Sakens bakgrunn
A begjærte 7. februar 2013 innsyn saksdokumenter fra ekstraordinært styremøte i Forbrukerrådet 17. januar 2013. Dokumentene var oversendt Barne-, likestillings-, og inkluderingsdepartementet fra Forbrukerrådet og var journalført som dokument 1, 2 og 3 i departementets i sak 13/442. Departementet avslo innsynsbegjæringen i dokument 3 «Innkalling til styremøte i Forbrukerrådet med saksfremlegg» med henvisning til offentleglova 19. mai 2006 nr. 16§ 15 første ledd.
A klaget 24. mai 2013 over avslaget. I klagen ble det blant annet fremholdt at dokumentene det var søkt om innsyn i ikke var omfattet av unntaksbestemmelsen i offenleglova § 15 første ledd, som forutsetter at «dokumentet er innhenta frå eit underordna organ til bruk i den interne saksførebuinga.» A anførte videre at kravet til at unntak «er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar» ikke var oppfylt.
Undersøkelser herfra
Saksdokumentene ble oversendt fra departementet i brev 4. juni 2013. Etter en gjennomgang av dokumentene ble det funnet grunn til å foreta nærmere undersøkelser i saken. Det ble videre, på bakgrunn av departementets saksfremstilling, lagt til grunn at klagen gjaldt dokument 3 i saken, som inneholdt følgende dokumenter:
– Innkalling til styremøte i Forbrukerrådet 17. januar 2013 og styrets saksfremlegg (hoveddokument)
– Notat 10. januar 2013 fra Unio, Parat, Akademikerne og NTL til styret i Forbrukerrådet (vedlegg 1)
– Notat fra direktøren til bruk i samtale med styrets åremålsgruppe (vedlegg 2)
– Brev fra styreleder til de ansatte i Forbrukerrådet (vedlegg 3)
Verken klager eller departement hadde merknader til at det ble lagt til grunn at klagen gjaldt dette dokumentet.
I brev 19. juni 2013 ble departementet bedt om:
- å gjøre nærmere rede for sitt standpunkt om at offentleglova § 15 første ledd kunne benyttes som hjemmel for å unnta de aktuelle dokumentene fra offentlighet. Under dette punktet ble det også bedt om ytterligere informasjon om det var departementet eller Forbrukerrådet som hadde tatt initiativ til å vedtektsfeste at styreprotokoller fra Forbrukerrådet skal oversendes departementet.
- å opplyse om hvilken saksforberedelse hos departementet dokumentene inngikk i
- å begrunne om avslaget var «naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar», sett i lys av at klager hadde anført at saksinnholdet i de aktuelle dokumentene allerede var kjent gjennom media.
- en ytterligere redegjørelse for den meroffentlighetsvurdering som var tatt, herunder de hensyn som talte for å gi innsyn og hvordan disse var veid mot å gi innsyn. Departementet ble også bedt om å avklare om det var vurdert å gi delvis innsyn i dokumentet.
Departementets viste i brev 2. juli 2013 til at plikt til å oversende protokoll fra styremøtene sammen med «underlagsmaterialet for styrets beslutninger slik dette ble presentert for styrets medlemmer» til departementet fulgte av «Vedtekter for Forbrukerrådet» § 5.3. Vedtektene er utarbeidet av departementet og fastsatt ved Kongelig resolusjon 5. april 2002.
Til spørsmålet om hvilken saksforberedelse dokumentene inngikk i svarte departementet:
«Saksfremleggene gir departementet viktig informasjon om forbrukerpolitiske prioriteringer og driften av Forbrukerrådet. Dokumentene er et viktig grunnlag for departementets evaluering av styrets arbeid og relevant blant annet i forbindelse med oppnevning av nytt styre. Saksdokumentene, som oversendes til departementet, må derfor sies å inngå i departementets saksbehandling knyttet til styring og kontroll av Forbrukerrådet, utnevning av styre og saksbehandling knyttet til departementets generelle arbeid med politikkutvikling på forbrukerområdet.»
I vurderingen av om det burde praktiseres meroffentlighet i de aktuelle dokumentene viste departementet til at «det etter en nærmere vurdering […] kan gis innsyn i deler av dokumentet. Dette gjelder selve innkallingen, styrets saksfremlegg og vedlegg 3 som er styreleders brev til de ansatte». Kopi av disse vedleggene ble sendt direkte fra departementet til klager. Departementet mente «fortsatt at det ikke er riktig å gi innsyn i vedlegg 1 og vedlegg 2 til saksfremlegget, altså notat fra fire fagforeninger til styret og notat fra [direktøren] til styret». Det ble videre vist til at A ble antatt å være kjent med vedlegg 2.
Om den foretatte meroffentlighetsvurderingen ble det bl.a. uttalt følgende:
«Som et generelt utgangspunkt bør det være mest mulig åpenhet rundt styrets arbeid i en offentlig virksomhet. Dette taler for å gi innsyn i alle dokumenter som er underlag for styrets beslutninger. Spørsmål knyttet til interne forhold i Forbrukerrådet og til … stilling som direktør, er en sak av stor allmenn interesse og som ved flere anledninger har vært omtalt i pressen. (…) At en sak har stor allmenn interesse er normalt et hensyn som taler for å gi innsyn.
I nærværende sak mener imidlertid departementet at den store interessen fra pressen og allmennheten i større grad taler mot å gi innsyn enn for. Når interne konfliktforhold skal drøftes i Forbrukerrådets styre er det viktig at styre får innspill fra ulike aktører. Mange vil vegre seg mot å gi innspill dersom deres innspill kommer på trykk i avisen. Dette vil i hvert fall sannsynligvis føre til at mange vil være mer forsiktig med å komme med kritiske innspill til egen ledelse. Det er derfor viktig at slik kritikk kan holdes internt dersom dette er ønsket av avsender av et dokument. Ledelsen i en organisasjon må på samme måte også ha anledning til å komme med innspill til styret vedrørende interne forhold i organisasjonen uten at dette skal være en del av den offentlige debatten. Departementet mener derfor det kan føre til en mindre åpen dialog internt dersom det gis innsyn i dokumentene. Offentlig innsyn i alle dokumenter kan også føre til at styret ikke får de innspillene som er nødvendig for å ta riktige beslutningene i vanskelige saker. Også en offentlig organisasjon har et behov for å kunne ha en intern dialog om interne forhold.»
Departementet anførte videre at dokumentene inneholdt informasjon om interne konfliktforhold i Forbrukerrådet, kritikk av nåværende ledelse og diskusjon om hvordan man fremover skal arbeide med dette, og at dokumentene derfor ikke bare var tilknyttet ansettelsessaken men også angikk forhold som Forbrukerrådet fortsatt måtte arbeide med.
Det ble videre fremholdt at offentleglova § 25 som hjemler unntak for innsyn i dokumenter i saker om tilsetting og forfremmelse i offentlig tjeneste, også kom til anvendelse på de to aktuelle vedleggene. Departementet uttalte i den forbindelse at «[d]okumentene gjelder styrets drøftelser rundt direktørstillingen før stillingen lyses ut. (…) Notatet fra fagforeningene og direktøren framstår som innspill til tilsettingsprosessen og er relevante i vurderingene av en kandidat til stillingen».
I kommentaren til departementets nærmere redegjørelse 2. august 2013 skrev A at det «må være et grunnleggende krav at […] departementet selv må ha en egeninteresse av å unnta dokumentene/vedleggende fra offentlighet», og at dokumentene uansett var tilknyttet en avsluttet sak, slik at det derfor ikke lenger var behov for å unnta dokumentene fra offentlighet. Han mente videre at notatet «fra fire fagforeninger til styret og notatet fra [direktøren] til styret, ble åpenbart innhentet med det formål å skulle tjene som saksfremlegg til møtet der styret skulle vurdere om de skulle anbefale B å søke på nytt åremål eller ikke».
Mitt syn på saken
Forutsetningen for å kunne unnta et dokument fra offentlighet med hjemmel i offentleglova § 15 første ledd er at dokumentet er (1) innhentet fra et underordnet organ (2) til bruk i den interne saksforberedelsen hos mottakerorganet og (3) at unntak er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.
Innhentet fra underordnet organ
Departementet har utarbeidet vedtekter for Forbrukerrådet som er fastsatt ved kongelig resolusjon. Under henvisning til at det følger av vedtektenes § 5.3 at protokoll fra styremøte skal oversendes departementet anses kravet om at dokumentene skal være «innhenta frå eit underordna organ» å være oppfylt. Det vises i denne sammenheng til at hensikten med en slik oversending etter det opplyste synes å være informasjon til benyttelse i den ordinære styringsdialogen mellom departement og Forbrukerrådet.
Nødvendig for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser
Det avgjørende for om dokumentene var omfattet av unntakshjemmelen i § 15 første ledd er derfor om det var «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar». Departementet la til grunn at det i denne vurderingen også var adgang til å legge vekt på skadevirkningene av en eventuell offentliggjøring hos avsender av dokumentene.
Forarbeidene til offentleglova, Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) side 134, utdyper hva som ligger i at noe «er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar»:
«Vilkåret inneber at det berre vil kunne gjerast unntak dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjerdsprosessen hos mottakeren. Formålet med å ta inn dette vilkåret er at det berre skal vere høve til å gjere unntak i tilfelle der omsyna bak dette vilkåret slår til.»
Forarbeidene legger videre til grunn at det er adgang til å legge vekt på langsiktige konsekvenser av en offentliggjøring når det skal vurderes om unntaket er nødvendig og at det er relevant for vurderingen om interne beslutningsprosesser kan bli skadelidende fordi det underliggende organet «kan bli meir tilbakehaldne med å komme med frimodige råd og vurderingar».
For å kunne unnta et dokument etter § 15 første ledd er det kun eventuelle skadevirkninger i mottakerorganet som er relevant. Det er ikke adgang til alene å vektlegge at en eventuell offentliggjøring vil kunne være til skade for avsenderorganet. Samtidig vil eventuelle negative konsekvensen for avsenderorganet kunne være et moment som er relevant i vurderingen av hvilke langsiktige konsekvenser offentliggjøring vil ha for samarbeidet mellom avsenderorgan og mottakerorgan.
Slik saken er opplyst kan jeg vanskelig se at departementet har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for hvorfor det var nødvendig å unnta vedlegg én, fagforeningsnotatet, for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser. Det må forutsettes at de aktuelle fagforeningene er kjent med både Forbrukerrådets egne vedtekter og med offentleglovas bestemmelser om innsyn, og at de dermed er innforstått med at departementet ville få oversendt en kopi av deres uttalelse og at notatet ville kunne bli gjenstand både for et innsynskrav og en offentlighetsvurdering. I denne sammenheng er det viktig å merke seg at selv om dokumentene kunne vært gjenstand for unntak fra offentligheten etter § 15 første ledd, er dette en «kan»-bestemmelse som ikke hjemler rutinemessig unntak, men krever at det gjøres en selvstendig vurdering for hvert enkelt dokument.
Å legge til grunn at det er fare for at Forbrukerrådet «vil bli mer tilbakeholdne med å gi informasjon om styrets arbeid dersom dokumenter om interne forhold ikke kan unntas fra innsyn» stemmer ikke overens med den vedtektsfestede plikten Forbrukerrådets styre har til å oversende styreprotokoller med underlagsmateriale til departementet. Det må forutsettes at Forbrukerrådets styre er lojal mot de plikter som følger av vedtektene og de hensyn som ligger til grunn for denne plikten, nemlig å holde departementet informert om hvilke beslutninger som tas av styret, og på hvilket grunnlag.
Departementet legger også til grunn at offentliggjøring av fagforeningsnotatet vil kunne få som konsekvens at «mange vil være mer forsiktige med å komme med kritiske innspill til egen ledelse», noe som igjen vil kunne «føre til at styret ikke får de innspillene som er nødvendige for å ta riktige beslutninger i vanskelige saker». Det aktuelle notatet er underskrevet av fire fagforeninger i Forbrukerrådet og det er ikke mulig å identifisere enkeltpersoner eller særskilte grupperinger i organisasjonen. De vesentligste delene av innholdet i notatet var allerede offentlig kjent gjennom media og det synes derfor lite sannsynlig at en ytterligere offentliggjøring av vedlegget ville skade samarbeidet mellom departementet og Forbrukerrådet. Dersom innholdet ikke allerede i det vesentligste var kjent, ville muligens skadeeffekten kunne være en annen.
For vedlegg to, innspillet fra direktøren til styrets åremålsgruppe, er det relevant for vurderingen at det fremkommer av punkt 3 i styreprotokollen fra styremøtet 17. januar 2013 at «[d]irektøren har på eget initiativ oppfordret styret til å kjøre en fullt ut åpen prosess i forhold til tilsettingen i et nytt åremål. Styret slutter seg til dette». Sett i lys av innholdet i det aktuelle notatet kan det reises spørsmål om en offentliggjøring av dette dokumentet vil skade departementets interne beslutningsprosesser eller forholdet mellom departement og Forbrukerrådet.
Jeg har etter dette kommet til at departementet ikke i tilstrekkelig grad har sannsynliggjort at det er nødvendig av hensyn til forsvarlige interne beslutningsprosesser å unnta vedleggene med hjemmel i offentleglova § 15. Departementet bes derfor vurdere på nytt om innsyn kan gis etter § 15.
Unntak for tilsettingssaker
Under behandlingen av saken hos ombudsmannen har departementet angitt offentleglova § 25, som alternativ unntakshjemmel for begge de to vedleggene. Denne bestemmelsen gir adgang til å unnta dokumenter fra innsyn «i sak om tilsetjing eller forfremjing i offentleg teneste». Departementet har vist til at begge vedleggene gjelder «styrets drøftelser rundt direktørstillingen før stillingen lyses ut», at «drøftelsene om en mulig forlengelse av åremålet til nåværende direktør har en åpen form som tilsier at tilsettings- og eller forfremmelsesprosessen er i gang» og at disse vedleggene «fremstår som innspill til tilsettingsprosessen».
Jeg har ingen merknader til at vedlegg to – notat fra direktøren til bruk i samtale med styrets åremålsgruppe – kan unntas med hjemmel i § 25. Vedlegg én, fagforeningsnotatet, synes derimot ikke å være innhentet som ledd i selve tilsettingssaken, men som ledd i styrets vurdering av om den sittende direktøren bør vurderes anbefalt å søke nytt åremål. Selv om dette er en del av de preliminære forberedelsene i tilsettingssaker, synes dokumentet å bære preg av en arbeidsmiljøevaluering. Jeg har likevel under tvil kommet til at dokumentet er såpass spisset mot spørsmålet om forlengelse av åremålet, at det omfattes av unntakshjemmelen i offentleglova § 25.
Meroffentlighetsvurderingen
Selv om begge vedleggene kan unntas med hjemmel i offentleglova § 25, skal det foretas en vurdering av om det bør utvises meroffentlighet etter offentleglova § 11 i hele eller deler av dokumentene.
Departementet skriver at det som «et generelt utgangspunkt bør (…) være mest mulig åpenhet rundt styrets arbeid i en offentlig virksomhet», men at «den store interessen fra pressen og allmennheten i større grad taler mot å gi innsyn enn å gi for».
Det er viktig med åpenhet rundt styrets arbeid i en offentlig virksomhet. At det er stor interesse fra pressen og allmenheten taler derfor for økt grad av offentlighet. I saker av offentlig interesse er det særskilt viktig at offentlige organer viser en stor grad av transparens. Dette vil bl.a. gjelde saker om forlengelse av åremålsstilling i et offentlig organ. Ved vurderingen av om det bør utvises meroffentlighet i de aktuelle vedleggene i denne saken er presseomtale i seg selv et argument som taler for meroffentlighet, ikke minst for at det offentlige skal ha mulighet til å vurdere på hvilket grunnlag den endelige beslutning om ansettelse er blitt tatt. Dette sikrer også mulighet for borgerne til å bli kjent med hva som faktisk har ligget til grunn for prosessen. Det er en fordel at allmennheten har samme tilgang til det som foreligger av skriftlig dokumentasjon som det hele eller deler av pressen har, fremfor å måtte være avhengig av annenhåndsomtale basert på «hemmelige» kilder og dokumenter.
Til en viss grad skal styret ha noe ro til å arbeide med selve tilsettingen, men etter at beslutningen om å anbefale sittende direktør om å søke nytt åremål er tatt, er det viktig å synliggjøre de deler av beslutningsgrunnlaget som ikke gjelder rent personlige forhold. Ledere i det offentlige må tåle å få sine faglige kvalifikasjoner vurdert også utenfor det tilsettende organ. Dette innebærer at en leder må tåle at egne arbeidstakerorganisasjoners vurdering av vedkommendes faglige egnethet er gjenstand for åpenhet.
I denne saken har dessuten direktøren selv, på eget initiativ, oppfordret styret til en fullt ut åpen prosess i forhold til tilsettingen i et nytt åremål. Dette taler for åpenhet både rundt fagforeningenes og direktørens innspill. Det er videre av betydning for meroffentlighetsvurderingen at det vesentligste av innholdet i vedlegg én allerede er kjent gjennom media.
Jeg finner etter dette at det er grunn til å be departementet om å foreta en fornyet vurdering av om det bør gis helt eller delvis innsyn i de to vedleggene etter offentleglova § 11.
Konklusjon
Jeg er etter dette kommet til at det foreligger «begrunnet tvil til forhold av betydning for saken», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bes i lys av ovennevnte om å foreta en ny vurdering av om innsyn kan gis etter § 15 og om helt eller delvis innsyn bør gis etter § 11.
Jeg ber om å bli underrettet om resultatet av den fornyede vurderingen.
—
Etter en fornyet vurdering fant departementet grunn til å praktisere meroffentlighet i alle de unntatte vedleggene. Det ble blant annet vist til at tidsaspektet innebar at det ikke lenger var like stort behov for unntak, at direktøren selv hadde uttrykt ønske om åpenhet i prosessen og at offentlig interesse i saken talte for at det ble utvist meroffentlighet. På bakgrunn av at dokumentene kunne unntas med hjemmel i offentleglova § 25 og det ble funnet grunn til å praktisere meroffentlighet, vurderte ikke departementet om vedleggende kunne unntas med hjemmel i offentleglova § 15.