Sakens bakgrunn
Cicero Senter for klimaforskning (Cicero) avviste 17. desember 2019 en begjæring fra A om innsyn etter offentleglova i arbeidskontraktene til tre ansatte ved senteret. Avgjørelsen var begrunnet med at offentleglova ikke gjelder for Ciceros virksomhet. A klaget på avgjørelsen, og ba om at saken ble sendt til klageorganet. Da han etter dette ikke hørte noe mer, klaget han til ombudsmannen.
I brev 2. mars 2020 ble saken avvist herfra, fordi den ikke var ferdigbehandlet i forvaltningen. A ble orientert om at avgjørelsen om å avvise begjæringen kunne påklages, og at klageinstans etter offentlegforskrifta § 11 syntes å være Universitetet i Oslo. Han ble rådet til å purre på Cicero og be dem videresende klagen til universitetet for klagebehandling. Etter dette sendte A 3. mars 2020 en klage direkte til universitetet. Han purret på svar fra universitetet i e-post 26. mars 2020. Den 10. april 2020 klaget han til ombudsmannen over at han ikke hadde fått svar på klagen.
Ombudsmannens saksbehandler fikk i telefonsamtale med universitetet 20. april 2020 opplyst at det ville ta noe tid for universitetet å avklare hvilket organ som skulle behandle saken. Det kunne ikke gis noe klart svar på når den kunne forventes ferdigbehandlet. Etter dette ble saken avsluttet her med et brev til universitetet, der det ble minnet om offentleglovas frister for behandling av innsynsklager. Det ble også opplyst at ombudsmannen la til grunn at klageren snarlig ville få en avgjørelse i saken.
I e-post 9. mai 2020 klaget A på ny til ombudsmannen over at han fortsatt ikke hadde fått svar fra universitetet. Vi fant da grunn til å ta saken opp skriftlig med universitetet.
Våre undersøkelser og videre utvikling i saken
I brev til Universitetet i Oslo 13. mai 2020 ba vi om en redegjørelse for behandlingen av klagen. Videre spurte vi om saksbehandlingstiden etter universitetets syn var i tråd med offentleglovas krav. Universitetet ble også bedt om å opplyse når klageren kunne forvente svar i saken.
Universitetet svarte i brev 2. juni 2020. Det ble opplyst at det i perioden fra klagen kom inn til telefonsamtalen med ombudsmannen 20. april 2020, var stort fokus på beredskapsarbeid i forbindelse med koronaviruset, og at det var nødvendig å prioritere andre oppgaver på grunn av stort arbeidspress i en ekstraordinær situasjon.
Det fremgikk også at universitetet ikke var kjent med å ha vært klageinstans i slike saker tidligere, og at det derfor var funnet nødvendig å få avklart om klagen skulle behandles av universitetet selv eller Felles klagenemd. Dette var bakgrunnen for telefonhenvendelsen til ombudsmannen 20. april 2020. Da ombudsmannen som følge av sitt mandat ikke kunne bistå med en slik avklaring i denne omgangen, ble spørsmålet om hvilket organ som skulle behandle klagen tatt opp med Kunnskapsdepartementet i e-post 21. april 2020. Departementet svarte i brev 29. april 2020 at det er Universitetet i Oslo som etter offentlegforskrifta § 11 er klageinstans for Ciceros avgjørelser etter offentleglova.
Avslutningsvis opplyste universitetet at saken 28. mai 2020 var sendt tilbake til Cicero for forberedende klagebehandling, og at klagesaken ville bli tatt til behandling om Cicero opprettholdt vedtaket og oversendte den for klagebehandling.
Universitetets svar er oversendt klageren. I e-post 31. juli 2020 opplyste han at han fortsatt ikke hadde mottatt svar fra verken Cicero eller Universitetet i Oslo. E-posten ble videresendt herfra til universitetet i brev 10. august 2020. Videre tok vi 19. august 2020 telefonkontakt med universitetet for å avklare status i saken. Fra universitetets side ble det da opplyst at universitetet traff endelig avgjørelse i saken 4. august 2020, og konkluderte med at Cicero er omfattet av offentleglova. Saken var derfor sendt tilbake til Cicero for behandling av innsynskravet.
Ombudsmannens syn på saken
Det følger av offentleglova § 32 tredje ledd at klager i innsynssaker skal behandles «utan ugrunna opphald». Hensynene bak kravet til rask saksbehandling gjør seg i like stor grad gjeldende ved klagebehandling av avslag på innsyn, som ved førsteinstansbehandling av innsynskrav. Det er først ved klagevedtaket at det foreligger en endelig avgjørelse av innsynsspørsmålet. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 fremgår det på side 177 at behandlingen av klagesaker «typisk [vil] ta noko lengre tid enn handsaminga i fyrsteinstansen», blant annet fordi det stilles strengere krav til begrunnelsen i klageinstansens vedtak. Dette må imidlertid ses i lys av at fristen for behandling av innsynssaker i første instans som hovedregel er én til tre dager.
Om saksbehandlingstiden ved klagebehandlingen har ombudsmannen tidligere uttalt at en «saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse […] vanskelig [kan]aksepteres», jf. ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (Somb-2008-7). Ombudsmannen har også lagt til grunn at klageinstansen må prioritere behandlingen av klager over avslag på innsyn, også i perioder med stort arbeidspress. Det skal gjennomgående mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker.
Klageorganet har følgelig en plikt til å sette i gang behandlingen av saken så raskt som mulig. Blant annet må det klargjøre eventuelle spørsmål om klagesaksbehandlingen, kontrollere om saken er tilstrekkelig opplyst og eventuelt be førsteinstansen om en redegjørelse. Videre må klageorganet fortløpende følge opp de saksbehandlingsskrittene som settes i gang for å sikre at behandlingen ikke tar for lang tid.
Håndteringen av koronapandemien våren 2020 medførte en ekstraordinær og svært ressurskrevende arbeidssituasjon for mange forvaltningsorganer. Offentleglova gjelder på vanlig måte, men situasjonen vil kunne innebære at en sak anses avgjort «utan ugrunna opphald» selv om saksbehandlingstiden trekker noe ut.
Innsynsklagen ble mottatt av universitetet 3. mars 2020 – litt over en uke før «nedstengningen» av Norge 12. mars 2020 som følge av koronapandemien. Avklaring av spørsmålet om saken skulle behandles av universitetet eller klagenemnda kom i brev 29. april 2020 fra departementet. Det er ikke opplyst når dette brevet kom inn til universitetet. Ombudsmannen legger imidlertid til grunn at det etter at brevet var mottatt, tok om lag fire uker før saken ble sendt tilbake til Cicero for forberedende klagebehandling 28. mai 2020. Det var da gått nesten 3 måneder siden klagen kom inn til universitetet.
Ombudsmannen legger til grunn at universitetets saksbehandlingskapasitet og prioriteringer i denne perioden ble sterkt berørt av koronapandemien, og at det også var behov for å avklare formelle forhold rundt klagebehandlingen i saken. Det er likevel vanskelig å se at det ikke var praktisk mulig for universitetet å behandle saken vesentlig raskere enn det som ble gjort. Dette gjelder både den tiden det tok å få avklart spørsmålet om riktig klageorgan med departementet, og tiden fra departementets svar forelå til saken ble sendt til Cicero for forberedende klagebehandling. Med de generelt strenge kravene offentleglova setter til tidsbruken ved klagebehandling av innsynssaker, er en saksbehandlingstid på nesten 3 måneder før saken ble sendt til forberedende klagebehandling hos førsteinstansen, helt klart for lang.
Fra saken ble sendt tilbake til Cicero for forberedende klagebehandling til den var endelig avgjort av universitetet, gikk det i tillegg litt over to måneder. Saksbehandlingstiden i denne perioden har ikke vært del av denne undersøkelsen. Blant annet har ombudsmannen ikke opplysninger om hvor lenge saken var til behandling hos Cicero, eller om når den ble sendt tilbake til universitetet for klagebehandling. Universitetets saksbehandlingstid i denne perioden er det derfor ikke grunnlag for å si noe nærmere om her. På generelt grunnlag gjør ombudsmannen likevel oppmerksom på at standpunktet om at en saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse som hovedregel vanskelig kan aksepteres, også tar høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling, jf. ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (Somb-2008-7). Offentleglova krever hurtig saksbehandling på alle trinn i saken.
Konklusjon
Fra Universitetet i Oslo mottok klagen tok det nesten 3 måneder frem til saken ble sendt til førsteinstansen for forberedende klagebehandling. Ombudsmannen utelukker ikke at håndteringen av koronaepidemien kunne forsvare en noe lengre saksbehandlingstid enn det kravene etter offentleglova vanligvis medfører. Selv i den ekstraordinære situasjonen som forelå, og til tross for at universitetet hadde behov for å få avklart spørsmål om hvem som skulle behandle klagen, var likevel saksbehandlingstiden klart lenger enn det som kan aksepteres. Universitetet har følgelig ikke overholdt lovens krav til behandling «uten ugrunna opphald».