A var fast ansatt som politibetjent ved X politidistrikt. Høsten 2005 var han innblandet i et trafikkuhell, hvor bilen hans kolliderte med en syklist som kom i motsatt kjøreretning. Ingen personer ble skadet, men speilet på høyre side av As bil ble ødelagt. A var ikke i tjeneste og bilen var hans egen. I etterkant av trafikkuhellet ble det uenighet mellom partene og deres respektive forsikringsselskaper om dekningen av utgiftene på om lag 5000 kr til reparasjon av skaden på bilen. A tok kontakt med syklisten, en kvinne på 19 år, for å få henne til å dekke skadene på bilen. A skal i flere SMS og i et brev til kvinnen ha opplyst at han vurderte å sende saken til inkasso, samt å anmelde kvinnen for brudd på vegtrafikkloven, dersom betaling for skadene ikke forelå innen en angitt frist. Han opplyste i brevet bl.a. at han var «politimann med foreleggsmyndighet». Kvinnens far tok deretter kontakt med As arbeidsgiver og klaget på hans oppførsel. Faren mente bl.a. at A hadde utnyttet sin stilling som politimann for å få fordeler i forsikringsoppgjøret.
As arbeidsgiver, X politidistrikt, oversendte 12. desember 2005 saken til Spesialenheten for politisaker. Spesialenheten vurderte As handlinger opp mot straffeloven § 325 nr. 1 og § 124, men henla saken 26. mars 2007 «etter bevisets stilling». Det ble imidlertid rettet kritikk mot As handlinger, og Spesialenheten foreslo at saken ble administrativt vurdert i politidistriktet etter påtaleinstruksen § 34-7 annet ledd. Med bakgrunn i den kritikken som var fremkommet av Spesialenhetens undersøkelser, foreslo politimesteren ved X politidistrikt i saksframlegg 3. mai 2007 at det lokale ansettelsesrådet traff vedtak om ordensstraff for A. Det ble sendt forhåndsvarsel til A 16. august 2007 og ansettelsesrådet traff vedtak om ordensstraff i møte 28. august 2007. Grunnlaget var den atferden A hadde utvist i den aktuelle trafikksaken, som ansettelsesrådet mente var kritikkverdig og dessuten i strid med politiinstruksen § 5-3. Som ordensstraff ble A varig nedsatt i lavere stilling, jf. tjenestemannsloven § 14. Dette innebar at han ble satt ned fra politibetjent 3 til politibetjent 2. Vedtaket ble påklaget til Det sentrale ansettelsesråd for Politiavdelingens ytre etater, som i møte 19. november 2007 ikke tok klagen til følge.
Som en konsekvens av nedsettelsen i lavere stilling, ble A satt ned i lønn. Vedtaket om ordensstraff inneholdt ingenting om lønnsmessige konsekvenser, men politidistriktet mente at A skulle lønnes i samme alternativ i lønnsrammen som gjaldt for politibetjent 2 som det alternativet han ble lønnet etter i lønnsrammen for politibetjent 3. I praksis innebar dette at siden han var lønnet etter LR 43 alternativ 1, skulle han nå lønnes etter LR 42 alternativ 1, noe som var en nedsettelse på totalt 5 lønnstrinn. A mente på sin side at politidistriktet ikke hadde hjemmel til en slik lønnsnedsettelse, siden vedtaket om ordensstraff bare gjaldt nedsettelse i stilling.
Politidistriktet opplyste i brev 22. mai 2008 til A at ordensstraffen i tråd med personalreglementet § 20 ville bli slettet etter 5 år fra endelig vedtak ble truffet. I denne perioden ville det være saklig å legge vekt på ordensstraffen ved for eksempel søknad om forflytning og tilsetting i annen stilling. Personalsjefen skal i denne forbindelse bl.a. ha opplyst at det ikke ville være tilrådelig å imøtekomme As ønske om overføring til en stilling som etterforsker ved en etterforskerenhet i politidistriktet.
Sommeren 2008 brakte A saken inn for ombudsmannen. Klagen gjaldt politidistriktets adgang til å sette ned As lønn, tidspunktet for når 5-årsfristen i personalreglementet § 20 skulle begynne i denne saken og politidistriktets opplysning om at ordensstraffen ville kunne forhindre A å søke seg over til en etterforskerstilling.
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere, og i brev herfra ble Det sentrale ansettelsesråd for Politiavdelingens ytre etater bedt om en nærmere redegjørelse for enkelte sider av saken. Under henvisning til at endelig vedtak om ordensstraff ble truffet ca. to år etter at forholdet som dannet grunnlaget for ordensstraffen ble brakt til arbeidsgivers kunnskap, ble ansettelsesrådet spurt om det samlede tidsforløpet var forenlig med kravet til å avgjøre en sak «uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11 a. Det ble i denne forbindelse spurt om saksbehandlingstiden hadde blitt tillagt vekt ved fastsettelsen av ordensstraffens innhold. Sett hen til saksbehandlingstiden ble det også bedt om ansettelsesrådets kommentar til at ordensstraffen skal slettes 5 år etter ansettelsesrådets vedtak. Det ble spurt om det var adgang til å la utgangspunktet for fristen være et annet enn vedtaksdatoen. Ansettelsesrådet ble videre bedt om å innhente en uttalelse fra Politimesteren i X, der det gjøres rede for lønnsreduksjonen for A. Det ble endelig bedt om ansettelsesrådets syn på om det var anledning til å sette A ned til lønnstrinn 42 som følge av vedtaket om ordensstraff.
Ansettelsesrådet opplyste at det avgjørende for tidsforløpet i saken var at politimesteren avventet å opprette personalsak inntil etterforskningen ved spesialenheten var avsluttet. Selv om utgangspunktet etter tjenestemannsloven er at man ikke skal avvente en eventuell straffesak, var det her tale om en sak der tjenestemannen hadde bestridt de faktiske forhold og hvor det var uenighet mellom de involverte partene i tvisten. Politimesteren fant på det grunnlag å ville avvente etterforskningen, formodentlig av hensyn til sakens opplysning og tjenestemannens rettssikkerhet. Det var først og fremst den lange saksbehandlingstiden i spesialenheten som var årsaken til det samlede tidsforløpet i saken om ordensstraff, og ikke behandlingen i det lokale og sentrale ansettelsesrådet. Ordensstraffen ble ved behandlingen av klagesaken ansett «adekvat til tross for at det var gått lang tid siden det påklagede forholdet fant sted».
Ansettelsesrådet mente det med fordel kunne vært gitt anledning til å skjønne over fristens lengde i personalreglementet § 20, for eksempel ved å la utgangspunktet for fristen være en annen enn vedtaksdato, eller ved at fristen settes kortere enn 5 år. Dette ville imidlertid kreve en endring av bestemmelsen i personalreglementet.
Vedlagt brevet fra ansettelsesrådet var en redegjørelse fra Politimesteren i X om bakgrunnen og det rettslige grunnlaget for nedsettelsen av As lønn. Ansettelsesrådet opplyste for egen del at nedsettelse i lavere stilling innebærer at vedkommende kan settes ned både i lønn og status. Dersom tjenestemannen skal settes ned i lønn som en del av ordensstraffen, må dette fastsettes særskilt. Siden den konkrete lønnsnedsettelsen ikke hadde vært behandlet av det lokale ansettelsesrådet, fant det sentrale ansettelsesrådet det ikke riktig å ta stilling til politimesterens beslutning om As lønn.
Politimesteren opplyste i sin redegjørelse at vedtaket om ordensstraff innebar at A ble nedsatt fra sko 1461 politibetjent 3 til sko 1459 politibetjent 2. Administrasjonen hadde ut fra dette vedtaket gjort en «flat» overføring. Siden A hadde alternativ 1 i lønnsramme 43 ble han også innplassert i alternativ 1 i lønnsramme 42. Dersom han hadde hatt et annet alternativ i lønnsramme 43, ville dette alternativet blitt overført til lønnsramme 42. Administrasjonen hadde på denne måten ikke gjort annet enn å «følge lønnssystemet ved ansettelsesrådets degradering». Det ville dessuten vært «feil» å vurdere lønnen med bruk av andre lønnsrammealternativer enn det han hadde over til den lavere stillingskoden. Dette måtte i så fall ha vært en del av vedtaket om ordensstraff. Det ble ellers opplyst at degraderingen ikke hadde medført endring i arbeidsoppgaver. Bruk av pb. 3 og pb. 2 trenger ikke å ha sammenheng med hvilke arbeidsoppgaver man har, og i lokale lønnsforhandlinger er overganger fra pb. 2 til pb. 3 gjort ut fra vedtatte kompetansekriterier.
Etter dette ble det herfra funnet nødvendig å ta enkelte forhold opp direkte med X politidistrikt. I brev herfra ble politidistriktet bedt om å kommentere innvendingene i As klage mot at utløpet av ordensstraffen på rullebladet ble regnet fra vedtaksdatoen. Politidistriktet ble også gitt anledning til å komme med ytterligere kommentarer til spørsmålet om lønnsnedsettelse, utover de som allerede var gitt av politimesteren.
Politidistriktet erkjente at det var gått lang tid fra forholdet skjedde til vedtak om ordensstraff endelig forelå, men opplyste at det bl.a. skyldtes forhold som politidistriktet ikke hadde kontroll over. Politidistriktet fremholdt videre at fristen for sletting av ordensstraff må regnes fra den dato endelig vedtak ble fattet, jf. personalreglementet § 20. Politidistriktet hadde ingen ytterligere kommentarer til spørsmålet om lønnsnedsettelse.
Ettersom et sentralt spørsmål i klagen var fristen for sletting av ordensstraffen, ble det funnet grunn til å ta spørsmålet om denne fristen opp med Justis- og politidepartementet, som har gitt rundskriv G-96/ 2000: Personalreglement for politidistriktene. I brev herfra ble departementet spurt om femårsperioden i reglementets § 20 skal regnes fra endelig vedtaksdato, og om det etter forholdene eventuelt kan og bør gjøres unntak fra dette som følge av at et vedtak er fattet lang tid etter det forhold som danner grunnlaget for ordensstraffen.
Justis- og politidepartementet fremholdt at fristen for sletting etter personalreglementet § 20 starter når endelig vedtak fattes eller registreres på rullebladet. Departementet mente videre at «uforholdmessig lang saksbehandlingstid bør gjenspeiles i reaksjonens strenghet og form og ikke være en del av skjønnsmessig vurdering av om ordensstraffen skal kunne slettes fra rullebladet tidligere enn den fastsatte fristen».
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Klagen og undersøkelsen av saken har vært rettet mot spørsmålet om adgangen til å sette ned As lønn og spørsmålet om når ordensstraffen skal slettes fra As rulleblad. Spørsmålet om den ilagte ordensstraffen var berettiget eller ikke, om nedsettelsen i lavere stilling var en rimelig reaksjon eller om det overhodet var adgang til å anvende tjenestemannsloven § 14 nr. 2 i dette tilfellet, har ikke vært behandlet.
Adgangen til å sette ned lønnen
A ble som ordensstraff varig degradert fra politibetjent (pb.) 3 til pb. 2. Som en følge av ordensstraffen satte politidistriktet ned lønnen til A med 5 lønnstrinn. Spørsmålet er om politidistriktet hadde adgang til å sette ned lønnen til A på den måten som ble gjort.
Etter tjenestemannsloven § 14 nr. 2 annet ledd kan en tjenestemann som ordensstraff settes ned i lavere stilling. Nedsettelsen kan være enten varig eller for en begrenset tid. Dersom nedsettelsen er tidsbegrenset, innebærer det at tjenestemannen har rettskrav på å få tilbake stillingen når tidsperioden er over. Noe rettskrav på å få tilbake stillingen vil derimot tjenestemannen ikke ha hvis nedsettelsen er varig. Dette forhindrer imidlertid ikke at tjenestemannen på vanlig måte søker samme eller tilsvarende stilling som den han hadde før nedsettelsen.
Tjenestemannsloven § 14 nr. 2 annet ledd sier ikke noe uttrykkelig om adgangen til å sette ned tjenestemannens lønn som ordensstraff. Det fremgår likevel av lovforarbeidene at nedsettelse i lavere stilling innebærer at vedkommende kan settes ned både i lønn og status, jf. Ot.prp. nr. 72 (1981-82) side 30. Noen automatikk er det imidlertid ikke. Også en ren nedsettelse fra en stilling til en annen kan innebære en degradering i lovens forstand, selv om overgangen ikke medfører noen lønnsmessige konsekvenser for tjenestemannen. For eksempel vil dette kunne være tilfelle dersom den nye stillingen i motsetning til den forrige ikke har lederansvar, eller dersom overgangen til den nye stillingen medfører tap av status. Det vil derimot ikke være adgang til å la tjenestemannen fortsette i sin stilling og bare foreta en lønnsreduksjon, da det her ikke vil være tale om nedsettelse i «lavere stilling», jf. Bjørnaraa m.fl., Norsk tjenestemannsrett side 600.
Fastsettelse av arbeidstakeres lønn krever et særskilt rettslig grunnlag, normalt i form av lov eller avtale. Arbeidsgiver kan derfor ikke uten et slikt rettslig grunnlag sette ned tjenestemannens lønn. Tjenestemannsloven § 14 nr. 2 annet ledd må forstås slik at bestemmelsen gir kompetanse eller rettslig grunnlag til å sette ned tjenestemannens lønn. Myndigheten gis imidlertid bare til kompetent organ, det vil si den instans som er tillagt myndighet til å treffe vedtak om ordensstraff. Et lønnskontor eller en arbeidsgiver uten slik myndighet må naturligvis kunne sørge for den praktiske gjennomføringen av vedtaket om ordensstraff, men kan ikke selv uten særskilt hjemmel sette ned tjenestemannens lønn. Hvorvidt vedkommendes lønn i det konkrete tilfellet skal settes ned, må da bero på en tolkning av vedtaket om ordensstraff.
Nedsettelse i lavere stilling er en alvorlig reaksjon, og det er viktig at vedtak om dette utformes på en måte som ikke volder tvil. I og med at det etter loven bare er vedtaksorganet selv som har myndighet til å ilegge ordensstraff, må innholdet av ordensstraffen fremgå av det vedtaket som dette organet treffer. Dette gjelder ikke minst de lønnsmessige konsekvenser dersom det er meningen at reaksjonen skal inkludere slike. Arbeidsgiver som skal sette vedtaket ut i livet, må tolke vedtaksteksten, men kan ikke inkludere reaksjoner som ikke fremgår av vedtaket selv. Dersom nedsettelse av lønn ikke er fastsatt i vedtaket, mister for øvrig tjenestemannen anledningen til å få en administrativ og rettslig prøving av rettmessigheten og forholdsmessigheten av lønnsnedsettelsen.
I vår sak ble A overført fra politibetjent 3 til politibetjent 2. Dette innebar at han ble flyttet fra en stillingskode til en annen. Til hver av disse stillingskodene er det knyttet en lønnsramme, og jeg forstår politidistriktet slik at man har tolket vedtaket om ordensstraff slik at overgangen fra pb. 3 til pb. 2 også skulle medføre at han ble overført til en annen lønnsramme og dermed til et annet lønnstrinn. At overføringen ikke medførte endrede arbeidsoppgaver for A, og at et opprykk fra pb. 2 til pb. 3 først og fremst har betydning for lønn, kan nok isolert sett støtte en slik tolkning. Dette må imidlertid veies opp mot at det ikke står noe i vedtaket om lønnsmessige konsekvenser. Det sentrale ansettelsesrådet har i redegjørelsen hit opplyst at den konkrete lønnsnedsettelsen ikke ble behandlet av lokalt ansettelsesråd og dermed heller ikke var en del av vedtaket om ordensstraff. Dette er jeg enig i, og jeg kan da ikke se at det er grunnlag for å tolke vedtaket slik politidistriktet synes å ha gjort, nemlig at det innebar at As lønn skulle reduseres med 5 lønnstrinn.
Jeg har i fremstillingen ovenfor lagt til grunn at det faktisk var mulig å la A beholde den eksisterende lønnen innenfor lønnsrammen for pb. 2. Dersom dette ikke var mulig fordi lønnsrammene ikke overlappet hverandre i tilstrekkelig grad, kan det spørres om vedtaket måtte forstås slik at det ga adgang til å nedsette lønnen til det nivå som var nødvendig for å kunne gjennomføre ordensstraffen. Om dette var situasjonen i denne saken, har jeg ikke opplysninger om, og det blir eventuelt i første omgang opp til politidistriktet å vurdere spørsmålet. Uansett hadde ikke politidistriktet hjemmel i vedtaket om ordensstraff til å sette ned As lønn på den måten som ble gjort.
Jeg har etter dette kommet til at politidistriktet ikke hadde hjemmel i vedtaket om ordensstraff til å sette ned As lønn med 5 lønnstrinn. Jeg ber politidistriktet vurdere As lønn og tilbakebetale differansen mellom den lønnen han har fått i denne perioden og den lønnen han skulle ha hatt.
Fristen for sletting av ordensstraffen
En ordensstraff skal etter tjenestemannsloven § 14 nr. 3 føres på rulleblad eller personalkort. Det skal fastsettes ved reglement når anmerkningen skal slettes, men loven gir ikke selv anvisning på hvor lenge en anmerkning skal stå oppført på rullebladet. Selv om loven ikke anviser hvor lenge en ordensstraff lovlig kan være registrert på rullebladet, vil det måtte være en grense for hvor lang frist som kan fastsettes ved reglement for å være lovmessig. Reglene om anmerkning av ordensstraff på rullebladet forutsetter at det vil være saklig å legge vekt på ordensstraffen i ulike arbeidsrettslige sammenhenger så lenge ordensstraffen er anmerket på rullebladet, som for eksempel ved søknad om annen stilling. Når ordensstraffen slettes, vil det normalt være usaklig å legge vekt på den tidligere ordensstraffen. En reglementsbestemmelse om sletting må således ta hensyn til formålet bak reglene om anmerking av ordensstraff på rullebladet.
Bestemmelsen i personalreglementet § 20 ligger klart innenfor det som kan fastsettes i medhold av tjenestemannsloven § 14 nr. 3. Det kan ikke reises innvendinger mot at fristens utgangspunkt er datoen for endelig vedtak om ordensstraff. Før dette tidspunktet foreligger det ingen ordensstraff, og datoen for fastsettelsen gir et klart utgangspunkt. Spørsmålet som er reist i denne saken, er om tiden fra As handlinger ble begått til endelig vedtak forelå, likevel var så lang at det ville være urimelig å legge femårsfristen i reglementets § 20 til grunn etter sitt innhold.
Det klare utgangspunktet er at den arbeidsrettslige ordensstraffen og den strafferettslige forfølgningen er to selvstendige og uavhengige prosesser. Arbeidsgiver eller annen kompetent myndighet skal derfor på selvstendig grunnlag foreta de undersøkelser som er nødvendige og beslutte de arbeidsrettslige forføyninger som synes adekvate.
I denne saken gikk det om lag to år fra tidspunktet da As handlinger ble kjent for arbeidsgiver, til endelig vedtak om ordensstraff ble fattet. Selv om arbeidsgiver ga beskjed til A om at man ville avvente utfallet av etterforskningen før det ble tatt stilling til hvordan saken skulle følges opp arbeidsrettslig, kan det ikke være tvil om at saksbehandlingen totalt sett var for lang. Dette gjelder uansett hvilket organ forsinkelsen kan tillegges.
Både politidistriktet og Justis- og politidepartementet har gitt uttrykk for at det ikke er adgang til å fravike femårsfristen i personalreglementet § 20, eller til å la fristens utgangspunkt være et annet enn vedtaksdatoen. Departementet har for sin del lagt til grunn at uforholdsmessig lang saksbehandlingstid i tilfelle kan få betydning for innholdet i vedtaket om ordensstraff. Jeg er i all hovedsak enig i dette, i alle fall så langt denne saken rekker.
Etter tjenestemannsloven § 14 nr. 2 kan nedsettelse i lavere stilling enten ilegges varig eller for bestemt tid. A ble som nevnt ilagt varig nedsettelse. I den begrunnelsen som ble gitt er det ikke noe som tyder på at Det sentrale ansettelsesrådet tok stilling til om og eventuelt i hvilken grad den lange saksbehandlingstiden burde få betydning for utmålingen av ordensstraff. Etter mitt skjønn var overskridelsen av hva som kan regnes som rimelig saksbehandlingstid, så vesentlig at det må regnes som en mangel ved vedtaket at spørsmålet ikke ble uttrykkelig behandlet. Mangelen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Dersom A skikket tjenesten vel i tiden etter de aktuelle handlingene fant sted, og for øvrig synes å ha lært av det inntrufne, antar jeg at også det vil kunne være et relevant moment i tillegg til tidsmomentet i seg selv. Jeg ber derfor Det sentrale ansettelsesrådet for Politiavdelingens ytre etater behandle saken på nytt for så vidt angår disse spørsmålene.
Oppsummering
Jeg ber X politidistrikt vurdere As lønn og betale tilbake differansen mellom den lønnen han har fått og den lønnen han skulle ha hatt. Politidistriktet bes holde meg orientert om den videre utviklingen.
Det sentrale ansettelsesråd for Politiavdelingens ytre etater bes behandle saken om ordensstraff på nytt for så vidt gjelder spørsmålet om betydningen av saksbehandlingstiden for fastsettelsen av reaksjon, og holde meg underrettet om utfallet av den fornyede behandlingen.»
Politidistriktet opplyste senere at det var iverksatt etterbetaling av lønn for A. Etter en fornyet vurdering opprettholdt det sentrale ansettelsesrådet på sin side vedtaket om ordensstraff.