I et brev herfra ble Arbeids- og velferdsdirektoratet bedt om å vurdere om en klage over avslag på krav om uførepensjon i seg selv ville kunne gi grunnlag for å avslå krav om arbeidsavklaringspenger. Det ble forutsatt at brukeren oppfylte fastsatte krav til aktivitet.
Bakgrunnen for henvendelsen herfra til direktoratet var en klage over at Nav Bærum i e-post til en bruker hadde uttalt at brukeren ikke ville ha krav på arbeidsavklaringspenger dersom han påklaget et eventuelt avslag på krav om uførepensjon. Nav Bærum begrunnet dette med at de alminnelige vilkårene i folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19 § 11-6 om behov for bistand til å skaffe seg eller beholde arbeid ikke ville være oppfylt dersom brukeren mente det var urealistisk at han ville kunne fungere i ordinært arbeid. Spørsmålet ble imidlertid tatt opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet på generelt grunnlag, som en såkalt eget tiltak-sak, jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 5.
Arbeids- og velferdsdirektoratet redegjorde for Navs rutiner for å håndtere overganger fra arbeidsavklaringspenger til uførepensjon. Direktoratet fremhevet at Nav måtte sikre at brukerne hadde forsøkt både behandling og arbeidsrettede tiltak før uførepensjon ble vurdert, og at Nav gjennom samarbeid og kontakt med brukeren måtte forhindre at vedkommende fikk avslag på uførepensjon fordi han eller hun ikke hadde gjennomgått tilstrekkelig behandling eller hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak. Det var viktig at Nav brukte tilstrekkelig tid til å avklare om den enkeltes arbeidsevne var varig nedsatt eller ikke. Nav Bærums veiledning om konsekvensene av å opprettholde kravet om uførepensjon ble ikke ansett å være feilaktig.
I et nytt brev herfra ble Arbeids- og velferdsdirektoratet bedt om å presisere om det var direktoratets syn at Nav ikke kunne tilstå arbeidsavklaringspenger etter hovedreglene, jf. folketrygdloven § 11-13 første ledd, mens et krav om uførepensjon var under behandling, og at det ikke fantes noe grunnlag for å tilstå arbeidsavklaringspenger mens en klage eller anke over avslag på krav om uførepensjon var under behandling. I så tilfelle ble direktoratet bedt om å redegjøre nærmere for hjemmelsgrunnlaget.
Etter folketrygdloven § 11-13 annet ledd bokstav c) kan det gis arbeidsavklaringspenger i inntil fire eller, på nærmere vilkår, åtte måneder «når medlemmet som følge av sykdom skal vurderes for uførepensjon». Arbeidsavklaringspenger etter denne bestemmelsen var ikke omfattet av foreleggelsene herfra.
Det var Arbeids- og velferdsdirektoratets oppfatning at behandlings- og attføringsvilkåret for innvilgelse av uførepensjon i folketrygdloven § 12-5 ikke ville kunne være oppfylt samtidig som vilkårene for innvilgelse av arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven § 11-13 første ledd, jf. § 11-6; behov for aktiv behandling, arbeidsrettede tiltak eller oppfølging fra Nav for å bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid.
Svarbrevet inneholdt ellers en mer omfattende redegjørelse for Navs rutiner for å håndtere overganger fra arbeidsavklaringspenger til uførepensjon. Der brukeren på egenhånd fremsatte krav om uførepensjon, uten at Nav anså arbeidsevnen som ferdig avklart, ville spørsmålet om arbeidsavklaringspenger kunne tilstås etter folketrygdloven § 11-13 første ledd, frem til Nav hadde foretatt en innledende vurdering av uførekravet, avhenge av om brukeren gjennomførte avtalt aktivitet, jf. folketrygdloven §§ 11-8 og 11-9.
Dersom Nav kom til at brukeren fortsatt hadde behov for tiltak, behandling eller videre oppfølging, kunne kravet om uførepensjon ansees som en søknad om arbeidsavklaringspenger, dersom brukeren var enig i dette. Kom Nav til at kravet om uførepensjon skulle ferdigbehandles, kunne brukeren ha krav på arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven § 11-13 annet ledd bokstav c) ved søknad om full uførepensjon og, så vidt oppfattes, arbeidsavklaringspenger etter § 11-13 første ledd ved søknad om gradert uførepensjon.
Dersom brukeren skulle få avslag på krav om uførepensjon selv om behandlings- og attføringsvilkåret i folketrygdloven § 12-5 var oppfylt, ville ikke brukeren ha krav på arbeidsavklaringspenger under behandlingen av en eventuell klage eller anke. Dette kunne for eksempel være aktuelt der medlemskapsvilkåret i folketrygdloven § 12-2 ikke ble ansett oppfylt.
Direktoratet ga ingen redegjørelse for om det kunne tilstås arbeidsavklaringspenger ved klage eller anke over avslag på krav om uførepensjon der avslaget var begrunnet i at behandlings- eller attføringsvilkåret i folketrygdloven § 12-5 ikke var oppfylt.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«Arbeids- og velferdsdirektoratet har i rundskrivet til folketrygdloven kapittel 11 gitt Nav-kontorene rutinebeskrivelser for hvordan de skal følge opp mottakerne av arbeidsavklaringspenger. Jeg har merket meg at Nav ønsker å gi mottakerne av arbeidsavklaringspenger tett oppfølging og sikre at de gjennomgår hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak før de eventuelt søker om uførepensjon.
Det må være en kjensgjerning at flere av vilkårene for innvilgelse av uførepensjon, for eksempel om at søkeren har gjennomgått hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak, jf. folketrygdloven § 12-5, beror på skjønnsmessige vurderinger, der Nav-kontoret og søkeren vil kunne ha forskjellige oppfatninger.
For borgerne er det av stor rettssikkerhetsmessig betydning at de har en reell mulighet til å søke om uførepensjon, og til å påklage og påanke et eventuelt avslag på en søknad om uførepensjon, selv om Nav mener at vilkårene for innvilgelse ikke er oppfylt. Dersom Nav veileder om at arbeidsavklaringspengene vil bli stanset dersom mottakerne søker om uførepensjon eller påklager eller påanker et eventuelt avslag på en søknad om uførepensjon, vil det for svært mange føre til at de ikke vil se noen økonomisk mulighet til å fremme sin sak. Det er derfor alvorlig hvis Nav gir slik veiledning uten at det er rettslig grunnlag for det. – For ordens skyld er det grunn til å tilføye at Nav må ha plikt til å behandle søknader om uførepensjon, og fatte vedtak som kan påklages og påankes, selv om vilkårene for innvilgelse ikke skulle ansees oppfylt.
Nav Bærums uttalelse om at [klageren] ikke lenger ville ha krav på arbeidsavklaringspenger dersom han påklaget et eventuelt avslag på søknad om uførepensjon var begrunnet i at vilkårene for innvilgelse av arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven § 11-6 ikke ville være oppfylt dersom han selv mente det var urealistisk at han ville kunne fungere i ordinært arbeid.
Det må være selvsagt at Nav må foreta selvstendige vurderinger av om vilkårene for innvilgelse av arbeidsavklaringspenger er oppfylt, og at Nav ikke kan avslå krav om arbeidsavklaringspenger bare fordi brukerne har et negativt syn på mulighetene til å komme tilbake i arbeid. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ikke angitt noe rettslig grunnlag for at Nav ikke skal kunne tilstå arbeidsavklaringspenger fordi brukeren hevder å ha krav på uførepensjon når lovens vilkår for innvilgelse av arbeidsavklaringspenger, herunder vilkårene i folketrygdloven § 11-13 første ledd, jf. § 11-6, er oppfylt, og brukeren oppfyller fastsatte krav til aktivitet, jf. folketrygdloven §§ 11-8 og 11-9.
Behandlingen av denne saken gir grunn til begrunnet tvil, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, om det fremgår tilstrekkelig tydelig av Navs rundskriv at mottakerne av arbeidsavklaringspenger har krav på å få søknader om uførepensjon behandlet på vanlig måte, og at Nav må foreta selvstendige vurderinger av om søkere av uførepensjon kan ha krav på arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven § 11-13 første ledd. Jeg må derfor be Arbeids- og velferdsdirektoratet om å foreta en nærmere vurdering av om rundskrivet bør gjøres tydeligere på dette punktet, og om å orientere meg om utfallet av vurderingen.»