A, klageren, fremsatte 5. juni 2009 krav om bidragsforskudd, og det ble søkt om etterbetaling fra 1. september 2007. Kravet om etterbetaling var begrunnet med manglende veiledning fra Nav da hun 31. august 2007 fremsatte krav om barnetrygd. I forbindelse med kravet om barnetrygd skal det ha blitt opplyst at hennes ektefelle ikke var far til barna, og at barnas far var bosatt i Thailand.
Nav innvilget i vedtak 3. august 2009 bidragsforskudd fra 1. mars 2009, det vil si tre måneder før kravet ble satt frem. Kravet om etterbetaling ble avslått.
Etter klage ble avslaget på krav om etterbetaling stadfestet av Nav Klageinstans i vedtak 28. juni 2010.
A brakte saken inn for ombudsmannen ved klage 24. august 2010. Hun viste blant annet til at hun oppfylte vilkårene for innvilgelse av bidragsforskudd da hun fremsatte krav om barnetrygd, men at hun ikke fikk nødvendig veiledning, og dermed ikke fikk fremsatt kravet tidligere.
Saken ble tatt opp med Nav Klageinstans i brev herfra 13. oktober 2010. Det ble vist til at det i søknaden om barnetrygd skal ha fremgått at klagerens barn hadde kommet til Norge fra Thailand ved familiegjenforening. Klageinstansen ble bedt om å svare på om det også fremgikk av søknaden at klagerens ektemann ikke var barnas far, og at barnefaren var bosatt i Thailand. I så tilfelle ble klageinstansen bedt om å vurdere hvilken betydning det hadde for etterbetalingssaken. Tidligere ombudsmannssak vedrørende etterbetaling av bidragsforskudd, inntatt i årsmeldingen for 2000 side 144 (Somb-2000-35), ble vedlagt til orientering.
Nav Klageinstans svarte i brev 16. februar 2011 blant annet:
«I herværende sak fremgår det av søknadsskjema om barnetrygd at barna var statsborgere av Thailand, og at barnas far var bosatt i Thailand. Sakens faktiske side synes å skille seg fra sak Somb-2000-35 ved at det ikke er klart at A var i kontakt med NAV på andre måter enn ved levering av søknad om barnetrygd via skranken. Det foreligger ingen dokumentasjon som tilsier at A tok kontakt med NAV for i et møte å forhøre seg om hvilke rettigheter hun måtte ha som bosatt i Norge.
Det avgjørende blir etter NAV Klageinstans sin oppfatning dermed om man presumptivt må legge til grunn at det foreligger brudd på NAVs veiledningsplikt i alle tilfeller hvor det ikke fremsettes krav om bidragsforskudd samtidig med fremsettelse av krav om barnetrygd når de faktiske forhold, herunder tilknytning til Norge, er som i foreliggende sak og Somb-2000-35. Om så er tilfelle er spørsmålet videre om dette skal medføre etterbetaling av bidragsforskudd og eventuelt at NAV skal pålegges erstatningsansvar for den manglende veiledningen.
Etter NAV Klageinstans sin vurdering kan det ikke legges til grunn at As kontakt med NAV den 31.08.07 var av en slik art at manglende informasjon om ordningen om bidragsforskudd utgjør et brudd på veiledningsplikten etter fvl. § 11. Det er ikke anført at A var i møte med saksbehandler ved NAV da søknad om barnetrygd ble levert, og det foreligger heller ingen opplysninger i saken som medfører at det kan legges til grunn at et slikt møte fant sted.
NAV Klageinstans er derfor av den oppfatning at det ikke kan legges til grunn at NAV har brutt veiledningsplikten etter fvl. § 11. Dermed kan det heller ikke legges til grunn at vilkåret om manglende opplysninger etter forskutteringsloven § 7 er oppfylt.»
I brev 10. mars 2011 argumenterte klageren for at hennes livssituasjon den gang ikke kunne tilsi annet enn at hun hadde rett til bidragsforskudd. Hun hadde klart et behov for veiledning, kunne ikke språket og manglet kunnskaper om det norske systemet. Klageren opplyste videre at det ble holdt et møte på et kontor, men at det ikke ble tatt noe referat fra dette møtet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Om etterbetaling grunnet uriktige eller misvisende opplysninger fra bidragsfogden.
Det følger av lov 17. februar 1989 nr 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven) § 7 første ledd at bidragsforskudd ytes fra og med den kalendermåneden vilkårene for ytelsen var oppfylt. Bidragsforskudd ytes likevel ikke for lengre tid tilbake enn tre måneder før den måneden kravet ble fremsatt, jf. bestemmelsens første ledd annet punktum. Av annet ledd fremgår at dersom vilkårene for rett til bidragsforskudd var oppfylt på et tidligere tidspunkt enn nevnt i første ledd annet punktum, kan det bestemmes at etterbetaling skal skje for inntil tre år dersom det er på det rene at vedkommende ikke har satt frem krav tidligere på grunn av uriktige eller misvisende opplysninger fra bidragsfogden.
Arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet rundskriv til forskotteringsloven. Om etterbetaling etter § 7 annet ledd uttales:
«Dersom trygdekontoret har gitt uriktige, misvisende eller mangelfulle opplysninger om adgangen til å få forskudd, kan etterbetaling foretas utover tre måneder. Det er en forutsetning at den feilaktige eller mangelfulle informasjonen førte til at kravet ble satt fram for sent. I disse tilfellene kan forskudd etterbetales for opptil tre år før den kalendermåneden kravet ble satt fram.
Et typisk tilfelle på mangelfull informasjon er der en person henvender seg til trygdekontoret for å søke om utvidet barnetrygd og/ eller overgangsstønad fordi han/hun er blitt enslig forsørger. Her bør trygdekontoret forstå at søkeren er i en slik livssituasjon at hun/han også kan ha rett til bidragsforskudd. Dersom trygdekontoret i et slikt tilfelle ikke informerer søkeren om ordningen med bidragsforskudd, er dette en mangelfull informasjon som kan føre til etterbetaling for inntil tre år.
På den annen side kan nevnes de tilfeller der en person henvender seg til trygdekontoret i forbindelse med spørsmål om for eksempel sykepenger eller pensjoner. Dersom vedkommende ikke samtidig opplyser at han/hun er enslig forsørger, er det ikke naturlig for trygdekontoret å informere om forskudd. Et senere krav om forskudd med begrunnelse i at vedkommende ikke ble informert om forskudd ved fremmøtet på trygdekontoret vil ikke føre fram.
Det er en forutsetning at søkeren har gjort en henvendelse til trygdekontoret og at trygdekontoret har unnlatt å gi relevant informasjon. At personen generelt var ukjent med ordningen gir ikke rett til etterbetaling etter denne bestemmelsen. Søkeren må ha kontaktet trygdekontoret og gitt de opplysningene som var nødvendige for at trygdekontoret skulle kunne gi riktig informasjon.»
Det er akseptert at manglende opplysninger kan likestilles med misvisende opplysninger. Med slike manglende opplysninger siktes imidlertid ikke til enhver situasjon der noen ikke har fått informasjon om sine rettigheter. For å likestille mangelfulle opplysninger med misvisende opplysninger, kreves det at Nav, via konkret kunnskap om tilfellet, får særskilt oppfordring om å gi vedkommende informasjon om muligheten for at det foreligger en stønadsrett. For øvrig må enhver gjøre sitt for å søke informasjon om sine rettigheter hos Nav for at retten ikke skal tapes. At man har en stønadssak til behandling hos Nav, vil normalt ikke være tilstrekkelig til å fordre en individuell informasjonsplikt om andre ytelser. Det må være en markert nærhet mellom den pågående saken og annen aktuell stønad for at manglende informasjon skal kunne anses som en slik forsømmelse som forskotteringsloven § 7 annet ledd forutsetter.
I en tidligere sak om etterbetaling av bidragsforskudd, inntatt i årsmeldingen for 2000 side 144 (Somb-2000-35), uttalte jeg at trygden hadde forsømt sin veiledningsplikt da det ikke ble informert om muligheten for å søke om bidragsforsudd i forbindelse med en kvinnes krav om barnetrygd. I den forbindelse la jeg vesentlig vekt på vedkommendes veiledningsbehov og opplysningen om at barnefaren bodde i Russland, noe som tilsa at det var mindre sannsynlig at hun mottok barnebidrag fra ham.
I nærværende sak skal det ha fremgått av kravblanketten for barnetrygd at barnas far bodde i Thailand. Situasjonen fremstår i utgangspunktet som ganske lik den i tidligere, ovennevnte sak. Som Nav Klageinstans likevel har påpekt, skiller sakene seg fra hverandre ved at klageren i det første tilfellet tok kontakt med trygden for å orientere seg om andre rettigheter i tillegg til at hun fremsatte kravet om barnetrygd, og at hun i den forbindelse var i et møte på trygdekontoret.
Ifølge Nav Klageinstans foreligger det ikke opplysninger om at klageren i nærværende sak tok kontakt med Nav med samme formål. Hvorvidt det fant sted et møte eller samtale med Nav da det i 2007 ble fremsatt krav om barnetrygd, er noe uklart. Det har herfra vært bedt om utlån av saksdokumentene i barnetrygdsaken, men disse er ikke mottatt. I Nav Forvaltnings innstilling 9. juni 2010 til klageinstansen ble det under punkt b opplyst hvilket faktum som ble lagt til grunn ved vurderingen. Det fremgikk der at forvaltningsenheten hadde vært i kontakt med Nav og fått opplyst at søknaden om barnetrygd var håndskrevet og levert i skranken, samt at det ikke forelå opplysninger om at klageren hadde snakket med en saksbehandler ved leveringen av søknaden. Innstillingen ble sendt klageren, som kom med sine merknader til denne i brev 17. juni 2010. Klageren imøtegikk da ikke det faktum Nav la til grunn, og jeg kan heller ikke se at dette ble gjort senere i klageomgangen i Nav. Da det heller ikke foreligger andre opplysninger om noe møte eller samtale mellom klageren og Nav i den forbindelse, finner jeg for min vurdering av saken å kunne legge til grunn at kravblanketten for barnetrygd ble levert over skranke, uten at det fant sted et møte.
Generelt vil graden av veiledning som ytes være avhengig den enkelte ansattes kunnskap om de aktuelle ytelsene. Det kan ikke uten videre stilles krav om at en ansatt i skranken skal ha slik kunnskap og oversikt at han/hun skal kunne identifisere mulige behov uten at det er stilt direkte spørsmål om dette.
Spørsmålet blir da om Nav under behandlingen av klagerens krav om barnetrygd, likevel, på annen måte skulle orientert om hennes mulige rett til bidragsforskudd.
Dersom det i forbindelse med fremsettingen av krav om en type ytelse, rutinemessig skal veiledes om andre mulige ytelser, må det foreligge en markert nærhet mellom de aktuelle ytelsene. Nærheten kan blant annet bunne i at det i stor grad er sammenfallende vilkår for innvilgelse av rettighetene. Dette gjelder eksempelvis for trygdeytelsene hjelpestønad og grunnstønad, der det kan krysses av for samtidig kravfremsettelse på samme blankett. Et annet eksempel er tilfeller der innvilgelsen av en bestemt ytelse kan utløse rett til en annen, eksempelvis grunnstønad til bilhold ved innvilgelse av stønad til motorkjøretøy, der slik informasjonen også gis via kravblanketten.
Den samme graden av nærhet gjør seg etter mitt syn ikke gjeldende mellom ytelsene barnetrygd og bidragsforskudd. Nær sagt alle foreldre med barn under 18 år boende fast hos seg, har rett til barnetrygd. For innvilgelse av bidragsforskudd er det flere tilleggsvilkår. Ordningen er også subsidiær, da det kan avtales bidrag privat. Flertallet av dem som søker om barnetrygd, både utvidet og ordinær, vil ikke ha behov for informasjon om bidragsforskudd.
I tilfellene der den andre av foreldrene er opplyst å være bosatt i utlandet, er det mer nærliggende å trekke slutningen om at bidragsforskudd kan være en aktuell ytelse. Denne gruppen utgjør likevel et klart mindretall av dem som fremsetter krav om barnetrygd, og en rutinemessig orientering om bidragsordningen gjennom kravblanketten til alle som søker barnetrygd, fremstår som lite hensiktsmessig.
Målet om best mulig veiledning til brukerne må veies mot hensynet til en effektiv og rask saksbehandling. Dersom veiledningen ikke skjer gjennom en kontakt med Nav, der formålet med kontakten er å orientere seg om eventuelle rettigheter, må en viss standardisering av veiledningen som ytes, måtte aksepteres. Hensynet til effektivitet tilsier at en saksbehandler som behandler et krav om en bestemt ytelse, ikke kan forventes samtidig å foreta en individuell vurdering av brukerens mulige og totale behov. I dette ligger at det ikke kan forutsettes at klageren skulle blitt kontaktet for ytterligere veiledning i forbindelse med selve behandlingen av hennes krav om barnetrygd for at veiledningsplikten måtte anses oppfylt.
Jeg har etter dette kommet til at det i denne saken ikke forelå slik manglende veiledning som kan likestilles med misvisende opplysninger i relasjon til forskotteringsloven § 7 annet ledd. Det er derfor ikke grunnlag for rettslige innvendinger til klageinstansens avslag på etterbetaling av bidragsforskudd.
2. Behandlingen av henvendelsen fra ombudsmannen
I brev 13. oktober 2010 herfra ble Nav Klageinstans stilt spørsmål i saken og bedt om å gi svar innen fire uker, det vil si innen 10. november 2010.
Da det ikke var mottatt noe her innen fristen, ble tilbakemelding etterlyst i brev 22. november 2010, og ny frist ble fastsatt til 3. desember 2010. På telefon 7. desember 2010 ble det fra Nav Klageinstans forklart at forsinkelsen skyldtes problemer med å få utlevert saken om barnetrygd. Klageinstansen opplyste videre i telefonsamtaler 7. desember 2010 og 5. januar 2011 at dette vil bli tatt opp på ledernivå.
I brev herfra 6. januar 2011 ble Nav Klageinstans bedt om å prioritere saken, og det ble bedt om skriftlig tilbakemelding innen to uker, dvs. innen 20. januar 2011. I telefonsamtale 7. januar 2011 ble det opplyst fra Nav Klageinstans at leder ville ta saken opp skriftlig med forvaltningsenheten som hadde mappen. Det ble videre opplyst at kopi av brevet ville bli sendt hit.
I brev herfra 26. januar 2011 ble Nav Klageinstans bedt om å gi en skriftlig tilbakemelding innen én uke, dvs. innen 2. februar 2011. I brevet ble det bemerket at heller ikke den bebudede kopien av klageinstansens skriftlige henvendelse om utlevering av barnetrygdsaken, var mottatt her.
I e-post 3. februar 2011 fra Nav Klageinstans ble det opplyst at forsinkelsen fortsatt skyldtes problemer med å få utlevert saksmappen om barnetrygd, og at det var tatt direkte kontakt på ledernivå for å få fortgang i saken. Det ble videre opplyst at saksmappen ville bli rekonstruert dersom de originale saksdokumentene ikke lot seg oppdrive.
I brev 22. februar 2011 herfra ble Nav Klageinstans minnet om at henvendelsen fortsatt ikke var besvart, og at det heller ikke var mottatt kopi av klageinstansens skriftlige henvendelser om utlevering av saksmappen fra Nav Forvaltning. Det ble bedt om klageinstansens tilbakemelding umiddelbart og senest innen én uke. Dokumentene i barnetrygdsaken ble bedt oversendt samtidig.
I brev 16. februar 2011, mottatt her 25. februar 2011, ga Nav Klageinstans svar på spørsmålene herfra 13. oktober 2010. Barnetrygdsaken var ikke vedlagt, og det ble ikke gitt noen informasjon om den.
Saksbehandlingstiden når det gjelder besvarelsen av spørsmål herfra har vært lang, og svar ble først gitt etter flere purringer. I tillegg er de etterlyste skriftlige henvendelsene fra Nav Klageinstans om utlevering av saksmappen fra Nav Forvaltning ikke mottatt, tross to påminnelser om dette. Heller ikke dokumentene i barnetrygdsaken, som i brev herfra 22. februar 2011 ble bedt oversendt, er mottatt her, og det er ikke gitt noen forklaring på hvorfor disse ikke er oversendt.
Jeg viser til at Stortinget har forutsatt at forvaltningen skal gi ombudsmannens henvendelser prioritet. Det er påkrevd at ombudsmannen, for å kunne utøve sin virksomhet som Stortingets tillitsmann på en tilfredsstillende måte, må gis pålitelige og raske svar. Dette har også stor betydning for borgernes tillit, både til forvaltningen og til ombudsmannen.
Jeg ber om at Nav Klageinstans merker seg dette ved behandlingen av fremtidige henvendelser herfra.»