Bergen kommune påla A, som er deleier av eiendommen X, å fjerne blant annet skilt, tujahekk og gjerde under henvisning til friluftsloven 28. juni 1957 nr. 16. Han klaget vedtaket inn for Fylkesmannen i Hordaland, som opphevet pålegget.
Naboene B og C klaget opphevelsen inn for ombudsmannen. De anførte feil ved fylkesmannens saksbehandling og rettsanvendelse.
I brev fra ombudsmannen ble fylkesmannen blant annet spurt om vurderingen i vedtaket oppfylte kravet til begrunnelse i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 24 jf. § 25. Fylkesmannen ble bedt om å vurdere om eventuelle saksbehandlingsfeil innebar at vedtaket var ugyldig.
Fylkesmannen svarte blant annet:
«Fylkesmannen kan være enig i at vurderingen kan virke knapp og uten rettslig begrunnelse for hvorfor vi mener at det aktuelle tilfelle faller utenfor friluftsloven. Vi vil nedenfor komme med nærmere begrunnelse på dette. … Fylkesmannen mener fremdeles at det omdiskuterte området er et område som allmennheten ikke har naturlig tilgang til.»
Deretter gjennomgikk fylkesmannen et vedlagt flyfoto og argumenterte for at allmennheten ikke hadde «naturlig tilgang» til det aktuelle området. Fylkesmannen mente at området måtte «ansees å være en del av den private sonen» fordi området kun var 10 til 15 meter fra hus og uteoppholdsplass på tilgrensende eiendom Y, som var heleid av A. Vedtaket var etter fylkesmannens syn gyldig.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Forvaltningsloven §§ 24 og 25 inneholder krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens søknad, krav, ønske eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.
Plikten til å gi begrunnelse følger av forvaltningsloven § 24, mens kravene til begrunnelsens innhold fremgår av § 25. Paragraf 25 første ledd lyder:
«I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.»
Bestemmelsen slår uttrykkelig fast at det som den klare hovedregel skal vises til de regler vedtaket bygger på. Unntaket fra hovedregelen om rettslig begrunnelsesplikt er snevert.
Geir Woxholt, Forvaltningsloven (5. utg. 2011), skriver på side 460:
«For at unntaket skal kunne anvendes må det være klart at parten ikke bare kjenner generelt til det regelsett som gjelder, men at han har detaljkunnskap om den regel som vedtaket er bygget på.»
Likeledes skriver Jan Fridthjof Bernt, Kommentar til forvaltningsloven, Norsk Lovkommentar nettversjon note 652 (sitert 19. juni 2012):
«Dette gjelder bare der det må være opplagt for parten hvilke regler man bygger på. Man kan ikke la være å angi hjemmelen og rettsgrunnlaget bare fordi parten i og for seg må antas å kjenne rettsreglene – for eksempel fordi han eller hun er advokat eller tidligere har fått reglene tilsendt. Med mindre saken og rettsgrunnlaget er bagatellmessig eller uproblematisk, må rettsgrunnlaget alltid oppgis i begrunnelsen.»
Begrunnelsesplikten gjelder også i klagesaker, jf. forvaltningsloven § 33.
I denne saken har kommunen i pålegget gjort en omfattende vurdering etter friluftsloven 28. juni 1957 nr. 16 – over 7 sider – av om allmennheten har ferdselsrett i området og om de aktuelle tiltakene kan pålegges fjernet. Fylkesmannens vurdering er derimot kort og tas derfor inn her i sin helhet:
«Fylkesmannen kan, etter befaringen, ikke se at det omdiskuterte området er et område som allmennheten naturlig har tilgang til. Dette skyldes både terrengets beskaffenhet på den ene siden og boligtomtenes plassering på den andre. Dessuten har allmennheten tilgang til strandsonen på [eiendommen X] via en trasé på østsiden av [tilgrensende eiendom]. Vi mener derfor det ikke er riktig å bruke friluftsloven § 40, 2.ledd jfr. § 13, 2. ledd til å kreve skilt, deler av tujahekk, deler av gjerde, deler av beplantning på [eiendommen X] fjernet.»
Fylkesmannen synes her å avgrense friluftslovens anvendelsesområde mot «område som allmennheten [ikke] naturlig har tilgang til». Verken i vedtaket eller i fylkesmannens svar hit fremgår det hvor dette avgrensningskriteriet er hentet fra. Likevel fremstår kriteriet som avgjørende for fylkesmannens vedtak. Dersom fylkesmannen har ment at allmennheten ikke har ferdselsrett etter friluftsloven § 2 på det aktuelle området – og at avgrensningskriteriet er en tolkning av denne bestemmelsen – er det uheldig at fylkesmannen ikke har gjort rede for dette i sitt vedtak. Det blir da vanskelig for berørte parter i saken å forstå fylkesmannens avgjørelse.
I svaret til ombudsmannen skrev fylkesmannen også at området «må ansees å være en del av den private sonen». Det ble ikke gitt noen nærmere begrunnelse for dette kriteriet heller. I høyesterettspraksis har imidlertid kriteriet «privat sone» vært benyttet ved tolkning av begrepene «innmark» og «utmark» i friluftsloven § 1a, se for eksempel Rt. 1998 side 1164 (side 1171), Rt. 2005 side 805 (premiss 66) og Rt. 2008 side 803 (premiss 45). Det kan synes som om det er en slik tolkning av friluftsloven § 1a fylkesmannen har siktet til i sitt brev hit.
Verken fylkesmannens vedtak eller den senere utfyllende begrunnelsen i brev hit gir imidlertid noe klart svar på hvilket rettslig grunnlag fylkesmannen bygger sitt vedtak på.
Jeg har kommet til at det er «begrunnet tvil» om vedtaket oppfyller forvaltningslovens krav til begrunnelse, jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 andre ledd siste punktum, og ber derfor fylkesmannen vurdere saken på ny i lys av mine merknader.
A har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi ham anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen.
Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens fornyede vurdering.»