Sakens bakgrunn
Bærum kommune avslo As søknad om oppføring av enebolig. På tomten sto allerede halvparten av en tomannsbolig. Fylkesmannen i Oslo og Akershus opphevet avslaget blant annet på grunn av tolkningstvil knyttet til avslagshjemmelen. Kommunen avslo 23. mars 2011 søknaden på ny. Avslaget ble igjen opphevet av fylkesmannen 6. mars 2012.
Nabo B klaget fylkesmannens siste vedtak inn for ombudsmannen. Etter å ha fremmet en omgjøringsbegjæring for fylkesmannen uten å nå frem, ba B om ombudsmannens uttalelse i saken. Hun anførte blant annet at fylkesmannen hadde tolket bestemmelsene til kommuneplanens arealdel feil.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen ba fylkesmannen begrunne nærmere tre ulike momenter ved tolkningen av plankravet i kommuneplanens arealdel § 1. Om den naturlig språklige forståelsen av bestemmelsen svarte fylkesmannen:
«Det følger av ordlyden at kravet for oppføring av enebolig er at tomtestørrelsen er minimum 700 kvm. Slik ordlyden er utformet vil det følgelig gjelde et minimumskrav til fradeling, hvor tomten som fradeles til enebolig/tomannsbolig må være minimum 700 kvm/1000 kvm. Vilkåret om minimum 700 kvm/1000 kvm tomteareal er imidlertid ikke spesifisert til å gjelde pr. enkelt boligbygning/boenhet på tomten. Det er Fylkesmannens forståelse at kommuneplanen, slik den er utformet, ikke hindrer etablering av flere boenheter på samme eiendom. Det virker som dette er et forhold som kommunen ikke har tenkt på ved utarbeidelse av planen, og selv om det kanskje har vært intensjonen å forby flere boenheter så hindrer legalitetsprinsippet og hensynet til forutberegnelighet en slik tolkning.
Etter Fylkesmannens forståelse av bestemmelsen gjelder kravet til tomtestørrelse, for at unntak for plankravet skal komme til anvendelse, ved fradeling, tilbygg/påbygg som medfører en ny boenhet, og oppføring av inntil 4 boenheter i form av frittliggende småhus.
Slik bestemmelsen er utformet synes den ikke uttrykkelig å være til hinder for oppføring av inntil fire eneboliger på en tomt på 700 kvm. Fylkesmannen mener dette viser at det ikke er en logisk sammenheng mellom bestemmelsene.»
Til ombudsmannens spørsmål om bestemmelsens formål skrev fylkesmannen blant annet:
«Vi antar at bestemmelsen egentlig er ment å være utformet som et krav om minste tomtestørrelse. En slik bestemmelse kunne ikke vedtas i medhold av bygningsloven § 20-4. Det vises til Miljødepartementets uttalelse i sak 92/4143. Kommunen har ved å utforme bestemmelsen som et krav om utarbeidelse av reguleringsplan omgått forbudet om minste tomtestørrelse. Ved at bestemmelsen er slik formulert, oppnås ikke formålet når bestemmelsen ikke eksplisitt sier at tomtestørrelsen gjelder per boenhet. Dette har vi redegjort for i vårt vedtak av 27. mai 2010 sak 2009/17310.»
Betydningen av kommunens praksis ved tolkningen av bestemmelsen kommenterte fylkesmannen slik:
«Fylkesmannen har merket seg at også tidligere kommuneplaner har hatt bestemmelser om plankrav med unntak. Selv om den har vært enklere utformet tidligere, har de innholdsmessig vært ganske like. Vi har ikke gått nærmere igjennom kommunes praksis, og det har derfor ikke virket inn på vår tolkning av bestemmelsen. Fylkesmannen kan ikke anse seg bundet av kommunen sin forståelse av en bestemmelse som er tolket for utvidende.
At kommunen uttaler at de har hatt en praksis for tilsvarende saker, kan ikke Fylkesmannen anse seg bundet av. Dette siden vi mener den tolkningen strider mot legalitetsprinsippet og kravet til forutberegnelighet. Det er ikke kjent for Fylkesmannen at kommunen har hatt tilsvarende saker med tilsvarende faktum som denne tidligere.»
Fylkesmannen skrev avslutningsvis:
«Fylkesmannen vil for øvrig påpeke at saken i flere omganger har vært behandlet som klage over avslag på byggesøknad. Sentralt i Fylkesmannens vurdering av klagesaken(e) har derfor vært holdbarheten av kommunens avslagshjemmel. Ulemper for nabo som klager har dermed ikke vært sentralt i vurderingene. Det er imidlertid vurdert at Fylkesmannens forståelse av bestemmelsene, objektivt sett, neppe kan innebære store ulemper for nabo sett i forhold til en alternativ utnyttelse av tiltakseiendommen på en slik måte at plankravet ikke får virkning, eksempelvis i form av et tilbygg til eksisterende halvpart av tomannsbolig innenfor de rammer som ellers følger av kommuneplanens § 8.
Bestemmelsen i kommuneplanen er uklar og vanskelig forståelig, Fylkesmannen mener at vårt tolkningsresultat er det som er rimeligst hensett til legalitetsprinsippet som stiller krav om hjemmel for avslag. Resultatet av tolkningen vil ikke være mer urimelige for naboen enn kommunen sitt resultat. Den aktuelle tomten har et utbyggingspotensial, og av hensyn til eiendomsretten må kommunen ha et klart rettsgrunnlag for å avslå bygging jf. legalitetsprinsippet.»
Til dette bemerket klager at hennes eiendom X ikke kan regnes med i tiltakshavers byggeprosjekt for å få tilstrekkelig tomteareal. Videre hevdet hun at fylkesmannen ser bort fra kommunens langvarige og klare praktisering av bestemmelsen i strid med hensynet til forutberegnelighet. Endelig mente klager at fylkesmannen ved å overse naboulempene gjør naboens klageadgang illusorisk.
Mitt syn på saken
Problemstillingen i saken er om den eneboligen det søkes om tillatelse til å oppføre omfattes av plankravet i § 1 i bestemmelsene til arealdelen i Bærum kommunes kommuneplan 2002–2020. Dersom den gjør det, gir bestemmelsen rettslig grunnlag for å avslå søknaden.
Det er tomtearealet på Y på 999 kvm som skal legges til grunn for vurderingen av om eneboligen omfattes av plankravet. Størrelsen på naboens tilgrensende eiendom X er ikke en del av vurderingen i saken.
Det følger av plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 § 21-4 første ledd første punktum at bygningsmyndighetene plikter å innvilge en søknad dersom søknaden er i tråd med de materielle bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven. Myndighetenes rett til inngrep i eierrådigheten går bare så langt den enkelte hjemmelen rekker.Etter bestemmelsens nest siste stjernepunkt faller visse tiltak utenfor plankravet:
«Oppføring av inntil 4 boenheter i form av frittliggende småhus. Med frittliggende småhus menes i arealdelen: eneboliger (bolighus med en boenhet), … eller tomannsboliger (bolighus med to tilnærmet likeverdige boenheter). Unntaket gjelder også fradeling av inntil 4 tomter i tilknytning til byggesaken. Vilkår for unntak fra plankravet er:
1. Bestemmelsene om uteareal mv. i § 8 overholdes.
2. At tomt for enebolig og tomannsbolig ikke er mindre enn henholdsvis 700 og 1000 kvm.»
Bestemmelsen synes ikke eksplisitt å regulere den situasjon at flere boenheter oppføres på én tomt, med unntak av en enkelt tomannsbolig. Samtidig åpner den uttrykkelig for oppføring av 4 boenheter uten at plankravet utløses. En mulig tolkning er da at plankravet gjelder ved søknader om flere boenheter på samme tomt, utover en enkelt tomannsbolig. Tolkningsalternativet innebærer at man ikke kan oppføre mer enn én ene- eller tomannsbolig per tomt – uansett tomtens størrelse – uten reguleringsplan. At unntaket gjelder «inntil 4 boenheter», samt «fradeling av inntil 4 tomter» og at «tomt … ikke må være mindre enn …» kan sett i sammenheng tale for dette tolkningsalternativet. Videre kan sammenhengen med ordlyden i § 8 trekke i samme retning. Kravene til uteareal i § 8 er angitt «pr. bolig» og «pr. boenhet». Når § 1 ikke inneholder tilsvarende presisering, kan det muligens tas til inntekt for en forutsetning om at det kun tillates oppført én ene- eller tomannsbolig pr. tomt uten reguleringsplan. Paragraf 8 omfatter imidlertid ikke bare tiltak som kan oppføres uten plan etter § 1. Det er derfor neppe grunn til å legge stor vekt på at presiseringen om «pr. bolig» og «pr. boenhet» er inntatt i § 8, men ikke i § 1.
Alternativt kan bestemmelsen tolkes som et krav om tomtestørrelse pr. boenhet. Denne forståelsen synes kommunen å legge til grunn. Tomtestørrelsen må da være 700 kvm pr. enebolig og 500 kvm pr. boenhet i tomannsboliger på tomten. Ved flere boenheter på tomter må kravet til tomtestørrelse summeres. Dette vil være mindre inngripende for tiltakshaver enn det første tolkningsalternativet. Til støtte for en slik forståelse av ordlyden er at angivelsen av tomtestørrelser gir liten mening dersom de ikke gjelder pr. boenhet, og også liten sammenheng mellom tomtestørrelsen på eneboliger og tomannsboliger.
Endelig kan bestemmelsen forstås slik at antall boenheter på tomten er uten betydning ved vurderingen av om vilkårene i § 1 er oppfylt, så lenge det ikke er mer enn 4 boenheter. Det er dette tolkningsalternativet fylkesmannen legger til grunn. Teoretisk åpner dette for inntil 4 eneboliger på en tomt på 700 kvm. Kravene til uteareal og BYA i § 8 innebærer imidlertid en betydelig begrensning. Leser man vilkåret «tomt for enebolig og tomannsbolig ikke er mindre enn henholdsvis 700 og 1000kvm» isolert, kan det tale for fylkesmannens tolkningsalternativ. Videre kan sammenhengen med ordlyden i § 8 tale for denne tolkningen; se ovenfor om dette. En slik tolkning gir imidlertid – slik fylkesmannen skriver i svaret hit – ingen logisk sammenheng mellom kravet til tomtestørrelse for henholdsvis ene- og tomannsbolig.
Som det fremgår av det ovennevnte, er ordlyden i bestemmelsen uklar. Alle de tre tolkningsalternativene lar seg forene med ordlyden. Innholdet i bestemmelsen må da fastlegges ved de øvrige tolkningsmomentene i saken.
Det følger av legalitetsprinsippet at offentlige inngrep i borgernes rettsstilling trenger hjemmel i lov, eller bestemmelse gitt med hjemmel i lov. Etter forholdene må det også stilles visse krav om at hjemmelen er klart utformet. For planer vedtatt i dag følger det av plan- og bygningsloven 2008 § 11-5 annet ledd annet punktum at arealdelen av kommuneplanen skal omfatte plankart, bestemmelser og planbeskrivelse. For plankart følger et uttrykkelig klarhetskrav av forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister 26. juni 2009 nr. 861 § 9 femte ledd. Her fremgår det at plankart skal vise innhold og rettslige virkninger på en «klar og entydig måte», og med tilstrekkelig nøyaktig stedfesting tilpasset formålet med planen. Selv om et slikt krav ikke på samme måte er lov- eller forskriftsfestet for planbestemmelser, tilsier legalitetsprinsippet at innhold og rettsvirkninger også for slike bestemmelser bør fremgå på en tilstrekkelig klar og entydig måte for å kunne hjemle inngrep i borgernes rettsstilling.
Jeg er enig med fylkesmannen i at hensynet til forutberegnelighet taler for å tillegge en bestemmelses ordlyd stor vekt. Når ordlyden her åpner for tre ulike tolkningsalternativer, vil imidlertid neppe forutberegnelighetshensyn tale for ett av disse.
Kommunens praktisering av bestemmelsen kan også ha en side mot hensynet til forutberegnelighet. Kommunen har etter det opplyste en konsekvent praksis i over 20 år for å legge tolkningsalternativ to til grunn. Fylkesmannen har ikke bestridt denne praksisen, men skriver at en eventuell praksis uansett ikke kan binde fylkesmannen. Kommunens praksis er et relevant tolkningsmoment ved tolkningen av en bestemmelse i kommuneplanen. Dersom praksisen er langvarig, konsekvent og alminnelig kjent i kommunen, tilsier hensynet til forutberegnelighet at den vektlegges.
Hvor stor vekt praksis tillegges må bero på de øvrige tolkningsmomentene i den konkrete saken. Jeg har ikke tilstrekkelig dokumentasjon på den praksis kommunen skal ha fulgt ved tolkningen av bestemmelsen til å uttale noe om vekten av kommunens praksis i denne konkrete saken.
Kommuneplanen har ikke noe uttrykkelig formål med unntaksbestemmelsen i § 1. Et krav om reguleringsplan har generelt som formål å gi helhetlige planløsninger for områder der kommuneplanens arealdel ikke gir tilstrekkelige avklaringer, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.11 på side 221. Når planen åpner for unntak fra plankravet, kan hensynet bak plankravet tale for at unntaket tolkes restriktivt. En slik tolkning vil hindre at formålet med plankravet uthules. I fylkesmannens vedtak 6. mars 2012 siteres følgende fra kommunens vedtak om kommunens syn på formålet med bestemmelsen:
«Hensynet er å sikre tilstrekkelig størrelse på nye tomter, blant annet for å hindre at det bygges for tett, både av hensyn til kapasitet på infrastruktur og for å opprettholde et åpent byggemønster.»
Infrastrukturkapasitet og byggemønster synes å være momenter som vil ivaretas ved en helhetlig planløsning. Hensynet bak plankravet taler da for å vektlegge disse momentene ved tolkningen av unntaket.
Som det fremgår ovenfor, er det gode argumenter for kommunens tolkningsalternativ, og svakheter ved den løsningen fylkesmannen er kommet til. Det knytter seg derfor tvil til hvilket tolkningsalternativ det samlede rettskildebildet tilsier i denne saken. I lys av den uklare ordlyden, bør kommunens praksis tillegges avgjørende vekt.
Jeg er kommet til at det «knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd, og ber fylkesmannen om å foreta en ny vurdering av saken i lys av mine merknader. I denne nye vurderingen må fylkesmannen kartlegge kommunens praksis. Dersom praksisen er langvarig, konsekvent og alminnelig kjent i kommunen bør fylkesmannen i denne saken tillegge praksisen avgjørende vekt.
Kommunen har under ombudsmannens behandling av saken opplyst at kommuneplanen skal revideres i 2013/2014. Jeg forutsetter at fylkesmannen bruker de virkemidlene hun har til rådighet for å få kommunen til å presisere bestemmelsen ved den kommende revisjonen av kommuneplanen.