Bakgrunn
NRK klaget 16. januar 2014 over at Kommunal- og moderniseringsdepartementet avslo begjæring 14. januar 2014 om innsyn i de departementsinterne vurderingene som Planavdelingen i tidligere Miljøverndepartementet hadde gjort i sak om bygging av Lærdalstunnelen. Klageren hadde på dette tidspunktet fått innsyn de journalførte dokumentene i saken.
Departementet oversendte sakens dokumenter hit. Oversendelsen inneholdt, i tillegg til de dokumentene som var journalført, to dokumenter som ikke var journalført. Det ene dokumentet var en e-post fra en kommunestyrerepresentant i Lærdal til en av departementets saksbehandlere. Det andre dokumentet var en intern e-post fra en statssekretær til Planavdelingen, som videresendte en e-post som var sendt direkte til henne fra hennes partikollega i Lærdal kommune.
Undersøkelser herfra
Etter at dokumentene var gjennomgått her ble departementet blant annet bedt om å foreta en vurdering av om alle journalføringspliktige dokumenter var journalført på saken, jf. forskrift om offentlege arkiv 11. desember 1998 nr. 1193 § 2-6.
Departementet svarte at ett av dokumentene, e-post fra kommunestyrerepresentanten burde ha vært journalført. E-posten fra partikollegaen til statssekretæren, ble derimot ikke ansett å være journalføringspliktig. Departementet anså e-posten som en intern, partipolitisk henvendelse. Det ble videre opplyst at «[i] tråd med praksis i tidligere Miljøverndepartementet ble intern kommunikasjon via e-post ikke journalført».
På bakgrunn av dette svaret ble departementet spurt om e-posten fra kommunestyrerepresentanten hadde blitt levert ut til klager, som ledd i journalføringen. De ble også bedt om å utdype hvorfor e-posten fra partikollegaen til statssekretæren ikke var ansett som journalføringspliktig, sett i lys av at dette dokumentet synes å ha vært gjenstand for saksbehandling hos de administrativt ansatte i departementet.
Departementet opplyste at det 30. april 2014 ble gitt innsyn i e-posten fra kommunestyrerepresentanten. Etter en fornyet vurdering hadde departementet dessuten kommet til at e-posten fra partikollegaen burde kunne journalføres med den begrunnelse at e-posten opprinnelig ble «ansett som en intern partipolitisk henvendelse og ikke journalført. Kommunal- og moderniserings-departementet ser i ettertid at dette kan være et standpunkt som kan diskuteres.»
Mitt syn på saken
Det fremgår av offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 § 1 at formålet med lova er «å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta.» Kjennskap og tilgang til forvaltningens skriftlige saksdokumenter er en forutsetning for at innsynsretten skal virke etter sitt formål.
Det følger av arkivforskriften 11. desember 1998 nr. 1193 § 2-6 at alle inngående og utgående dokument som etter offentleglova § 4 må regnes som saksdokument for organet skal journalføres, dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Journalføringsplikten fremgår også av offentleglova § 10. Selv om bestemmelsen kan gi rom for et visst skjønn, vil det i de aller fleste tilfeller være rimelig klart om et dokument er journalføringspliktig eller ikke.
Verken offentleglova eller arkivforskriften sier noe om når et dokument skal journalføres. Jeg har i sak 94/2149, inntatt i Sivilombudsmannens årsmelding for 1995 på side 84 uttalt meg om når et dokument bør journalføres. Sett ut fra de hensyn offentleglova skal ivareta, skal journalføring som utgangspunkt skje fortløpende. Skal offentligheten ha muligheten til å føre en debatt om og ha innflytelse på forvaltningens arbeid, er det nødvendig med innsikt i hvordan forvaltningen arbeider og hvilken informasjon den besitter. At journalføring skal skje forløpende innebærer at det skal foretas en vurdering av dokumentasjonsverdien av innkommende og utgående dokumenter i det dokumentet er gjenstand for saksbehandling.
I denne saken har departementet erkjent at e-posten fra kommunestyrerepresentanten burde ha vært journalført på et tidligere tidspunkt. At dette verken skjedde da e-posten kom inn til departementet, da det ble bedt om innsyn i alle sakens dokumenter eller da det ble gitt innsyn i de journalførte dokumentene må kritiseres. Det skal ikke være nødvendig at ombudsmannen må ta saken opp med forvaltningen før journalføring skjer.
At e-posten fra partikollegaen var stilet til en partikollega, innebærer ikke at den automatisk er å anse som «politikerpost» og dermed ikke journalføringspliktig. Jeg har i sak 94/45, inntatt i Sivilombudsmannens årsmelding for 1995 på side 77 uttalt meg om når et dokument er «politikerpost» og når det er å anse som et saksdokument for forvaltningen. Også korrespondanse mellom politikere, selv mellom dem som tilhører samme parti, må vurderes i lys av bestemmelsene i offentleglova og arkivforskriften. I vurderingen vil det blant annet være relevant om dokumentet ble sendt til statssekretæren som medlem av et politisk parti eller i kraft av hennes stilling som en del av politisk ledelse i departementet. At den politiske ledelsen har involvert embetsverket i en sak, vil også være et moment som tilsier at det aktuelle dokumentet ikke lenger er «politikerpost», men må anses å være et «saksdokument for organet», jf. offentleglova § 4 andre ledd. I denne saken fremgår det dessuten av dokumentet at selv om det er sendt fra en av statssekretærens partifeller, er det skrevet på vegne av alle de politiske partiene i Lærdal kommune til statssekretæren i daværende Miljøverndepartementet.
I vurderingen av om dokumentet er journalføringspliktig etter arkivforskriften § 2-6 vil det blant annet være relevant om dokumentet har vært eller var ment å være en del av saksgrunnlaget for forvaltningens videre saksbehandling. Om dokumentet er videresendt til organets administrativt ansatte, eller kun er referert muntlig, vil i utgangspunktet ikke være avgjørende for om det foreligger journalføringsplikt. Det avgjørende er om dokumentet faktisk har ført til saksbehandling i forvaltningen, og om det har verdi som dokumentasjon i saken.
Selv om e-posten fra partikollegaen til statssekretæren var sendt fra en av statssekretærens partikolleger, direkte til hennes e-postadresse, fremgår det av e-posten at den i realiteten var fra formannskapet i Lærdal kommune og var ment som et saksinnspill i sak om Lærdalstunnelen. Jeg kan derfor ikke se annet enn at dette var et saksdokument for Miljøverndepartementet til bruk i de vurderingene som skulle gjøres i sak om Lærdalstunnelen. Det fremgår videre at dokumentet medførte saksbehandling i departementets embetsverk, og det synes å ha hatt verdi som dokumentasjon i den aktuelle saken. At dokumentet derfor ikke ble journalført på det tidspunkt hvor det ble klart at dokumentet ville inngå i saksforberedelsen må kritiseres.
Jeg ber om at departementet merker meg mine innspill og gjennomgår sine rutiner for journalføring av inn- og utgående e-poster. Da begge de to aktuelle e-postene nå er journalført, finner jeg ellers å kunne la saken bero.