Sakens bakgrunn
A (heretter klager) fikk i vedtak 12. november 2018 avslag på søknad om forhåndstilsagn for sykehusbehandling i et annet EØS-land. Han sendte Helfo en klage 16. november og tilleggsmerknader 19. og 23. november 2018. Helfo ga ham et foreløpig svar i melding 24. november 2018. Det ble oppgitt at forventet saksbehandlingstid var tolv uker.
Etter at klager i samme periode fikk avslag på et krav om pasientskadeerstatning, sendte han en e-post 4. desember 2018 der han skrev at Helfo kunne kaste klagen i søppelkassa.
To dager senere, 6. desember, skrev han på nytt til Helfo. Dette fortsatte han med frem til Helfo i brev 19. mars 2019 skrev at det ikke ville bli gitt en nærmere redegjørelse eller begrunnelse for avslaget 12. november 2018.
Etter nye henvendelser fra klager svarte Helfo i brev 22. mai 2019 at klagen hans var regnet som trukket ved e-posten 4. desember 2018, og at saken derfor ble ansett som ferdig behandlet. Dette var ikke klager fornøyd med, og i klage 23. mai 2019 ba han om å få fremme saken på nytt. I brev 21. juni 2019 skrev Helfo at det ikke var grunnlag for å se på saken på nytt fordi det ikke forelå nye opplysninger om hans helsetilstand.
Klager henvendte seg deretter til ombudsmannen som fant grunn til å undersøke saksbehandlingen.
Våre undersøkelser
I brev 8. august 2019 ba vi Helfo om å redegjøre for hvilke rutiner som gjelder i de sakene der søkeren eller klageren trekker saken.
Til den konkrete saken ba vi opplyst om hvilken kontakt det hadde vært mellom klager og Helfo i det aktuelle tidsrommet, og da særlig innenfor klagefristen på seks uker fra klager mottok avslaget. Vi ba også opplyst om Helfo hadde informert klageren på et tidligere tidspunkt enn i mai 2019 om at klagen hans var oppfattet som trukket ved e-posten 4. desember 2018. Til sist ba vi om en vurdering av om klagerens henvendelser i etterkant av desember 2018 likevel ga grunn til å realitetsbehandle hans klage.
Helfo svarte i brev 4. september 2019. Rutinene ved trukket klage ble beskrevet slik:
«I saker hvor søker eller klager trekker saken før den er ferdigbehandlet har vårt saksbehandlingssystem en funksjon for å registrere saken som trukket. Det er da påkrevd å komme med en begrunnelse.»
Til den konkrete saken redegjorde Helfo for kontakten i perioden 6. desember 2018 til 7. mars 2019. Helfo hadde lagt til grunn at klageren var klar over konsekvensen av å sende en skriftlig henvendelse der det sto at klagen skulle kastes i søpla. I etterkant så Helfo at det «med fordel kunne ha [vært] sendt en skriftlig tilbakemelding til [klager] med informasjon om at klagen er registrert som trukket på bakgrunn av e-posten vi mottok, og at den dermed ikke vil bli behandlet».
Helfo mente at det likevel ikke var grunnlag for å realitetsbehandle klagen på bakgrunn den etterfølgende korrespondansen:
«I henvendelsen av 23. februar 2019 benytter [klager] formuleringen: …, men likevel ønsker jeg svar og begrunnelser på hvorfor jeg fremdeles ikke kvalifiserer for å få helsehjelp i utlandet.» En formulering som i utgangspunktet bør kunne oppfattes som et utrykk for at [klager] er klar over at klagen er trukket og ikke blir behandlet av Helfo.
Vi ser av de etterfølgende henvendelsen fra [klager] at han til tross for formuleringen han benytter i e-posten av 23. februar 2019 kan ha vært av en annen oppfatning.
Helfo vurderer at det ikke foreligger momenter i saken som gir grunnlag for likevel å realitetsbehandle hans klage.»
Ombudsmannens syn på saken
Forvaltningsloven, og de særlige reglene i folketrygdloven, oppstiller saksbehandlingsregler for Helfo ved behandlingen av denne type saker. Det er i dette lovverket ikke uttrykkelig regulert hvordan forvaltningen skal håndtere tilfeller der klageren trekker en søknad eller en klage.
I medhold av forvaltningsloven § 11 annet ledd har forvaltningsorganer veiledningsplikt overfor parter. Det er der slått fast at forvaltningsorganet «skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning». Videre står det:
«Etter forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om:
…
b) regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet.»
Denne saken er etter det opplyste håndtert i tråd med Helfos interne rutiner, ved at det ble laget en begrunnelse i saksbehandlingssystemet for at klagen ble ansett som trukket.
Spørsmålet for ombudsmannen er om Helfo ut fra veiledningsplikten, og mer generelt ut fra kravet til forsvarlig saksbehandling, på et tidligere tidspunkt likevel skulle ha sendt en bekreftelse på at klagen var ansett som trukket. Det er også et spørsmål om klagen likevel skulle vært tatt under behandling etter klagerens nye henvendelser i saken.
Så langt ombudsmannen er kjent med, kreves det gjennomgående i forvaltningen at tilbaketrekking av en søknad eller en klage skal skje skriftlig. Skriftlighetskravet begrunnes i hensynet til notoritet; at det i ettertid skal være kontrollerbart når og av hvem klagen ble trukket. Dette antas også være hensynet bak Helfos rutine med å nedtegne en saksbehandlermerknad med en begrunnelse på saken.
Som et utgangspunkt vil det være tilstrekkelig at forvaltningsorganet gjør en vurdering av den skriftlige tilbaketrekkingen, og at vurderingen dokumenteres i et internt notat før saken avsluttes. Imidlertid kan det være spesielle forhold i en sak som tilsier at forvaltningen må være noe mer aktiv overfor en søker/klager for at saksbehandlingen skal være forsvarlig.
I denne saken skrev klageren følgende i e-posten 4. desember 2018:
«Til Helfo, sak 18/573005
Søknaden om behandling i utlandet og alle papirene på klagen kan dere hive i søppelkassa. Klagen på avslaget pånytt igjen og svaret som er forespeilet om 12 uker kan dere også kaste samme sted. Jeg kommer aldri mer til å henvende meg til Helfo når jeg er i behov av omfattende helsehjelp og blir avvist på en slik måte. Det ble avslag om krav på erstatning. Da ville det jo også bli nytt avslag på helsehjelp i utlandet».
Ombudsmannen er enig med Helfo at dette kan forstås som at klagen trekkes. I denne saken er det imidlertid flere forhold som må tas i betraktning.
Klageren var åpenbart uenig i det opprinnelige avslaget, og hadde i flere skriv gitt uttrykk for dette samt sendt inn dokumentasjon. Ordvalget og konteksten tilbaketrekkingen skjedde i kan alene tale for at Helfo burde ha bekreftet at saken var avsluttet. Særlig klagerens nye henvendelser til Helfo allerede 6. og 23. desember 2018 er avgjørende for ombudsmannens konklusjon. Til dette ligger det at disse henvendelsene må regnes å ha vært sendt innen klagefristen på seks uker fra klageren mottok vedtaket.
I e-posten 23. desember 2018 viste klageren til saksnummeret og skrev blant annet:
«Søppelkassa ble nevnt i forrige henvendelse fra meg og det er nok der saken er havnet uansett. Saken er nok avgjort og jeg har bedt om at dere kaster den der. Det er sterke krefter som ligger bak og presser».
I samme e-post skriver han videre om pasientskadeerstatningssaken og om helsehjelp i utlandet. I e-posten 23. februar 2019, som også Helfo har vist til i svaret hit, har klageren i emnefeltet skrevet «frist overskredet». Det er nærliggende å forstå dette som at han viser til at fristen i det foreløpige svaret 24. november 2018 var oversittet uten at han hadde hørt noe. Etter ombudsmannens mening synliggjør klagerens henvendelser i etterkant av 4. desember 2018 et behov for avklaring og veiledning i forhold til videre behandling hos Helfo.
Klageadgangen for avgjørelser etter folketrygdloven er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Der det er tvil bør forvaltningen sørge for en avklaring av om klagen skal anses som trukket. I denne saken er det flere forhold som hver for seg tilsa at Helfo aktivt burde ha undersøkt om klagen likevel var trukket. Etter mottak av e-posten 4. desember 2018 kunne et brev til klageren med informasjon om at klagen var å anse som et tilbakekalt, og med en kort frist for klager til eventuelt å korrigere denne forståelsen, vært en forsvarlig fremgangsmåte. Når Helfo ventet nærmere et halvt år før tilbaketrekkingen ble adressert, har saksbehandlingen etter ombudsmannens syn ikke vært forsvarlig.
Ombudsmannen ber om at Helfo tar den aktuelle klagen til behandling.
Konklusjon
Saksbehandlingen har ikke vært forsvarlig da Helfo ventet nærmere et halvt år før tilbaketrekkingen ble adressert. Ombudsmannen ber på denne bakgrunn Helfo om å realitetsbehandle klagen datert 16. november 2018. Helfo bes orientere ombudsmannen når saken er ferdigbehandlet.