En journalist (A) i TV2-nyhetene ba om innsyn i Forsvarssjefens årsrapport for 2008. Forsvarsdepartementet avslo innsynskravet under henvisning til at rapporten var gradert «begrenset», jf. sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10 §§ 11 og 12, jf. offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 13 første ledd. A brakte saken inn for ombudsmannen. Ettersom det ligger til Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) å vurdere både graderingen og eventuell omgradering i en konkret sak der dokumenter er blitt gradert etter sikkerhetsloven, ble A i første omgang henvist til å rette en henvendelse til NSM. Etter å ha mottatt en henvendelse fra A, oversendte NSM saken til Forsvarsdepartementet for behandling. Det ble vist til at dokumentet var utstedt av Forsvaret, og at det ligger til departementet å vurdere eventuell omgradering etter at Forsvaret som utsteder har vurdert graderingen. En endelig avgjørelse av graderingsspørsmålet fra departementets side ble formidlet til A om lag syv måneder senere. A brakte deretter saken inn for ombudsmannen. Klagen gjaldt både håndteringen av saken og saksbehandlingstiden og det rettslige grunnlaget for å nekte innsyn i årsrapporten. Det ble bl.a. vist til at Forsvarssjefens årsrapport for 2007 ble nedgradert, og at eventuell tilsvarende informasjon i 2008-rapporten derfor måtte kunne avgraderes.
Ved brev herfra ble Forsvarsdepartementet bedt om å oversende kopi av dokumentene i saken. Etter to påminnelser ble dokumentene mottatt om lag en og en halv måned senere. Spørsmålet om gradering ble deretter tatt opp med Forsvarsdepartementet. Det ble bedt om en redegjørelse for den faktiske og rettslige begrunnelsen for at hele årsrapporten fra Forsvarssjefen for 2008 var gradert «begrenset». I denne sammenheng ble det spurt om det var forskjeller mellom karakteren av opplysningene i denne rapporten sammenlignet med den avgraderte rapporten for 2007. Departementet ble også bedt om å redegjøre kort for håndteringen av innsynskravet fra A, og det ble spurt om de reglene som gjelder for behandlingen av henvendelser om innsyn i sikkerhetsgradert informasjon var fulgt i denne saken.
Forsvarsdepartementet opplyste at den faktiske begrunnelsen for graderingen av rapporten er at den inneholder detaljert beskrivelse av bl.a. operativ status for Forsvaret. Det var derfor vurdert «at spredning av denne informasjonen kan ha en skadefølge sikkerhetsmessig sett». Både utstederen og departementet hadde vurdert å avgradere deler av dokumentet. Utfallet av denne vurderingen var at graderingen av årsrapporten uten vedlegg samt enkelte av vedleggene ble opprettholdt som enten «begrenset» eller unntatt offentlighet. De øvrige deldokumentene til årsrapporten kunne imidlertid frigis. Departementet opplyste at med unntak for selve hoveddokumentet, var «frigivelsen av dokumenter det samme som for årsrapporten for 2007».
Om sammenligningen med 2007-rapporten fremholdt departementet at 2008-rapporten gir en mer detaljert og utfyllende beskrivelse. Forsvarssjefens årsrapport er en avviksrapport, ikke en statusrapport. For utenforstående var det derfor stor sannsynlighet for at rapporten ville kunne gi et misvisende bilde av situasjonen i Forsvaret.
Departementet erkjente at saksbehandlingstiden hadde vært altfor lang, og ikke i samsvar med den gode forvaltningsskikk som departementet etterstreber. Behandlingen av saker som gjelder innsyn i gradert informasjon, kunne likevel ikke sammenlignes med ordinære saker om innsyn etter offentlighetsloven. Prosedyrene for vurdering av gradering ble fulgt etter at saken ble oversendt fra NSM, men det tok for lang tid før departementet foretok en overordnet vurdering av graderingen, bl.a. på grunn av at det oppsto en intern misforståelse i departementet. Det ble opplyst at departementet ville skjerpe sine rutiner for å unngå slike situasjoner i fremtiden.
A kom med merknader til departementets redegjørelse. Det ble bl.a. pekt på at departementet ikke hadde foretatt en konkret vurdering av de ulike delene av rapporten med sikte på mulig avgradering. Enkelte av opplysningene i årsrapporten ble også antatt å være kjent allerede gjennom Riksrevisjonens undersøkelse av omstilling i forsvarssektoren (Dokument 3:6 (2008-2009)), og kunne derfor ikke unntas. En offentlig kontroll med at Forsvaret når de politisk vedtatte målsetningene, gikk videre inn i kjernen av formålet bak retten til innsyn etter offentlighetsloven. A mente dessuten at Forsvarsdepartementet hadde «forsvunnet som klageinstans», i og med at innsynskravet i utgangspunktet var sendt til Forsvarsstaben, men likevel behandlet av departementet.
I et nytt brev til ombudsmannen presiserte Forsvarsdepartementet hjemmelsgrunnlaget for å unnta den aktuelle årsrapporten med vedlegg.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Graderingen
Saken gjelder spørsmålet om det er rettslig adgang til å gradere dokumentet «Forsvarssjefens årsrapport 2008» som «begrenset» etter sikkerhetsloven §§ 11 og 12, slik at rapporten må unntas offentlighet etter offentlighetsloven § 13 første ledd. Klagen til ombudsmannen gjaldt i hovedsak spørsmålet om innsyn i hoveddokumentet, det vil si Forsvarssjefens årsrapport uten vedlegg. As innsynskrav omfattet riktignok hele rapporten, og departementet har da også vurdert om det skal gis innsyn i vedleggene til hoveddokumentet, og eventuell omgradering/avgradering i den forbindelse. Undersøkelsene herfra har imidlertid vært rettet mot graderingen av hoveddokumentet, og dette er temaet for gjennomgangen i det følgende.
Det er utstederen som har ansvaret for å merke informasjon med aktuell sikkerhetsgrad, jf. sikkerhetsloven § 11 annet ledd. Det følger videre av lovens § 11 annet ledd annet punktum at sikkerhetsgradering ikke skal skje i større utstrekning enn «strengt nødvendig». Dette innebærer at det for Forsvarssjefens årsrapport for 2008 må foretas en konkret vurdering av de ulike opplysningene i dokumentet med sikte på om det er nødvendig å gradere informasjonen, og eventuelt hvilken sikkerhetsgrad som er tilstrekkelig til å gi den nødvendige beskyttelse.
Forsvarsdepartementet har i begrunnelsen for å opprettholde utsteders gradering vist til at «rapporten inneholder detaljert beskrivelse av bl.a. operativ status for Forsvaret», og at en spredning av den grunn «kan ha en skadefølge sikkerhetsmessig sett». Det fremgår ikke om departementet mener at all spredning av informasjon om innholdet vil kunne ha slike skadefølger. Departementet har imidlertid opplyst å ha vurdert delvis avgradering, og jeg må da legge til grunn at departementet mener at det er «strengt nødvendig» å skjerme all informasjon i hoveddokumentet. I motsatt fall, altså dersom enkelte opplysninger i rapporten blir gjort kjent, synes departementet å mene at det kan medføre skadefølger for Norges sikkerhet, jf. sikkerhetsloven § 11 første ledd bokstav d.
Med forbehold om at jeg ikke har grunnlag for å vurdere mulige sikkerhetsmessige skadefølger av eventuell frigivelse av den informasjonen som fremgår av Forsvarssjefens årsrapport for 2008, kan jeg, etter en gjennomgang av rapporten, likevel ikke se at det kan være «strengt nødvendig» å gradere all informasjon i hoveddokumentet. For det første inneholder flere av kapitlene/avsnittene i hoveddokumentet opplysninger av mer generell karakter som neppe vil kunne ha skadefølger for Norges sikkerhet om de skulle bli kjent. Flere deler av årsrapporten er dessuten langt på vei sammenfallende med opplysninger som allerede er publisert i «[å]rsmelding 2008 – med et blikk fremover». Videre synes karakteren av opplysningene i årsrapporten for 2008 langt på vei å være sammenfallende med karakteren av opplysningene i Forsvarssjefens årsrapport for 2007, som altså ble avgradert. Rapporten fra 2008 er noe mer utførlig og detaljert enn 2007-rapporten. I all hovedsak synes imidlertid 2008-rapporten å være bygd opp på samme måte som 2007-rapporten, og inneholder i det vesentlige de samme typene generelle opplysninger. Under enhver omstendighet vil ikke det at 2008-rapporten er mer utfyllende i seg selv gi grunnlag for å merke informasjonen med sikkerhetsgrad. Det må foretas en konkret vurdering, og merkingen skal altså ikke skje i større utstrekning enn «strengt nødvendig».
Forsvarsdepartementets begrunnelse for å opprettholde graderingen av hoveddokumentet i sin helhet er, som A har påpekt, av generell karakter. Det er ikke, heller ikke overfor ombudsmannen, gitt en nærmere redegjørelse for hvilke opplysninger som det kan gi skadefølger for Norges sikkerhet å frigi, eller som ellers skulle tilsi at de er merket med sikkerhetsgraden «begrenset». De eventuelle skadefølger som kan inntre er heller ikke angitt eller beskrevet nærmere. I lys av dette, og sett hen til at rapporten i stor grad inneholder samme type opplysninger som den offentlig tilgjengelige 2007-rapporten, og at mange av opplysningene allerede er offentlig kjent, er min vurdering at det ikke er adgang til å opprettholde graderingen for hoveddokumentet i sin helhet.
På denne bakgrunn ber jeg om at Forsvarsdepartementet som overordnet myndighet enten selv vurderer omgradering på nytt, eller tar initiativ overfor utsteder for vurdering av hel eller delvis avgradering av hoveddokumentet. As krav om innsyn i rapporten må deretter vurderes på nytt. Jeg ber om å bli holdt orientert om utviklingen i saken.
2. Saksbehandlingen og håndteringen av ombudsmannens henvendelser
Det er nå gått over ett år siden A første gang ba om innsyn i Forsvarssjefens årsrapport for 2008. Noe av saksbehandlingstiden skyldes en viss uklarhet med hensyn til hvilket organ som skulle vurdere omgradering, og saken har i løpet av prosessen vært brakt inn for ombudsmannen to ganger. Ikke desto mindre har denne saken tatt altfor lang tid i departementet, og undersøkelsen her har avdekket mangler ved departementets prosedyrer ved henvendelser om innsyn i sikkerhetsgradert informasjon. Departementet har selv erkjent at behandlingen av saken tok for lang tid, og har opplyst at initiativ vil bli tatt for å unngå lignende hendelser i fremtiden. Jeg lar denne siden av saken bero med de tiltak som departementet nå vil iverksette.
Det er også grunn til å bemerke at Forsvarsdepartementet under saksforberedelsen her brukte lang tid på å oversende de etterspurte saksdokumentene. Også i tidligere saker har departementet gjennomgående brukt lang tid på å besvare ombudsmannens henvendelser. Jeg minner i den forbindelse om det jeg har uttalt til departementet i brev 11. mai 2010 i ombudsmannssak 2009/2292, hvor jeg bl.a. ba om at departementet for fremtiden merket seg Stortingets forutsetninger om å gi ombudsmannens henvendelser til forvaltningen prioritet.»