Uttalelse
I brev hit 25. august 2015 klaget to reindriftsutøvere fra Finnmark over Porsanger kommunes eiendomsbeskatning av reindriftshytta deres.
Porsanger kommune antas å være den første kommunen som har besluttet å skrive ut eiendomsskatt på fast eiendom i reindriftsnæringen, herunder reindriftshytter. Etter det ombudsmannen kjenner til, er det imidlertid flere andre kommuner som vurderer det samme. Det er derfor funnet grunn til å knytte noen generelle bemerkninger til hva ombudsmannen anser å være gjeldende rett når det gjelder den rettslige adgangen til å gjøre dette.
Rettslig utgangspunkt
Fram til og med skatteåret 2006 kunne kommunene bare skrive ut eiendomsskatt i områder som helt eller delvis var bygget ut på «byvis», eller der slik utbygging var i gang. I tillegg kunne kommunene skrive ut eiendomsskatt på «verk og bruk».
Med virkning fra og med skatteåret 2007 ble imidlertid eigedomsskattelova av 1975 endret. Utgangspunktet etter den gjeldende § 3 er at kommunestyret nå kan skrive ut eiendomsskatt på alle eiendommene i kommunen. Tvister om hvor grensene gikk for områder som var utbygd på byvis, og hva som er verk og bruk, ble da uaktuelle. Visse eiendommer er imidlertid fortsatt fritatt for eiendomsskatt. Disse fremgår av eigedomsskattelova § 5. Eiendommer som ikke omfattes av denne fritaksbestemmelsen, er det altså anledning for kommunen til å eiendomsbeskatte.
Nærmere om eiendomsskattefritakene etter eigedomsskattelova § 5 bokstav h
Av eigedomsskattelova § 5 bokstav h følger det at «[e]igedom som vert driven som gardsbruk eller skogbruk», er fritatt fra eiendomsskatt. Dette fritaket synes å ha sitt opphav i endringslov 7. juli 1927 nr. 5, som endret den dagjeldende byskatteloven § 6 slik at eiendommer drevet som gårdsbruk delvis kunne fritas fra eiendomsskatt. På den tiden var det bare rettslig grunnlag til å skrive ut eiendomsskatt innen en bys grenser (i tillegg til av verk og bruk). I forarbeidene til endringsloven fra 1927, inntatt i Innst. O. I – 1927, fremgår noen av motivene for å innføre en lempingsadgang for eiendomsbeskatningen av gårdsbruk som lå innenfor bygrensen. Det synes blant annet som om innføringen særlig skyldtes at den da eksisterende eiendomsbeskatningen av bygninger og spesielt grunnen på gårdsbruk som lå innenfor bygrensen, førte til en uforholdsmessig byrdefull beskatning.
Ved innføringen av eigedomsskattelova i 1975 ble lempingsbestemmelsen for gårdsbruk videreført med visse modifiseringer, i tillegg til at skogbrukseiendommer ble tatt med (ifølge Ot.prp. nr 44 1974-75 en lovkodifisering av en praksis med å gi eiendomsskattelemping også for skogbrukseiendommer).
På mange måter kan reindriften sies å være en samisk form for landbruksdrift eller «gardsbruk». Fast eiendom tilknyttet reindrift er imidlertid verken nevnt i forarbeidene til endringsloven 7. juli 1927 nr. 5 eller i forarbeidene til innføringen av eigedomsskattelova av 1975. Ordlyden i eigedomsskattelova § 5 h bærer preg av dette, og bestemmelsen kan – etter en alminnelig språklig forståelse – neppe sies å omfatte faste eiendommer i reindriftsnæringen.
At bestemmelsen ikke er ment å omfatte reindriften, underbygges også av presiseringen om at «gartneri og planteskule tilknyttet» gårdsbruk eller skogsbruk, omfattes. Hvis det hadde vært meningen at det samme skulle gjelde for reindrift, ville dette ganske sikkert ha vært nevnt.
Ombudsmannen minner i den forbindelse om at det først var ved lovendring av eigedomsskattelova i 2006 at det ble åpnet for eiendomsbeskatning av alle eiendommer i kommunen, altså også eiendommer som ikke ligger innenfor område som helt eller delvis er utbygd på «byvis». Ordlyden i § 5 bokstav h ble i 2006 ikke endret ut over at det ble gjort obligatorisk med fritak for gårds- og skogbrukseiendommer. Frem til da var det opp til kommunen å bestemme om gårds- og skogbrukseiendommer skulle unntas.
Finansdepartementets syn på eigedomsskattelovas § 5 h og reindrift
Finansdepartementet har i brev 7. mai 2007 til Sør-Varanger kommune, og i brev 18. september 2013 til KS-advokatene, uttalt seg om fritaket etter lovens § 5 bokstav h også omfatter fast eiendom i reindriftsnæringen. I brevet 7. mai 2007 uttalte departementet at
«[det] stilles … spørsmål om reindriftsnæringen omfattes av det nye obligatoriske fritaket for gårdsbruk og skogbruk etter eigedomsskattelova § 5 bokstav h. Departementet legger til grunn at den tradisjonelle reindrift på Finnmarksvidda ikke faller inn under dette obligatoriske landbruksfritaket. Departementet viser til at den opprinnelige bestemmelsen i eigedomsskattelova § 7 bokstav e bare omfatter gårdsbruk og skogbruk i tradisjonell forstand. Lovendringen innebærer ingen endring i dette ut over at fritaket ble gjort obligatorisk.»
I brevet 18. september 2013 skrev departementet at
«Som påpekt i brevet fra 2007 legger departementet til grunn at fritaksbestemmelsen eigedomsskattelova § 5 h bare omfatter gårdsbruk og skogbruk i tradisjonell forstand. Av den grunn faller reindriftsnæringen utenfor.»
Nærmere om Finnmarkseiendommen – eigedomsskattelova § 5 bokstav i
Finnmarkseiendommen eier ca. 95 % av Finnmarks arealer. Ved lov 9. mai 2008 nr. 20 ble ikke utbygde deler av Finnmarkseiendommens grunn obligatorisk fritatt for eiendomsskatt, med unntak av tomteareal. Bakgrunnen og vurderingene som lå til grunn for denne endringsbestemmelsen, fremgår av Ot. prp. 31 (2007-2008). Finansdepartementet anså særtrekkene ved Finnmarkseiendommens ubebygde arealer – som blant annet påbudet om å ivareta fellesinteresser for innbyggerne i fylket, innbyggernes lovfestede rettigheter til jakt, fiske og multeplukking, samt samenes varige, vederlagsfrie rett til tamreindrift på arealene – som så spesielle at de begrunner et obligatorisk fritak fra eiendomsskatt. Hva gjelder bygninger på Finnmarkseiendommens grunn derimot, fremgår det at departementet hadde det syn at disse vil kunne eiendomsbeskattes, da det «ikke foreligge[r] … særskilte hensyn som taler for å frita disse … for eiendomsskatt.»
Oppsummering
Utgangspunktet for ombudsmannens undersøkelser er gjeldende lovgivning. For at fast eiendom i reindriftsnæringen, herunder reindriftshytter, skal være obligatorisk fritatt fra eiendomsskatt, kreves en fritakshjemmel. Bestemmelsen som synes mest nærliggende – eigedomsskattelova § 5 bokstav h – har som nevnt en ordlyd som ikke omfatter reindriftseiendommer. Heller ikke det opprinnelige hovedhensynet bak gårds- og skogbrukseiendomsfritaket, nemlig å lempe/frita grunnen fra eiendomsskatt, tilsier eiendomsskattefritak for reindriftbygninger. Grunnen der det drives reindrift i Finnmark er i all hovedsak eid av Finnmarkseiendommen, og er derfor fritatt for eiendomsskatt jf. eigedomsskattelova § 5 bokstav i.
Det følger av dette at det generelle prinsippet om likebehandling, jf. Grunnloven § 98, ikke kan føre til et annet resultat. Det kan nok anføres argumenter for at reindriftshytter bør være unntatt fra eiendomsbeskatning, på lik linje med gårdsbruk. Et ønske om endring av regelverket når det gjelder eiendomsskatt for reindriftsbygninger, er imidlertid et politisk spørsmål som hører under de lovgivende myndigheter. Slike spørsmål må i denne saken derfor eventuelt rettes skriftlig til Finansdepartementet, som kan vurdere og eventuelt fremme forslag til endring av eigedomsskattelova.