Sakens bakgrunn
Saken gjelder behandlingstiden i en sak om innsyn i journalen til Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Jan Hansen ba 27. februar 2016 om innsyn i NSMs «offentlige journal» for perioden 1. januar 2013 til 31. desember 2015. I e-post 18. april 2016 opplyste NSM at det ville ta flere år å behandle innsynskravet, og ba om en spesifisering og avgrensning av innsynskravet. Hansen klaget 22. april 2016 over saksbehandlingstiden, og skrev blant annet at NSM ikke er fritatt fra plikten til å føre og kvalitetssikre en offentlig journal løpende, selv om de er fritatt fra plikten til å offentliggjøre journalen på internett. Han skrev videre at det at generering og kontroll av offentlig journal først blir gjennomført i forbindelse med konkrete innsynskrav, medfører at behandlingen av innsynskrav tar vesentlig lengre tid enn det som er forutsatt i lovverket.
I oversendelsen av klagen til Forsvarsdepartementet skrev NSM at journalen inneholder en betydelig mengde skjermingsverdig informasjon, og at den løpende journalen av den grunn er sikkerhetsgradert BEGRENSET. For å produsere en journal det kan gis innsyn i, var det nødvendig å omgradere journalen. Dette ville innebære en manuell kontroll og gjennomgang av journalen. NSM anslo at dette arbeidet ville ta omtrent 190 arbeidsdager.
I brev 23. mai 2016 la Forsvarsdepartementet til grunn at det først er ved mottakelse av et innsynskrav at NSM vurderer innsyn i journalen, og at NSM ikke har noen plikt til å ha en offentlig versjon av journalen tilgjengelig på forhånd. Ettersom journalen inneholder taushetsbelagt informasjon, innsynskravet gjelder en tidsperiode på tre år og at journalen må gjennomgås manuelt, la departementet til grunn at innsynskravet ble behandlet av NSM «utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 29 første ledd først punktum.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Saken ble brakt inn for ombudsmannen ved e-post 18. oktober 2016. Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere, og i brev 8. desember 2016 ble Forsvarsdepartementet bedt om å redegjøre for behandlingstiden i saken. Det ble blant annet stilt spørsmål om hvordan NSM hadde kommet frem til at saksbehandlingstiden ville være 190 dager, hvilken avveining som var foretatt mellom hensynet til behandlingen av innsynskravet og andre gjøremål hos NSM, og om saksbehandlingstiden på 190 dager ville innebære at kravet ble behandlet «utan ugrunna opphald». Videre ble det stilt spørsmål ved om NSM kan ha plikt til fortløpende å føre journal som uten mye arbeid kan gjøres offentlig. Til slutt ble departementet bedt om å redegjøre for hvilke betydning et nytt arkivsystem i NSM vil ha for saksbehandlingstiden ved innsynskrav i journalen og hvor stor del av Hansens innsynskrav som nå var imøtekommet.
I svarbrevet 15. februar 2017 opplyste Forsvarsdepartementet at det er vanskelig å gi et helt presist anslag over hvor lang tid det vil ta å besvare et slikt innsynskrav, men at det er viktig at den som har krevd innsyn blir holdt orientert. Forsvarsdepartementet oversendte også en beregning foretatt av NSM over hvor lang tid det ville ta å manuelt kontrollere og omgradere journalen for perioden 1. januar 2013 til 31. desember 2015. Det var foretatt en avveining av hensynet til andre gjøremål, og om det ville være mulig å få til en hurtigere behandling av innsynskravet. Til spørsmålet om NSM har en plikt til fortløpende å føre journal som uten mye arbeid kan gjøres offentlig, viste Forsvarsdepartementet til korrespondanse om dette temaet med Kulturdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Journal Petimeter. Om hvilke krav som følger av arkivforskriften §§ 2-6 og 2‑7 fremgikk det blant annet følgende i denne korrespondansen:
«Det kan ikke ut fra dette utledes at det skal ligge klar en sladdet versjon av journalen til enhver tid. Det blir her vist til den kopien eller utskriften som det kan kreves innsyn i, noe som peker i retning av et etterfølgende innsynskrav og at sladdingene kan gjøres når innsynskravet først fremmes. Imidlertid kan man nok med rette si at det vil være det beste om det foreligger en sladdet versjon samtidig, men vi finner ikke rettslig grunnlag for dette ut fra ordlyden.
NSM opplyser at organet kun har en elektronisk journal og at den er BEGRENSET. Journalen består årlig av over 21 300 dokumenter, hvorav 58 % er sikkerhetsgradert informasjon og 21 % er beskyttet informasjon. NSM utfører kontroll i den elektroniske journalen med elektroniske filer. Arkivet påser at riktig informasjon er angitt med riktig tilgangskode og tilgangsgrupper, samt at riktige filer ligger tilknyttet til riktig dokumentkort. Kontrollen er ‘ekstremt tidkrevende, og uten kontroll vil ikke offentlig journal være ugradert fra NSM’.
—
Ved journalføringen plikter NSM å vurdere om det er mulig å journalføre dokumentene uten at det går frem opplysninger som er omfattet av taushetsplikten, eller som det ellers er aktuelt å gjøre unntak fra innsyn for. Kommer NSM til at det ikke er det, kan organet journalføre med taushetsbelagte opplysninger. Når det kommer et innsynskrav, må det da gjennomføres sladding på slike opplysninger. En eventuell feil her ville vært dersom NSM hadde journalført uten å vurdere om dette kan gjøres slik at en ikke røper opplysninger som er omfattet av taushetsplikten. Så lenge de har vurdert det, er praksisen deres i tråd med arkivforskriften.»
Departementet mente at verken offentlighetsprinsippet eller hensynet til god forvaltningsskikk kan benyttes «til å tolke forskriftens ordlyd motsatt av det som står der».
Til spørsmålene om hvilken betydning det nye arkivsystemet vil ha i fremtidige saker om innsyn i journalen og status for innsynskravet, viste Forsvarsdepartementet til en redegjørelse fra NSM. I redegjørelsen fremgår det blant annet at arkivet i NSM har lavere bemanning enn det som er normalt, og at noe av årsaken til dette er at NSM ikke har mottatt krav om innsyn i journalene før i mai 2015. Det har ikke vært prioritert å produsere offentlige journaler for NSM, ettersom det er fritatt fra å legge disse ut tilgjengelig på internett i henhold til offentlegforskrifta § 6 andre ledd bokstav f. NSM har til behandling krav om innsyn i journalen for perioden 2003 til 2016. Som strakstiltak har NSM iverksatt rekruttering av to arkivmedarbeidere og NSM vil opprette et prosjekt for å klargjøre ressursbehovet knyttet til daglig drift og det historiske arkivmaterialet. Funksjonen i arkivsystemet for avskjerming av titler og kontakter ble tatt i bruk 1. juni 2016.
Klageren har kommentert departementets redegjørelse for saken.
Ombudsmannens syn på saken
Offentleglova § 3 slår fast at forvaltningens journaler er offentlige, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift med hjemmel i lov. Med «journal» menes den løpende og systematiske oversikten over inngående og utgående dokumenter organer som er omfattet av offentleglova skal føre etter reglene i arkivlova og forskrift om offentlege arkiv, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16.
Formålet med offentleglova er blant annet å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet, for blant annet å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen og kontrollen fra allmennheten, jf. § 1. Tilgang til journalene i forvaltningen er en viktig forutsetning for at innsynsretten skal kunne gjennomføres og virke etter sitt formål, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G‑2009‑419, kapittel 4.4.4.1. Både for allmennheten og journalister er tilgang til journalen helt sentralt for å få kunnskap om hva som skjer i forvaltningen og hvilke dokumenter det kan være av interesse å be om innsyn i.
Etter offentleglova § 10 første ledd har organer som er omfattet av loven, en plikt til å føre journal. Forskrift om offentlege arkiv § 2-6 regulerer hvilke dokumenter som skal journalføres. Verken loven eller forskriften sier noe om når et dokument skal journalføres, men ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at de hensynene offentleglova skal ivareta, tilsier at journalføring som utgangspunkt skal skje fortløpende, se blant annet ombudsmannens uttalelse 12. juni 2014 (SOM-2014-157).
Det følger videre av forskriften § 2-7 første ledd at innføring i journalen skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, «så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teiplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentleg innsyn». Andre ledd i bestemmelsen regulerer adgangen til å nøytralisere, utelate eller overstryke opplysninger på den kopien eller utskriften av journalen som allmennheten kan kreve innsyn i. I denne sammenheng er det også verdt å nevne offentlegforskrifta § 6 første ledd, som foreløpig ikke har trådt i kraft. Bestemmelsen pålegger enkelte organer som fører elektronisk journal å gjøre denne tilgjengelig for allmennheten på internett. NSM er ikke omfattet av denne plikten, jf. andre ledd bokstav f.
Systemet i offentleglova legger opp til at innsynsspørsmålet først skal vurderes når kravet om innsyn er mottatt, jf. § 29. Også ordlyden i forskrift om offentlege arkiv § 2-7 andre ledd om at det kan brukes nøytrale kjennetegn, utelatelser eller overstrykinger på «den kopien eller utskrifta av journalen som allmenta kan krevje innsyn i», tilsier at innsyn i journalen først skal vurderes når kravet er mottatt. Dersom det ikke har vært mulig å journalføre et dokument uten at det fremgår opplysninger som er omfattet av taushetsplikten, eller som det ellers er aktuelt å gjøre unntak fra innsyn for, må sladding/skjerming dermed gjennomføres når det kommer et innsynskrav. Om dette heter det i Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning (2. utgave 2009), side 313:
«Første trinn i praktiseringen av dokumentoffentlig, er å legge fram offentlig journal. Offentlig journal skal utformes i tråd med bestemmelsene i arkivforskriften … Statsministerens kontor, departementene, direktorater og tilsyn med hele landet som virkeområde samt fylkesmennene blir i nær framtid pålagt å legge journalen ut på Internett. Andre organer behøver strengt tatt ikke legge fram offentlig journal før noen spør etter den. Men har man hyppige henvendelser fra journalister og/eller andre, vil det være rasjonelt å ha faste rutiner, for eksempel at offentlig journal legges fram en gang hver dag.»
På bakgrunn av dette legger ombudsmannen til grunn at verken offentleglova, arkivlova eller tilhørende forskrifter inneholder bestemmelser som pålegger NSM en plikt til løpende å føre en journal som allmennheten kan kreve innsyn i. Ettersom NSMs journal ikke er gjort tilgjengelig for allmennheten på internett eller lignende, må dermed krav om innsyn i journalen avgjøres konkret når innsynskravet er mottatt.
I forskrift om offentlege arkiv § 2-6 tredje ledd andre punktum er det imidlertid en særregel for elektroniske journaler. Bestemmelsen lyder:
«Dersom journalen inngår i eit elektronisk arkiv- eller saksbehandlingssystem, skal ein på enkel måte kunne hente ut og gjere tilgjengeleg dei journalopplysningane som allmenta har krav på å få innsyn i, jf. § 2-7.»
Ordlyden i bestemmelsen tilsier at organer som bruker elektronisk arkiv- eller saksbehandlingssystem for å føre journalen, må innrette seg slik at kopien eller utskriften av journalen som allmennheten kan kreve innsyn i «på enkel måte» kan hentes ut og gjøres tilgjengelig. Vilkåret «på enkel måte» er ikke omtalt nærmere i Kulturdepartementets høringsbrev 30. april 1998 eller foredraget til kongelig resolusjon 8. desember 1998 om forskrift om offentlege arkiv. Etter det ombudsmannen er kjent med, foreligger det heller ikke rettsavgjørelser, uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling eller tidligere ombudsmannsuttalelser om bestemmelsen. Sett i lys av offentlighetsprinsippet og bestemmelsen i offentleglova § 29 første ledd andre punktum om at innsynskrav skal avgjøres «utan ugrunna opphald», er det naturlig å forstå vilkåret slik at journalen i alle fall må kunne tas ut av systemet og gjøres tilgjengelig for allmennheten relativt raskt. Journalen er et viktig verktøy for å identifisere de sakene og dokumentene allmennheten kan kreve innsyn i, og dermed helt sentral for gjennomføringen av offentlighetsprinsippet og realiseringen av offentleglovas formål. Dersom forvaltningen bruker lang tid på å legge frem en kopi eller utskrift av journalen for den som krever innsyn, vil innsynsretten ikke bli tilstrekkelig effektiv og heller ikke virke etter sitt formål.
Etter ombudsmannens syn innebærer dette at NSM, som bruker et elektronisk arkiv- og saksbehandlingssystem, må vurdere om opplysninger i journalinnførselen skal nøytraliseres, utelates eller overstrykes på tidspunktet for journalføringen. Manglende rutiner for å skjerme opplysninger ved journalføringen vil i praksis medføre at det er vanskelig å gjøre journalen tilgjengelig for allmennheten «på enkel måte».
Ut fra den forståelsen av arkivforskriften § 2-6 tredje ledd som er lagt til grunn her, finner ombudsmannen ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet om hensynet til offentlighetsprinsippet eller god forvaltningsskikk i seg selv medfører en plikt for organet til å innrette seg slik at det kan gis innsyn i journalen uten mye arbeid/tid. Det vises likevel til ombudsmannens årsmelding for 1994 side 64 (SOMB-1994-9) som gjelder en beslektet problemstilling.
At organet ved journalføringen skjermer opplysninger som er omfattet av taushetsplikten, eller som det ellers er aktuelt å gjøre unntak fra innsyn for, innebærer imidlertid ikke at organet ikke må vurdere innsynskravet konkret på tidspunktet det mottas. Forholdene kan for eksempel ha endret seg etter at opplysningene ble ført inn i journalen, slik at det ikke lenger er hjemmel for å unnta opplysningene. Selv om organet har rutiner for å skjerme opplysninger i journalen, må det derfor foretas en gjennomgang av journalen i forbindelse med konkrete innsynskrav. At organet på forhånd har vurdert om opplysninger i journalen skal nøytraliseres, utelates eller overstrykes, innebærer imidlertid at denne operasjonen antakelig kan gjøres relativt raskt.
NSM har opplyst at det ikke har prioritert å produsere offentlig journal, og at funksjonen for avskjerming av titler og kontakter først ble tatt i bruk 1. januar 2016. Ombudsmannen har forståelse for at NSM ikke har prioritert arbeidet med å legge til rette for innsyn i journalen, ettersom det ikke mottok krav om innsyn i journalen før i mai 2015. At NSM ikke har hatt rutiner for å skjerme opplysninger i journalen ved journalføringen, innebærer imidlertid en uthuling av offentlighetsprinsippet. Behandlingstiden for det konkrete innsynskravet denne saken gjelder, har vist at det ikke er mulig å få innsyn før etter flere måneder. Ved en så lang behandlingstid vil journalen vanskelig kunne tjene som et verktøy for å identifisere de sakene og dokumentene allmennheten kan kreve innsyn i.
På bakgrunn av at NSM nå foretar skjerming av opplysninger i journalen ved journalføring, er det ikke grunn til noe mer herfra. Ombudsmannen forutsetter imidlertid at arbeidet med å kontrollere og omgradere journalen for perioden før 31. desember 2015 gis tilstrekkelig prioritet.
Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til at spørsmålet om innsyn i journalen først skal vurderes når NSM mottar et krav om innsyn. NSM skulle likevel rutinemessig ha vurdert å skjerme opplysninger i journalen ved journalføringen, for deretter å kunne hente ut og gjøre tilgjengelig de journalopplysningene som allmennheten har krav på innsyn i på en enkel måte. Ettersom NSM ikke har hatt rutiner for skjerming av opplysninger i journalen, tok det for lang tid å behandle kravet om innsyn i journalen for den aktuelle perioden.