eldre saker ikke blir besvart uten at dette tar uforholdsmessig lang tid. Det følger av god forvaltningsskikk at skriftlige henvendelser som fremsettes under sakens gang, skal besvares innen rimelig tid, jf. SOM-2016-1857.
Kommunen har ikke gitt noen nærmere redegjørelse for sin praksis for å orientere klager om forsinkelser under sakens gang. I sak 2016/2957 om manglende ferdigattest, samt i sak 2016/615, unnlot kommunen å svare klagerne innen frister kommunen selv hadde angitt etter at ombudsmannen involverte seg i sakene. Det ble i denne anledning ikke sendt noen orientering om forsinkelsene. Dette tilsier at kommunens rutiner også på dette punkt er sviktende.
I situasjonen Nesodden kommune befinner seg i, med høye restanser og lang saksbehandlingstid, er det særlig viktig at kommunen sender foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger, slik at borgerne som har henvendt seg til kommunen blir holdt orientert om saksbehandlingstiden. Det vil ofte være lettere å akseptere lang saksbehandlingstid dersom kommunen informerer om årsaken til den lange saksbehandlingstiden og gir en konkret tilbakemelding om når svar kan ventes.
Ombudsmannen har etter dette funnet grunn til å be kommunen om å sikre bedre rutiner både for oversendelse av foreløpig svar og orienteringer om forsinkelser under sakens gang.
Oppfølging av opplysninger gitt ombudsmannen
I tre av de klagene som er tatt opp i ombudsmannens undersøkelse, i sak 2016/2957 om manglende ferdigattest, samt i sak 2016/615 og sak 2016/1568, unnlot kommunen å følge opp egne opplysninger til ombudsmannen om fremdrift i sakene. Dette er kritikkverdig. Av hensyn til at ombudsmannens kontroll med forvaltningens skal være effektiv, er det viktig at forvaltningen følger opp opplysninger som gis ombudsmannen om videre saksavvikling. Dette er også viktig for å sikre borgernes tillitt til ombudsmannen og forvaltningen selv.
Ombudsmannen forventer at Nesodden kommune for fremtiden følger opp informasjon om egen saksavvikling når slik er gitt til ombudsmannen, eventuelt orienterer ombudsmannen og aktuelle klagere dersom det skulle vise seg at frister likevel ikke lar seg overholde.