Sakens bakgrunn
Bergen kommune avslo 6. august 2015 As søknad om rammetillatelse med den begrunnelse at avkjørsel fra offentlig vei ikke var godkjent av ansvarlig veimyndighet.
Forut for søknaden om rammetillatelse hadde daværende Trafikketaten i kommunen i brev 18. februar 2015 til As entreprenør uttalt at (det som ble omtalt som) Statens vegvesens tillatelse til utvidet bruk av avkjørsel gitt 6. juni 2007 var «utløpt». Kommunen ba derfor A om å søke om utvidet bruk av avkjørsel på nytt, noe A gjorde. Statens vegvesen uttalte i brev 26. februar 2015 at A tidligere hadde fått tillatelse til utvidet bruk av avkjørsel, men at «tillatelsen ikke lenger [er] gyldig, da den er mer enn 3 år gammel», og viste til vegloven § 40. Vegvesenet ga ikke ny tillatelse. I vedlegg til søknaden om rammetillatelse 19. mai 2015 argumenterte A for at 3-årsregelen i vegloven § 40 fjerde ledd ikke kom til anvendelse fordi avkjørselen var ferdig utarbeidet og i bruk. Det ble derfor anført at Statens vegvesens tidligere tillatelse til utvidet bruk av avkjørsel fremdeles var gyldig.
Statens vegvesen kom med en ny uttalelse i brev 26. mai 2015 til A, der de skrev:
«Vårt brev av 6.6.2007 har blitt tolket som en tillatelse for å nytte avkjørsel fra X-vegen, som innebærer kjøring på gang- og sykkeltilbudet, til tomannsbolig på eiendommen gnr. Y bnr. Z. Det har blitt tolket som en tillatelse både av tiltakshaver og vegvesenet selv (i vårt brev 26.2.2015). Dette brevet fra 2007 var en uttalelse i tilknytning til en byggesak i Bergen kommune. Saken ble ikke behandlet etter vegloven av oss. Det foreligger således ikke en avkjørselstillatelse etter vegloven § 40 for tiltak på eiendommene. Det samme gjelder vårt brev fra 2012, hvor vilkåret om en refuge er fragått. Vi beklager at vi ikke plukket dette opp tidligere.»
Etter at kommunen 6. august 2015 hadde avslått søknaden om rammetillatelse, henvendte A seg til Statens vegvesen på nytt. Vegvesenet foretok en ny vurdering av avkjørselstillatelsen i brev 9. september 2015. Statens vegvesen tok utgangspunkt i at brevet 6. juni 2007 var en uttalelse i forbindelse med en byggesøknad, men at vegvesenet senere omtalte det som en tillatelse. Etter en gjennomgang av korrespondansen mellom klager og vegvesenet i 2012, konkluderte vegvesenet slik:
«Vi bør som ansvarlig sektormyndighet for avkjørsler formulere oss tydelig, og det er mer naturlig at vi bærer risikoen for uklare formuleringer enn berørte private parter. Avkjørsler har ofte stor økonomisk betydning. Rimelighetsgrunner tilsier derfor at hvor våre brev samlet sett fremstår som en avkjøringstillatelse, bør slik tillatelse ansees for å være gitt. Etter en ny vurdering av spørsmålet om avkjørselstillatelsen til eiendommen gnr. Y bnr. Æ, har vi kommet frem til at en samlet totalvurdering av korrespondansen mellom oss og tiltakshavere naturlig kan oppfattes slik at avkjørselstillatelse er gitt.
Vi bekrefter derfor at det foreligger avkjørselstillatelse for tilkomst til to boenheter på eiendommen gnr. Y bnr. Z, og til to boenheter på gnr. Y bnr Æ.»
3-årsregelen i vegloven § 40 fjerde ledd ble ikke omtalt.
På bakgrunn av vegvesenets nye vurdering omgjorde Bergen kommune sitt avslag, og ga rammetillatelse 29. oktober 2015. A krevde deretter dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. I vedtak 24. november 2015 avslo kommunen sakskostnadskravet.
A klaget sakskostnadssaken inn for Fylkesmannen i Hordaland. I vedtak 20. april 2016 la Fylkesmannen til grunn at kommunens omgjøring skyldtes forhold utenfor forvaltningens kontroll, og opprettholdt kommunens avslag. Det ble vist til at Statens vegvesens opplysninger i brev 9. september 2015 om at det forelå avkjørselstillatelse var «nye opplysninger som ikke forelå på tidspunktet for kommunens første vedtak», og at kommunen hadde oppfylt sin utredningsplikt etter forvaltningsloven.
Rettshjelper Ruth Rosnes klaget deretter til ombudsmannen på vegne av B og A.
Ombudsmannens undersøkelser
Etter å ha gjennomgått klagen og de tilsendte saksdokumentene fant ombudsmannen grunn til å undersøke saken nærmere.
I brev 10. november 2017 ble Fylkesmannen i Hordaland bedt om å redegjøre for hva som utgjorde de nye opplysningene i saken. Det ble vist til Fylkesmannens vedtak, der det blant annet het:
«Klager har vist til en uttalelse fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet av 18.03.2015 [feildatert, skal være 9. februar 2015]. Fylkesmannen viser til at den aktuelle uttalelsen dreier seg om faktum som skulle legges til grunn for vurdering av en sak i form av uriktige beregninger av støynivå utført av Statens Vegvesen. Vi er enige med kommunen i at foreliggende sak ikke dreier seg om ukorrekt faktum. Bergen kommune har bygget på en avgjørelse hvor vedtaksmyndigheten lå til en annen sektor. På kommunens avgjørelsestidspunkt forelå det ikke vedtak om tillatelse til utvidet bruk av avkjørsel. Kommunens endring av eget vedtak skyldes altså nye opplysninger som ikke forelå på tidspunktet for kommunens første vedtak. Fylkesmannen kan, i likhet med kommunen, ikke se grunnlag for at forvaltningen har hatt kontroll over forholdet som førte til endret tillatelse i denne saken.»
Forutsatt at det var Statens vegvesens syn på om det forelå gyldig avkjørselstillatelse som utgjorde de nye opplysningene, ble Fylkesmannen bedt om å svare på om kommunens vedtak var basert på korrekt faktum.
Videre ble Fylkesmannen spurt hvilken betydning det har for gyldigheten av kommunens vedtak, dersom det forelå avkjørselstillatelse på tidspunktet for kommunens avslag på søknad om rammetillatelse. Ombudsmannen spurte også om hvilken betydning gyldighetsspørsmålet har for vurderingen av om A har krav på dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, og viste til uttalelsen fra lovavdelingen 9. februar 2015 (JDLOV-2014-7205C) og til ombudsmannens uttalelse 5. april 2017 (SOM-2015-1530).
Fylkesmannen svarte i brev 29. november 2017 at de nye opplysningene i saken var Statens vegvesens syn på om det forelå gyldig avkjørselstillatelse. Videre skrev Fylkesmannen:
«Fylkesmannen vil likevel vise til at ombudsmannen i sak SOM-2015-1530, som er i tråd med Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2014-7205C, har uttalt at det må vurderes om vedtaket som endres er ugyldig. Spørsmålet er derfor om kommunens vedtak om avslag av 06.08.2015 er ugyldig. For å vurdere dette må det også vurderes om Statens vegvesens brev av 06.06.2007 og den etterfølgende korrespondansen mellom tiltakshaver og Statens vegvesen, og som ble vedlagt søknad om oppføring av bolig, er å anse som et gyldig vedtak.
Det er ikke nødvendig for Fylkesmannen å vurdere om de materielle vilkårene for å gi avkjørselstillatelse etter vegloven § 40 er oppfylt, da også manglende begrunnelse i noen tilfeller kan føre til ugyldighet.
Fylkesmannen viser til [at] det ikke går klart frem at Statens vegvesens brev av 06.06.2007 at det gis en avkjørselstillatelse. Det går imidlertid frem av brevet at ‘[P]å bakgrunn av befaringen den 09.05.07 ble det enighet om at Statens vegvesen ville kunne akseptere at gang- og sykkelvegen kunne brukes som atkomstveg på visse vilkår’. Vilkårene er ikke nevnt i brevet. Det går heller ikke frem av brevet om saken behandles etter vegloven eller plan- og bygningsloven, og det er ikke gitt informasjon om klagerett etter fvl § 28. Det er dermed ikke mulig for verken Bergen kommune eller Fylkesmannen å se om dette brevet er ment å være et vedtak om tillatelse til bruk av avkjørsel eller ikke, selv ikke etter Statens vegvesen sin presisering i brev av 09.09.2015. Kravene til vedtakets begrunnelse i fvl §§ 24 og 25, er dermed ikke oppfylt. Fylkesmannen kan ikke se at manglene ved brevet av 06.06.2007 er reparert ved den etterfølgende korrespondansen i 2007 og i 2012.
Et forvaltningsvedtak kan kjennes ugyldig når begrunnelsen ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om vedtaket lider av innholdsmessige feil. I Isenedommen (Rt. 1981 s. 7455) ble det uttalt at det var ‘mangler ved begrunnelsen [som] kan tyde på svikt ved avgjørelsen’. Vedtaket ble deretter kjent ugyldig av domstolene.
Fylkesmannen kan ikke utelukke at den mangelfulle begrunnelsen kan ha virket inn på resultatet, jfr. prinsippet i fvl § 41. Vi anser derfor ikke brevet til Statens vegvesen av 06.06.2007 og den etterfølgende korrespondansen som et gyldig vedtak.
Vurderingen av at det forelå et vedtak av 06.06.2007 er dermed, etter Fylkesmannens vurdering uriktig. Fylkesmannen kan ikke se at Statens vegvesen sitt brev av 09.09.2015 om at uttalelsen av 2007 skal tolkes som et vedtak om avkjørselstillatelse endrer dette. Vedtaket om tillatelse til utvidet bruk av avkjørsel er derfor ugyldig. Brevet av 09.09.2015 ligner mer på et vedtak enn brevet av 06.06.2007, også etterfølgende korrespondanse i 2007 og 2012 tatt i betraktning. Det er derfor nærliggende å si at det er Statens vegvesens brev av 09.09.2015 som er avkjørselstillatelsen i denne saken, dersom en skal legge til grunn at slik tillatelse er gitt. Fylkesmannen finner imidlertid at vilkårene for vedtakets begrunnelse i fvl §§ 24 og 25 heller ikke er oppfylt i dette brevet.
Bergen kommunes avslag av 06.08.2015 bygger i hovedsak på at det ikke foreligger gyldig avkjørselstillatelse fra Statens vegvesen på vedtakstidspunktet. Fylkesmannen mener derfor at kommunens vedtak av 06.08.2015 bygger på korrekt faktum.»
Fylkesmannen konkluderte deretter med at kommunens vedtak var gyldig. Videre skrev Fylkesmannen:
«Slik Fylkesmannens ser det, har kommunen gjort en feil ved å omgjøre sitt eget vedtak. Kommunen skulle, i lys av SOM-2015-1530, vurdert gyldigheten av Statens vegvesens vedtak før de la til grunn at det forelå en avkjørselstillatelse. Da Fylkesmannen i denne saken bare har vurdert klage på avslag på sakskostnadskrav, og ikke realiteten i saken, går vi ikke nærmere inn på gyldigheten av kommunens omgjøringsvedtak av 29.10.2015.
Dersom en legger til grunn at det er gitt en gyldig avkjørselstillatelse før kommunens avslag av 06.08.2015, vil naturligvis kommunens avslag være ugyldig.»
Til slutt skrev Fylkesmannen følgende om betydningen av gyldighetsspørsmålet for vurderingen av sakskostnadskravet:
«Fylkesmannen viser til at Bergen kommune har vurdert brevet fra Statens vegvesen av 06.06.2007, samt brev og e-poster fra Statens vegvesen som er datert både før og etter dette brevet. Kommunen har, etter å ha vurdert alle innsendte dokumenter, funnet at det ikke forelå gyldig avkjørselstillatelse. Selv om Bergen kommune v/trafikketaten i brev av 18.02.2015 har uttalt at ‘Trafikketaten vet at Statens vegvesen den 06.06.2007 ga tillatelse til utvidet bruk av avkjørsel for to boenheter på omsøkte eiendom, jf. Snr. 200614712’, må bygningsmyndigheten gjøre en selvstendig vurdering av spørsmålet om avkjørsel ved behandlingen av søknad om oppføring av bolig på eiendommen. Trafikketaten kan dermed ikke binde etat for byggesak og private planer. Fylkesmannen er enig med Bergen kommune v/etat for byggesak og private planer i at Statens vegvesens brev av 06.06.2007 og den etterfølgende korrespondansen ikke utgjør en gyldig avkjørselstillatelse, se vår vurdering ovenfor.
Fylkesmannen finner etter dette, og etter en gjennomgang av saken, at kommunen har sørget for at ‘saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes’, jfr. fvl § 17. Etter Fylkesmannens vurdering skyldes endringen ‘forhold utenfor (…) forvaltningens kontroll’.
Fylkesmannen viser videre til at Bergen kommune v/etat for byggesak og private planer må kontrollere at det foreligger tillatelse fra et sideordnet forvaltningsorgan, på et område der bygningsmyndighetene ikke har avgjørelseskompetanse. Det er svært spesielt at dette sideordnede organet fatter et ugyldig vedtak som har så store mangler at det ikke er mulig for bygningsmyndigheten å se at dette er ment å være et vedtak. Fylkesmannen finner det uheldig at fvl § 36 ikke er uformet på en slik måte at bestemmelsen ikke legger ansvaret for slike feil der det hører hjemme, i dette tilfellet hos Statens vegvesen. På bakgrunn av de spesielle omstendighetene ved saken, finner vi at det også foreligger ‘andre særlige forhold’ som taler mot å tilkjenne sakskostnader, jfr. fvl § 36.»
Rettshjelper Ruth Rosnes kommenterte redegjørelsen i brev 16. desember 2017. Der påpekte hun blant annet at det ikke foreligger noen begrunnelsesplikt i saker om fordeling av tillatelser, jf. forvaltningsloven § 24 andre ledd, andre punktum. Videre fremholdt hun at vegvesenet i 2007 ikke hadde plikt til å fatte vedtak om avkjørselstillatelse, men at dette kunne gis som uttalelse, og viste til Statens vegvesens NA-rundskriv nr. 39/82 Plan av 10. mai 1982 punkt 4.
Fylkesmannen hadde ikke ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
Forvaltningsloven § 36 første ledd lyder:
«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»
Hovedregelen er altså at en part som får endret et vedtak til sin gunst, har et rettskrav på å få dekket vesentlige kostnader som var nødvendige for å få omgjort vedtaket. Dette gjelder likevel ikke der «endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll». Etter ordlyden oppstilles det i realiteten et vilkår om at endringen av vedtaket må skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll.
At kommunens vedtak er endret til gunst for klager, er ikke tvilsomt i denne saken. Spørsmålet er om endringen skyldes forhold som ligger utenfor forvaltningens kontroll.
1. Utenfor forvaltningens kontroll
Opplysninger som forvaltningen er kjent med, må sies å ligge innenfor deres kontroll. At det forelå – eller i det minste kunne foreligge – en avkjørselstillatelse, var ikke ukjent for kommunen da den fattet sitt vedtak i august 2015. Vedlagt søknaden om rammetillatelse fulgte brev fra Statens vegvesen 6. og 12 juni 2007. I sistnevnte brev skriver vegvesenet at det er gitt «tillatelse til bygging». Videre tilsier vegvesenets omtale i brev 18. april og e-post 1. juli 2012 at det dreier som om en tillatelse til avkjørsel. Også ved behandlingen av As nye søknad om avkjørselstillatelse i 2015 la Statens vegvesen til grunn at det var gitt en tillatelse i juni 2007. Det vises til vegvesenets brev 26. februar 2015 til As entreprenør. Denne korrespondansen med Statens vegvesen fulgte vedlagt As søknad om rammetillatelse, og var således kjent for kommunen på tidspunktet for avslaget 6. august 2015.
Også kommunen la til grunn at det forelå en tillatelse. Det vises til brev 18. juni 2007 fra kommunen v/Samferdselsetaten til eieren av naboeiendommen til A, der kommunen skrev (om begge eiendommene):
«Den 06.06.2007 ga Statens vegvesen (som eier av sykkelveg) tillatelse til utvidet bruk av eksisterende avkjørsel. Samferdselsetaten kan ikke overprøve deres avgjørelse.»
I brev 18. februar 2015 til As entreprenør la også kommunen – denne gangen v/Trafikketaten – til grunn at Statens vegvesen ga en tillatelse 6. juni 2007. Trafikketaten skrev:
«X-vegen er fylkesveg og eventuell utvidelse av bruk av eksisterende avkjørsel skal godkjennes av Statens vegvesen. Trafikketaten vet at Statens vegvesen den 06.06.07 ga tillatelse til utvidet bruk av avkjørsel for to boenheter på omsøkte eiendom, jfr. snr. […]. Sist nevnte tillatelse er utløpt og må søkes på nytt.»
Korrespondansen med kommunen var også vedlagt søknaden om rammetillatelse.
Selv om Statens vegvesens syn på om det forelå en tillatelse endret seg i brevet 26. mai 2015 (og på nytt i brev 9. september 2015), var ikke informasjonen disse vurderingene baserte seg på ny for kommunen. Ovennevnte opplysninger som tilsier at det forelå en avkjørselstillatelse kan derfor ikke sies å være forhold utenfor kommunens kontroll. Selv om Statens vegvesen i brev 26. mai 2015 midlertidig endret sitt tidligere syn på om det var gitt avkjørselstillatelse frem til sitt nye brev 9. september 2015, hadde likevel kommunen tilstrekkelig opplysninger til å vurdere spørsmålet om avkjørselstillatelse på selvstendig grunnlag. Opplysningene i vegvesenets brev 9. september 2015 kan ikke sies å være forhold utenfor kommunens kontroll.
Det følger av dette at Fylkesmannen ikke kan avslå sakskostnadskravet med grunnlag i unntaket i forvaltningsloven § 36 første ledd om at endringen av rammetillatelsen «skyldes … forhold utenfor … forvaltningens kontroll».
2. Øvrige merknader
Fylkesmannen i Hordaland har lagt til grunn at kommunens opprinnelige vedtak 6. august 2015 var gyldig, og at «kommunen [har] gjort en feil ved å omgjøre sitt eget vedtak». Dette er begrunnet i at det, etter Fylkesmannens mening, ikke på noe tidspunkt har foreligget gyldig avkjørselstillatelse fordi begrunnelsesplikten i forvaltningsloven § 25, jf. § 24 ikke er oppfylt. Etter Fylkesmannens mening kan det ikke utelukkes at den manglende begrunnelsen har virket inn på vedtakets innhold. Fylkesmannen har derfor kommet til at avkjørselstillatelsen er ugyldig, men gikk «ikke nærmere inn på gyldigheten av kommunens omgjøringsvedtak 29.10.2015», da Fylkesmannen i denne saken kun behandlet klage på avslag på sakskostnadskravet.
Forutsatt at avkjørselstillatelsen er ugyldig, kan den ikke legges til grunn for kommunens vedtak dersom det er en såkalt nullitet (ikke-eksisterende). Utgangspunktet er imidlertid at ugyldige begunstigende vedtak – herunder ugyldige tillatelser – står ved lag inntil de eventuelt blir satt til side ved dom eller nytt forvaltningsvedtak (såkalte angripelige vedtak). Motsatt vil ugyldige tyngende vedtak (for eksempel påbud) være en nullitet, se bl.a. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utgave, 2014) side 476–478.
Ombudsmannen kan vanskelig se at avkjørselstillatelsen er en nullitet. Dette er heller ikke anført av Fylkesmannen. Videre kan ikke ombudsmannen se at tillatelsen har vært vurdert som ugyldig og omgjort av myndighet som har kompetanse til det. Kompetansen til å fatte vedtak om avkjørselstillatelse etter vegloven § 40 ligger hos Statens vegvesen. Ettersom X-vegen, som denne saken gjelder, er en fylkesvei, legger ombudsmannen til grunn at det er fylkeskommunen som er klageinstans og har omgjøringskompetanse, jf. vegloven § 40, jf. § 10. Fylkesmannen har således ikke kompetanse til å overprøve eller omgjøre Statens vegvesens vedtak om avkjørselstillatelse i dette tilfellet.
3. Særlige grunner
I Justis- og politidepartementets Rundskriv om endringer i forvaltningsloven m.v. G-1995-37 på side 14 er det uttalt:
«Etter den nye bestemmelsen i § 36 første ledd, kan dekning av saksomkostninger fortsatt nektes dersom ‘andre særlige forhold’ taler mot dekning. Denne bestemmelsen har mistet en del av sin selvstendige betydning, i og med at den blant annet tok sikte på tilfeller hvor parten hadde gitt ufullstendige eller uriktige opplysninger. Justisdepartementet antar at det må utvises varsomhet med å anvende denne unntaksbestemmelsen i tilfeller hvor endringen skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll.»
I prinsipputtalelse 9. februar 2015 uttalte lovavdelingen:
«Skulle kostnadsdekning unntaksvis avskjæres som følge av at et annet forvaltningsorgan har gitt uriktige opplysninger til avgjørelsesorganet, måtte det etter vårt syn være ut fra lovens kriterium ‘andre særlige forhold taler mot det’. I rundskriv G-37/95 på s. 14 [G-1995-37] er det uttalt at ‘det må utvises varsomhet med å anvende denne unntaksbestemmelsen i tilfeller hvor endringen skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll’.»
Det skal altså mer til enn at et annet forvaltningsorgan har gitt uriktige opplysninger for at unntaksbestemmelsen om «særlige grunner» kommer til anvendelse. I dette tilfellet hadde også kommunen de nødvendige opplysningene om tillatelsen tilgjengelig da de traff vedtaket 6. august 2015. At Fylkesmannen mener det er uheldig at forvaltningsloven § 36 «ikke legger ansvaret for slike feil der det hører hjemme», er under enhver omstendighet ikke relevant i vurderingen av om unntaksbestemmelsen kommer til anvendelse.
De grunnene Fylkesmannen har vist til er etter dette ikke tilstrekkelig til at unntaksbestemmelsen om «særlige grunner» i forvaltningsloven § 36 første ledd kommer til anvendelse.
4. Oppsummering
Kommunens avslag på søknad om rammetillatelse baserte seg på Statens vegvesens uttalelse fra mai 2015 om at det ikke forelå avkjørselstillatelse. Annen informasjon – som var tilgjengelig for kommunen på vedtakstidspunktet – tilsa imidlertid at det forelå en avkjørselstillatelse. Selv om Statens vegvesens syn på om det forelå en tillatelse endret seg i mai 2015 og på nytt i september 2015, var ikke informasjonen disse vurderingene baserte seg på ny for kommunen på tidspunktet for omgjøringsvedtaket. Opplysningene kan derfor ikke sies å ligge utenfor kommunens kontroll. Kravet om dekning av sakskostnader kan derfor ikke avslås med grunnlag i unntaket i forvaltningsloven § 36 første ledd om at endringen av rammetillatelsen «skyldes … forhold utenfor … forvaltningens kontroll», slik Fylkesmannen i Hordaland har gjort.
Fylkesmannens anførsler om at sakskostnadskravet kan avslås under henvisning til unntakshjemler om «særlige grunner» i forvaltningsloven § 36 første ledd, kan heller ikke føre frem.
Ombudsmannen ber Fylkesmannen i Hordaland om å vurdere sakskostnadskravet på nytt, og ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen.