Uttalelse
Ved en politikontroll på et skjenkested natt til 7. april 2013 ble det avdekket brudd på alkohollovens regler om skjenking til mindreårige. Forholdet ble anmeldt 9. april 2013, og Agder politidistrikt ila 19. april 2013 selskapet, som drev skjenkestedet, et forelegg på kroner 20 000 for overtredelse av alkoholloven § 10-1 første ledd, jf. § 1-5 annet ledd, jf. straffeloven § 48 a. Grunnlaget for forelegget var at «flere personer under 18 år [hadde fått] skjenket alkoholholdig drikk» på skjenkestedet. Selskapet vedtok forelegget 26. april 2013.
Agder politidistrikt overleverte anmeldelsen i saken til Kristiansand kommune 12. eller 13. april 2013. Kommunen sendte 24. april 2013 forhåndsvarsel til selskapet om inndragning av skjenkebevillingen. Etter det opplyste mottok selskapet varselet 29. eller 30. april 2013. Kristiansand kommune fattet deretter vedtak 4. juni 2013 om å inndra skjenkebevillingen for fire uker i medhold av alkoholloven § 1-8, jf. §§ 1-5 og 4-7 første ledd. I vedtaket ble det lagt til grunn at tre mindreårige personer hadde fått servert øl på skjenkestedet, og at de ikke hadde blitt avkrevd legitimasjon ved kjøpet. En av personene ble oppfattet som åpenbart beruset.
Advokat Kjell Ola Berg i NHO Reiseliv klaget 26. juni 2013 på vegne av selskapet over kommunens inndragningsvedtak. I klagen ble det bl.a. fremholdt at kommunens vedtak var i strid med forbudet mot dobbeltstaff i EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1. Det ble vist til at skjenkestedet allerede var straffeforfulgt gjennom forelegget, og at en inndragning av bevillingen dermed ville innebære ulovlig gjentatt straffeforfølgning.
Kommunen vurderte klagen og opprettholdt vedtaket. Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen i Vest-Agder for klagebehandling. Fylkesmannen stadfestet 20. februar 2014 kommunens vedtak om inndragning av skjenkebevilling. I vedtaket la fylkesmannen til grunn at midlertidig inndragning av skjenkebevilling ikke er å anse som straff etter EMK. Det ble i den forbindelse vist til en tidligere uttalelse fra ombudsmannen og Helsedirektoratets rundskriv, IS-5/2008, om lov om omsetning av alkoholholdig drikk mv., hvor dette standpunktet var lagt til grunn.
På vegne av selskapet brakte advokat Berg i brev 4. mars 2014 saken inn for ombudsmannen. Han anførte bl.a. at både forelegget og inndragningsvedtaket var «straffeforfølgning» etter EMK. Vedtaket om midlertidig inndragning av skjenkebevillingen måtte dermed vurderes opp mot forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1. Han viste til at både forelegget og inndragningsvedtaket gjaldt samme straffbare forhold og var rettet mot samme rettssubjekt. Den første straffeforfølgningen var avsluttet ved vedtakelsen av forelegget, og kommunens straffeforfølgning startet da selskapet mottok kommunens forhåndsvarsel om midlertidig inndragning av skjenkebevillingen. Inndragningsvedtaket måtte dermed anses å være i strid med forbudet mot dobbelstraff.
Undersøkelsene herfra
I første omgang ble det funnet grunn til å be Helse- og omsorgsdepartementet, som ansvarlig fagdepartement, om en redegjørelse for enkelte problemstillinger vedrørende inndragning av skjenkebevilling. Bakgrunnen var at nærværende sak og en annen sak ombudsmannen hadde til behandling, viste at det i forvaltningen syntes å være en viss uklarhet omkring spørsmålet om midlertidig inndragning skal anses som straff etter EMK. I brev 28. april 2014 ble derfor departementet bedt om å gi en nærmere redegjørelse for sitt syn på dette spørsmålet. I brevet viste ombudsmannen bl.a. til Gulating lagmannsretts dom 27. september 2010 (LG-2009-200369) og Bergen tingretts dom 31. januar 2011 (TBERG-2010-106651), hvor det var lagt til grunn at slike vedtak måtte anses som straff etter EMK. Dersom inndragning av skjenkebevilling måtte anses som straff, ble departementet bedt om å redegjøre for hvilket beviskrav som skulle legges til grunn ved slike midlertidige inndragninger, og om inndragning ville kunne komme i konflikt med forbudet mot dobbeltstraff i tilfeller hvor politiet allerede hadde ilagt bevillingshaveren et forelegg for det samme forholdet.
I svarbrevet 27. mai 2014 viste departementet til at det tidligere hadde lagt til grunn at midlertidig inndragning av skjenkebevilling ikke er å anse som straff etter EMK. Departementet hadde foretatt en vurdering av betydningen av Gulating lagmannsretts dom 27. september 2010, men kommet til at dommen ikke kunne anses som en endelig avklaring av spørsmålet. Det ble bl.a. vist til et brev til Bergen kommune fra 2011 hvor departementet fremhevet at inndragning etter alkoholloven «har ikke et pønalt formål, men har som formål å avverge brudd på alkoholloven». Departementet opprettholdt sitt syn på spørsmålet, og fremhevet igjen at formålet med inndragning ikke er pønalt, men «å beskytte allmennheten mot de skadevirkninger som følger ved bruk av alkohol ved å sikre at alkoholomsetningen skjer i tråd med lovverket». Det ble videre opplyst at det i forbindelse med oppfølgingen av en høring fra høsten 2013 om endringer i alkoholregelverket, ville kunne bli foretatt en ny vurdering av spørsmålet om forholdet til EMK.
I forbindelse med den videre behandlingen av klagen ble det funnet grunn til å be om Fylkesmannen i Vest-Agders syn på de spørsmålene som var tatt opp med departementet, herunder spørsmålet om midlertidig inndragning av skjenkebevilling er å anses som straff etter EMK. Fylkesmannen ble videre bedt om å redegjøre for sitt syn på spørsmålet om eventuell dobbeltstraff i den aktuelle saken. Fylkesmannen opplyste i brev 18. juli 2014 at den forholdt seg til overordnede myndigheters syn på de aktuelle spørsmålene, og at det dermed var vanskelig å uttale seg nærmere om dette spørsmålet nå.
For å oppklare enkelte faktiske omstendigheter i saken, ble det deretter funnet grunn til å stille spørsmål til Agder politidistrikt. I brev 29. september 2014 ble politidistriktet bedt om å opplyse når og på hvilken måte Kristiansand kommune ble gjort kjent med anmeldelsen, og om selskapet ble orientert om oversendelsen av denne. I brev 3. oktober 2014 opplyste politidistriktet at kopi av anmeldelsen ble overlevert kommunen 12. eller 13. april 2013, og at politiet ikke informerte selskapet om overleveringen til kommunen.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 oppstiller forbud mot at noen straffeforfølges flere ganger for det samme forholdet. I norsk oversettelse lyder bestemmelsen:
«Ingen skal kunne bli stilt for retten eller straffet på ny i en straffesak under den samme stats domsmyndighet, for en straffbar handling som han allerede er blitt endelig frikjent eller domfelt for i samsvar med loven og rettergangsordningen i straffesaker i denne stat.»
Bestemmelsens nærmere innhold er utviklet gjennom omfattende praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD). I Rt. 2010 s. 1121 avsnitt 22 uttalte Høyesterett følgende om tolkningen av bestemmelsen:
«EMD har fastslått at flere kumulative vilkår må være oppfylt for at avgjørelse i en sak skal sperre for ny sak: Begge saker må innebære straffeforfølgning etter P 7‑4. De må videre gjelde samme straffbare forhold. Den første avgjørelsen må dessuten være endelig. I tillegg må behandlingen i den andre saken innebære en gjentatt forfølgning. … En femte betingelse for at bestemmelsen kan anvendes [er] at begge saker må rette seg mot samme rettssubjekt.»
I denne saken er det ikke tvilsomt at det er tale om sanksjoner rettet mot samme rettssubjekt.
Når det gjelder spørsmålet om det dreier seg om samme straffbare forhold, er det på det rene at både forelegget og inndragningsvedtaket gjelder skjenking til mindreårige. I kommunens inndragningsvedtak er det riktignok også vist til at en av personene som var blitt skjenket «ble oppfattet som åpenbart beruset». Kommunen har imidlertid i vedtaket ikke henvist til alkoholloven § 8-11 om forbud mot salg, utlevering og skjenking til rusmiddelpåvirkede personer. Grunnlaget for inndragningen synes dermed utelukkende å være skjenking til mindreårige. På denne bakgrunn legges det til grunn at både forelegget og inndragningsvedtaket gjelder samme straffbare forhold.
Også vilkåret om at den første avgjørelsen – forelegget – må være endelig, anses oppfylt.
Spørsmålet i denne saken er dermed om et vedtak om midlertidig inndragning av skjenkebevilling etter alkoholloven § 1-8 på grunn av brudd på aldersbestemmelsen, er straff i EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 sin forstand. Dernest om inndragningsvedtaket innebærer gjentatt forfølgning eller om det foreligger lovlig parallellforfølgning.
2. Straffebegrepet – Innebærer midlertidig inndragning av skjenkebevilling en straffeforfølgning i konvensjonens forstand?
De fleste avgjørelser om EMKs straffebegrep gjelder EMK artikkel 6 og 7. I Rt. 2010 side 1121 avsnittene 41 og 42 er det lagt til grunn at praksis fra EMD innebærer at straffebegrepet er det samme i EMK artikkel 6 og i protokoll 7 artikkel 4, se også Rt. 2012 side 921 og Rt. 2012 side 1051. Det medfører at de såkalte Engel-kriteriene, som første gang ble oppstilt i EMDs dom 8. juni 1976 Engel m.fl. mot Nederland, blir avgjørende for om midlertidig inndragning av skjenkebevilling er straff i protokoll 7 artikkel 4s forstand.
Engel-kriteriene innebærer at spørsmålet om en sanksjon skal anses som straff etter konvensjonen, må avgjøres ut fra en vurdering av (1) nasjonal klassifikasjon («the characterisation under national law»), (2) den overtrådte handlingsnormens karakter («the nature of the offence» og (3) innholdet og alvoret av den sanksjon som lovbryteren risikerer («the nature and degree of severity of the penalty»). Kriteriene er som utgangspunkt alternative, «men en forfølgning kan også bli betraktet som straffeforfølgning på grunnlag av den kumulative effekt av flere av kriteriene», jf. bl.a. Rt. 2004 s. 1500 avsnitt 38.
Vedtak om midlertidige inndragning av skjenkebevilling er ikke klassifisert som straff etter norsk intern rett, og kan dermed ikke anses som straff på grunnlag av nasjonal klassifikasjon. De to øvrige kriteriene, normens karakter og sanksjonens innhold og alvor, blir dermed avgjørende.
Ved vurderingen av det andre Engel-kriteriet har Høyesterett i Rt. 2012 side 1051 avsnitt 38 uttalt følgende:
«Engel-kriterium nummer to – «the very nature of the offence» … – beror på en sammensatt vurdering. EMD-praksis viser at formålet med bestemmelsen og om den har et strafferettslig preg, vil stå sentralt. Forutsetter normen en skyldkonstatering, vil det trekke i retning av at sanksjonen er straff. Også annen tilknytning til nasjonal strafferett vil kunne gi bestemmelsen et strafferettslig preg. Bestemmelsens historiske bakgrunn, hvilken prosessform som følges, og om regelen er generell eller bare kan anses som disiplinærreaksjon rettet mot en bestemt gruppe, er også forhold som kan ha betydning.»
Alkoholloven § 1-8 første ledd første punktum gir kommunestyret adgang til å inndra en skjenkebevilling i bevillingsperioden. Ett av grunnlagene for inndragning er at bevillingshaveren ikke oppfyller sine forpliktelser etter alkoholloven eller bestemmelser gitt i medhold av denne. Inndragning kan bl.a. skje dersom skjenkingen skjer i strid med aldersbestemmelsene i alkoholloven § 1-5. Etter alkoholloven § 1-8 annet ledd kan det ved vurderingen av om bevillingen bør inndras, og for hvor lenge, bl.a. legges vekt på type overtredelse, overtredelsens grovhet, om bevillingshaveren kan klandres for overtredelsen og hva som er gjort for å rette opp forholdet. Det kan også legges vekt på tidligere praktisering av bevillingen.
Inndragning på grunnlag av brudd på aldersbestemmelsen forutsetter et rettsstridig forhold. Det kreves imidlertid ikke at bevillingshaveren har hatt kjennskap til det som har foregått eller på annen måte utvist et subjektivt klanderverdig forhold, jf. Ot. prp. nr. 7 (1996-1997) punkt 8.2. Ansvaret er rent objektivt, og vedtaket innebærer ikke nødvendigvis en konstatering av skyld hos bevillingshaveren. Bevillingshaverens klanderverdighet kan imidlertid ha betydning i den skjønnsmessige vurderingen av om bevillingen skal inndras, jf. alkoholloven § 1-8 annet ledd. Videre retter reglene seg mot utøverne av en bestemt næring, og har karakter av en offentlig tillatelse for å drive med skjenking av alkohol. Normen har følgelig et mer disiplinært preg enn det som er vanlig for strafferettslige sanksjoner. Normens anvendelsesområde og at det ikke er et vilkår om skyld, trekker i retning av at sanksjonen ikke kan anses som straff etter EMK.
På den annen side har normen en tilknytning til strafferetten, ved at overtredelse av aldersbestemmelsene også er kriminalisert etter alkoholloven § 10-1. De momentene det kan legges vekt på etter alkoholloven § 1-8 annet ledd er dessuten typiske straffeutmålingsmomenter. Overtredelsens art og grovhet, bevillingshaverens klanderverdighet, eventuelle gjenopprettingstiltak og tidligere praktisering av bevillingen, er momenter som er relevante å ta i betraktning ved en strafferettslig sanksjonering. Disse momentene vil i utgangspunktet være uten betydning for en sanksjon som ilegges ut fra kontrollformål – hvor tiden det tar å rette opp forholdet, normalt vil ha større relevans, se Rui, Forbudet mot gjentatt straffeforfølgning (2009), side 199.
Formålet med sanksjonen er sentralt i vurderingen av om inndragning av skjenkebevilling skal anses som straff. Straff skal føles som et onde for lovbryteren. Helse- og omsorgsdepartementet har i brev til ombudsmannen 27. mai 2014 vist til at formålet bak en midlertidig inndragning av skjenkebevilling ikke er pønalt, men å beskytte allmennheten mot de skadevirkninger som følger ved bruk av alkohol ved å sikre at alkoholomsetningen skjer i tråd med lovverket. Det er på det rene at systemet med inndragning av skjenkebevilling er ett av flere virkemidler som brukes for å begrense alkoholinntak og alkoholskader. At skjenking på steder gjennomføres på en forsvarlig måte, er viktig for å oppnå alkohollovens formål, jf. lovens § 1-1. I tilfeller hvor skikkethet til å skjenke alkohol er avgjørende, vil inndragningen av bevillingen i utgangspunktet ikke anses som straff, jf. EMDs dom 7. juli 1989 Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige.
Formålet med en sanksjon kan imidlertid være sammensatt. I Helse- og omsorgsdepartementets brev 27. mai 2014 til ombudsmannen er det vist til at inndragning også har som formål «å avverge brudd på alkoholloven». Reaksjonens preventiv effekt er videre trukket frem i Ot.prp. nr. 7 (1996-1997) punkt 8.2, hvor det heter:
«Departementet ser at det kan være ønskelig å bruke inndragning av skjenkebevilling som et virkemiddel ved ulovligheter i restaurantbransjen. Det kan knytte seg store betenkeligheter til at en virksomhet som driver klart ulovlig innehar en offentlig tillatelse til å drive videre. Inndragning av bevilling er i tillegg en effektiv reaksjon, og vil kunne bidra til at grunnlaget for en eventuell ulovlig virksomhet tas bort. Reaksjonen kan ramme virksomheten hardt, og må derfor antas å ha en preventiv effekt.»
At inndragning av skjenkebevilling har visse individualpreventive og allmennpreventive sider, fremstår dermed som klart. Dels skal inndragning bidra til at skjenkestedet i fremtiden skjenker i samsvar med alkoholloven, dels skal det at andre skjenkesteder ser at det reageres gjøre at også disse bestreber seg på å skjenke i samsvar med loven. Det vises i den forbindelse til at EMD har trukket frem «punishment and deterrence» som typiske trekk ved strafferettslige sanksjoner, se bl.a. EMDs dom 10. februar 2009 Zolotukhin mot Russland.
En midlertidig inndragning som følge av at det er skjenket alkohol i strid med aldersbestemmelsene, fremstår som en sanksjon mot en konkret ulovlig handling. Sett i lys av at handlingene også er straffesanksjonerte, får inndragningen et visst pønalt preg. Det er også av betydning at en midlertidig inndragning av skjenkebevillingen skjer for en tidsbegrenset periode. Bevillingshaveren må, for å benytte seg av bevillingen igjen, ikke gjennomføre noen re-kvalifiserende tiltak eller på annen måte foreta seg noe for å bli vurdert som skikket til å inneha en skjenkebevilling. Vedtaket innebærer en inndragning av en gitt rettighet for en viss periode på bakgrunn av en konkret handling. Hovedformålet med inndragningen synes på denne bakgrunn ikke å være å hindre at vedkommende fortsetter å drive en virksomhet han ikke lenger er kvalifisert for, jf. til sammenligning Rt. 2004 side 1500. Sanksjonen har dermed ikke preg av å ha en gjenopprettende funksjon, men mer en strafferettslig sanksjon.
Ombudsmannen er etter en samlet vurdering kommet til at vedtak om midlertidige inndragning av skjenkebevilling som følge av brudd på aldersbestemmelsene i alkoholloven må anses som straff etter EMK.
3. Er den midlertidige inndragningen i strid med forbudet mot dobbeltstraff?
Spørsmålet er deretter om inndragningsvedtaket innebar gjentatt forfølgning eller om det foreligger lovlig parallellforfølgning. Dersom den første forfølgningen er avsluttet når den andre forfølgningen initieres, er dette klart i strid med forbudet i protokoll 7 artikkel 4, jf. bl.a. EMDs dom 10. februar 2009 Zolotukhin mot Russland. For å ta stilling til spørsmålet om det foreligger gjentatt forfølgning, er det dermed først nødvendig å fastslå tidspunktene for når foreleggssaken ble endelig og når inndragningssaken ble initiert. Dersom det foreligger parallellforfølgning, må det dernest vurderes om den er lovlig.
Det fremgår av ordlyden i EMK protokoll 7 artikkel 4 at den første forfølgningen er avsluttet når den saken gjelder, er «finally acquitted or convicted». Bestemmelsen har imidlertid ikke nærmere regler for når en avgjørelse oppnår slik sperrevirkning. Spørsmålet må dermed avgjøres med grunnlag i nasjonale regler om rettskraft, jf. Explanatory Report on Protocol No. 7 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, avsnitt 29. I Zolotukhin-saken er det uttalt følgende om dette vilkåret i avsnitt 107 og 108:
«[A] ‘decision is final ‘if, according to the traditional expression, it has acquired the force of res judicata. This is the case when it is irrevocable, that is to say when no further ordinary remedies are available or when the parties have exhausted such remedies or have permitted the time-limit to expire without availing themselves of them’’
—
Decisions against which an ordinary appeal lies are excluded from the scope of the guarantee contained in Article 4 of Protocol No. 7 as long as the time-limit for lodging such an appeal has not expired. On the other hand, extraordinary remedies such as a request for the reopening of the proceedings or an application for extension of the expired time-limit are not taken into account for the purposes of determining whether the proceedings have reached a final conclusion…»
Etter straffeprosessloven § 258 annet ledd har vedtatt forelegg «virkning som en dom». Det forelegget omfatter, anses dermed rettskraftig avgjort ved vedtakelsen, jf. Straffeprosessloven, kommentarutgave, 4. utgave, Bind II, side 972. Det følger imidlertid av straffeprosessloven § 259 at «[v]edtakelse av forelegg» kan påankes av partene.
Ettersom det foreligger en adgang til å anke vedtakelsen av et forelegg, ankefristen er den samme som for dommer og en ankebehandling kan medføre at vedtakelsen oppheves, kan forelegget neppe anses som endelig i EMK protokoll 7 artikkel 4s forstand ved vedtakelsen. I dette tilfellet ble forelegget dermed endelig når ankefristen var utløpt, dvs. 13. mai 2013, jf. straffeprosessloven § 260, jf. § 310.
Etter det opplyste mottok selskapet forhåndsvarselet om inndragning av skjenkebevilling 29. eller 30. april 2013. Kommunen fattet vedtak om inndragning 4. juni 2013, og fylkesmannen stadfestet 20. februar 2014 vedtaket. Forfølgningen i foreleggssaken og forfølgningen i inndragningssaken har dermed til dels skjedd parallelt. Spørsmålet blir deretter om parallellforfølgningen er lovlig.
På grunnlag av EMDs avvisningsavgjørelse 30. mai 2000 R.T. mot Sveits, har Høyesterett lagt til grunn at det er en viss adgang til parallellforfølgning overfor samme rettssubjekt, se bl.a. Rt. 2006 side 1498, Rt. 2010 side 1121 og Rt. 2012 side 1051. I sistnevnte avgjørelse fremgår følgende om dette i avsnitt 52:
«I avvisningsavgjørelsen 30. mai 2000 i saken R.T. mot Sveits – EMD-1996-31982 – ble det lagt til grunn at forskjellige sanksjoner, fengselsstraff, bot og førerkortbeslag, som ble ilagt samtidig av to forskjellige myndigheter, ikke innebar gjentatt straffeforfølgning i P 7-4s forstand. Begge myndighetene hadde tatt stilling til skyldspørsmålet. Avgjørelsen viser at det kan være adgang til parallellforfølgning, men gir liten veiledning om vilkårene for dette.»
Under henvisning til EMDs avvisningsavgjørelse 13. desember 2005 Nilsson mot Sverige har Høyesterett i de ovennevnte avgjørelsene lagt til grunn at det er adgang til parallellforfølgning dersom det er «a sufficiently close connection between them, in substance and in time».
EMD har imidlertid i tre dommer mot Finland 20. mai 2014 stilt strenge krav til samtidig avslutning av forfølgningene for at parallell forfølgning skal tillates. Etter å ha gjennomgått tidligere praksis om parallellforfølgning, uttaler domstolen i Nykänen-, Glantz- og Häkkä-sakene:
«Turning to the present case and regarding whether there was repetition in breach of Article 4 § 1 of Protocol No. 7 to the Convention, the Court notes that it is true that both the applicant’s conviction and the tax surcharges imposed on him form a part of the sanctions under Finnish law for the failure to provide information about income in a tax declaration with a result that too low tax assessment is made. However, under the Finnish system the criminal and the administrative sanctions are imposed by different authorities without the proceedings being in any way connected: both sets of proceedings follow their own separate course and become final independently from each other. Moreover, neither of the sanctions is taken into consideration by the other court or authority in determining the severity of the sanction, nor is there any other interaction between the relevant authorities. More importantly, the tax surcharges are under the Finnish system imposed following an examination of an applicant’s conduct and his or her liability under the relevant tax legislation which is independent from the assessments made in the criminal proceedings. This contrasts with the Court’s earlier cases R.T. and Nilsson relating to driving licences, where the decision on withdrawal of the licence was directly based on an expected or final conviction for a traffic offence and thus did not contain a separate examination of the offence or conduct at issue. Therefore, it cannot be said that, under the Finnish system, there is a close connection, in substance and in time, between the criminal and the taxation proceedings.»
Etter ombudsmannens syn har disse dommene overføringsverdi til den foreliggende saken. Alkoholloven oppstiller riktignok to ulike sanksjonssystemer for brudd på lovens bestemmelser eller bestemmelser gitt i medhold av loven, henholdsvis bøte- eller fengselsstraff og inndragning av skjenkebevilling. Bevillingshaveren har dermed grunnlag for å forstå at disse sanksjonene kan bli ilagt ved brudd på lovgivningen. Sanksjonene blir imidlertid ilagt av to ulike myndigheter, påtalemyndigheten/domstolen og kommunen, uten at forfølgningene har noen tilknytning til hverandre. Sakene vurderes uavhengig av hverandre, både i forhold til de faktiske forholdene og hvilken reaksjon som skal ilegges. I motsetning til f.eks. Nilsson-saken er inndragning av skjenkebevilling heller ikke betinget av at det foreligger en rettslig bindende avgjørelse, forelegg eller dom, som slår fast de faktiske forholdene. Selv om kommunen i denne saken riktignok har bygget på anmeldelsen fra Agder politidistrikt, skal den foreta egne undersøkelser av saken, bl.a. gjennom forhåndsvarsel hvor bevillingshaveren skal gis mulighet til å uttale seg. Det kan dermed ikke sies å være en tilstrekkelig saklig og tidsmessig sammenheng mellom de ulike forfølgningene.
På denne bakgrunn innebærer foreleggssaken og inndragningssaken to parallelle og separate forfølgninger. Ettersom inndragningssaken ikke ble avsluttet da forelegget ble endelig 13. mai 2013, ble selskapet straffet to ganger for samme forhold.
4. Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at vedtak om midlertidig inndragning av skjenkebevilling som følge av brudd på aldersbestemmelsene i alkoholloven faller inn under straffebegrepet i EMK. Ettersom foreleggssaken og inndragningssaken var to parallelle og separate forfølgninger, og forfølgningen i foreleggssaken ble avsluttet 13. mai 2013, mens forfølgningen i inndragningssaken fortsatte til 20. februar 2014, ble selskapet straffet to ganger for samme forhold. Inndragningsvedtaket er følgelig i strid med forbudet mot dobbeltstraff i EMK protokoll 7 artikkel 4.
Ombudsmannen ber derfor Fylkesmannen i Vest-Agder om å foreta en ny vurdering av vedtaket om inndragning av skjenkebevillingen. I den forbindelse bør fylkesmannen vurdere hva som bør gjøres overfor selskapet for å bøte på den feilen som er gjort. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens vurdering. Videre bes departementet merke seg ombudsmannens syn på straffebegrepet ved arbeidet med oppfølgingen av høringen om endringer i alkoholregelverket.