Sak om ansattes ytringsfrihet

En kommunalt ansatt lærer hadde sammen med fem kolleger uttalt seg i lokalavisen om et skoleutviklingsprosjekt i en kommune. Klageren mente bl.a. at kommunens reaksjon på avisoppslaget var en ulovlig begrensning av hans ytringsfrihet. Jeg har kommet til at klagerens uttalelser i det aktuelle avisoppslaget lå innenfor ytringsfriheten og at de ikke var i strid med prinsippet om ansattes lojalitetsplikt eller gjeldende pressereglement. Kommunens reaksjon på avisoppslaget innebar en begrensning i ytringsfriheten. Jeg har også kritiske bemerkninger til kommunens saksbehandling knyttet til innsyn og rett til kontradiksjon. Kommunen bes om å vurdere saken på nytt.
Oppfølging

Sakens bakgrunn og undersøkelser herfra

A var ansatt ved en ungdomsskole i en kommune. Sammen med fem andre ansatte ved skolen, lot han seg intervjue av lokalavisen 30. desember 2011 der han blant annet uttalte seg kritisk til et igangsatt prosjekt med formål å heve læringsutbyttet i skolen.  Skolesjefen i kommunen uttalte seg i samme avisartikkel. I forkant av dette skal A også ha skrevet et leserinnlegg, som ikke ble problematisert av arbeidsgiver.

Arbeidstakerne ble i januar 2012 via tillitsvalgte gjort kjent med at undervisningssjefen hadde uttrykt misnøye over avisoppslaget overfor skoleledelsen. A ble 9. februar 2012 innkalt til samtale på rektors kontor. Av innkallingen fremgikk at tema for samtalen var avisoppslaget og at samtalen for øvrig var «annonsert på fellesmøte 3. januar 2012». Møtet ble holdt med fungerende rektor 10. februar 2012. Av referatet fra møtet fremgikk det at fungerende rektor «leste opp merknad fra ledelsens notater gjort etter presseoppslag i AV. Referat m/vedlegg legges i mappe hvor rektor og de impliserte parter har innsynsrett». Det er referert at A og tillitsvalgt ville ha «betenkningstid i forhold til å bringe saken videre». Klageren har bedt om innsyn i det skriftlige dokumentet (ledelsens notat) som det ble opplest fra i møtet, uten å ha nådd frem med dette. Dokumentet er i ettertid opplyst å være «slettet».

I brev 23. februar 2012 fra undervisningssjefen til klageren er avisoppslaget igjen tatt opp. Brevet har overskriften «Avisoppslag – noen presiseringer». Det er det blant annet vist til at det «er et godt prinsipp at ansatte tar opp kritikk, uenighet og uoverensstemmelser  på lavest mulig nivå», og at undervisningssjefen «forventer at tjenestevei brukes i fremtiden».

I klage 28. mars 2012 brakte Norsk lektorlag på vegne av A saken inn for ombudsmannen. Det er bl.a. anført at A oppfattet merknaden gitt i møtet 10. februar 2012 som en irettesettelse og at undervisningssjefens brev ga ham «munnkurv» overfor pressen, noe som innebar begrensninger i hans ytringsfrihet.

Sakens dokumenter ble innhentet, og i brev 26. juni 2012 ble saken tatt opp med kommunen. Det ble bl.a. bedt om en redegjørelse for grensene for ytringsfriheten og lojalitetsplikten i denne saken, herunder om innholdet i møtet 10. februar og brevet 23. februar 2012 fra undervisningssjefen var «egnet til å begrense arbeidstakers ytringsfrihet på en ulovlig måte» og om det forelå en åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers legitime og saklige interesser.

Kommunen ble bedt om å redegjøre nærmere for hvordan tolkningen av gjeldende pressereglement pkt. 6 sto seg overfor reglene om ytringsfrihet i Grunnloven § 100, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 og om varsling om kritikkverdige forhold i arbeidsmiljøloven 17. juni 2005 nr. 62 § 2-4.

Klagerens begjæring om innsyn i «merknad» og saksdokumenter fra møtet 10. februar 2012 ble også tatt opp. Det ble vist til at det ikke var klart hva merknaden gikk ut på, annet enn at det senere var presisert fra fungerende rektor at den ikke var å anse som en skriftlig advarsel. Under henvisning til opplysningen om at mappen knyttet til møtet 10. februar 2012 var «slettet», ble det bedt om en nærmere begrunnelse for slettingen. Dersom dokumentet ikke lenger eksisterte ble det blant annet stilt spørsmål om dette var i tråd med forskrift 1. desember 1999 nr. 1566 om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver kapittel V om kassasjon. Det ble også stilt spørsmål om Norsk lektorlag og A var blitt orientert om klageretten til fylkesmannen ved avslag på innsyn.

Avslutningsvis ble sakens opplysning overfor ombudsmannen tatt opp, idet flere av sakens dokumenter ikke ble lagt ved kommunens oversendelse av saksdokumentene hit.

Kommune opplyste i brev 27. august 2012 at det generelt sett ikke er noen begrensing på ansattes ytringsfrihet i kommunen. Ansatte hadde anledning til å uttale seg når og i hvilke fora de ønsket, uansett saklighetsnivå og motiv. Grunnlovens prinsipper for dette var gjeldende for kommunens praksis på området.

Det ble deretter presisert at klageren hadde kritisert kommunens økonomiske prioritering, latterliggjort igangsatt utviklingsarbeid og at han hadde uttalt at kommunen verken tillot spørsmål eller svarte på disse.

Brevet 23. februar 2012 med overskriften «Avisoppslag — noen presiseringer» inneholdt informasjon om det igangsatte utviklingsarbeidet, tjenestevei, gjeldende pressereglement og det var «ikke noe i brevet som skulle være begrensende i forhold til hans ytringsfrihet».

Det ble videre vist til at avisoppslaget kunne vært ødeleggende for det konsulentfirmaet som bisto kommunen i utviklingsarbeidet og at det kunne vært en risiko for at firmaet trakk seg fra oppdraget, noe som igjen kunne ført til at kommunens saklige interesser ble skadet. Videre kunne klagerens henvisning til at kommunen ikke svarte på henvendelser svekket kommunens omdømme og vanskeliggjort rekruttering av nye medarbeidere.  Kommunen opplyste at den sentrale ledelsen ikke hadde registrert at klageren hadde spurt om prosjektet verken på telefon, SMS, brev, melding i læringsplattformen «itslearning», epost eller i møter. Rektor ved skolen hadde heller ikke mottatt henvendelser fra klageren vedrørende utviklingsprosjektet.

Avisoppslaget var første informasjon kommunen hadde fått om klagerens misnøye. Det ble påpekt at de fremsatte vurderingene kunne vært rettet til skolens/kommunens ledelse ved et brev, anmodning om møte eller at saken kunne vært tatt opp i andre organer som f.eks. drøftingsmøte der tillitsvalgte og verneombud deltok. Kommunen la til grunn at ombudsmannen «ikke ønsker å fremme en praksis i kommunene der diskusjonene starter og pågår i avisene i stedet for på arbeidsplassen. Media fungerer ofte (slik også i dette tilfellet) slik at balansen ikke ivaretas». Hensikten med kommunens pressereglement var etter det opplyste å gi spilleregler for dialog og samhandling, og reglementet var ikke til hinder for ansattes rett til å ytre seg, men å sette «rammer alle kan forstå og forholde seg til».

Kommunen kunne heller ikke se at møtet 10. februar 2012 mellom skolens ledelse og klageren kunne tolkes som en begrensning i ytringsfriheten, og «en så dramatisk og fullstendig overraskende kritikk som klager fremsatte i lokalavisen, måtte arbeidsgiver kunne ha lov både til å kommentere, drøfte og vurdere situasjonen — både på ledersiden og med arbeidstaker». Det var videre naturlig å avholde et møte om dette. Fungerende rektor hadde i møtet lest opp fra et notat hun hadde skrevet, og det var dette som var omtalt som «merknad». Dette var verken ment som en ordensstraff eller en tilrettevisning. I så fall ville den vært omtalt som «advarsel», og det ville vært «presisert om det var en ordensstraff eller en tilrettevisning».

Brevet til klageren, som var skrevet i kommunens sak/arkiv-system (K2000), var ikke unntatt offentlighet pga av innholdets karakter, og det lå ikke i klagerens personalmappe.

Kommunens opplyste videre at pressereglementet var underordnet lover og konvensjoner, og den kunne ikke se at det var motstrid mellom å respektere ytringsfriheten og samtidig ha noen interne regler på dette området.

Til spørsmålet om innsyn ble det opplyst at rektor hadde slettet mappen fra møtet 10. februar 2012 fordi hun ikke lenger anså dette som aktuelt etter at undervisningssjefen hadde sendt ut brevet 23. februar 2012. Rektor så på sitt eget notat som et arbeidsdokument brukt som støtte for å gjennomføre møtet. Det ble erkjent at innkalling og referat skulle vært lagt i kommunens sak/arkiv-system K2000, og det ble beklaget at disse var slettet. Det fantes imidlertid kopier av dokumentene. Rektors henvisning til «mappe», gjaldt «et arkomslag, ikke en personalmappe».

Det ble videre opplyst at skolene i kommunen inntil nylig ikke hadde vært pålagt å produsere dokumenter i sak/arkiv-systemet, men at det nå var igangsatt et arbeid for å få orden på dette.

Klageren ble ikke orientert om klagerett på innsyn. Årsaken var at rektor anså notatet som sitt arbeidsdokument. Hvis dette var feil ble forholdet beklaget.

Avslutningsvis beklaget kommunen at ikke alle saksdokumentene var oversendt. Dette skyldtes interne misforståelser og at ikke alle dokumentene var registrert i sak/arkiv-systemet. Kommunen hadde et ønske om å få opplyst alle sakens sider og takket klageren for at han hadde sendt dette inn.

Norsk lektorlag fastholdt i brev 28. september 2012 at kommunens håndtering medførte en begrensning i klagerens ytringsfrihet. Lektorlaget viste blant annet til at «det skal en del til før hensynet til lojalitet skal tilsi begrensninger i ytringsfrihet». I den forbindelse ble det vist til at klagerens ytringer ikke hadde hatt som formål å skade kommunens interesser, og at de ble fremsatt i en tone og form som falt innenfor ytringsfrihetens rammer. Lektorlaget mente at saken var forsøkt tatt opp tjenestevei og at det uansett ikke var et krav om at varsling av kritikkverdige forhold eller andre ytringer først måtte gå tjenestevei. Den skaderisiko kommunen hadde beskrevet fremsto videre som lite relevant eller for fjern til å kunne tas hensyn til. Kun en liten del av undervisningssjefens brev 23. februar 2012 gjaldt selve prosjektarbeidet, hoveddelen gjaldt ytringenes form. Brevet måtte oppfattes som kritikk av arbeidstaker. Merknaden fra fungerende rektor 10. februar 2012 var, uavhengig av om denne ikke hadde formell status som straff eller irettesettelse, egnet til å gi klageren en følelse av å ha blitt «kalt inn på teppet av arbeidsgiver». Klageren var etter dette usikker på hvilken virkning merknaden og brevet fra undervisningssjefen var ment å ha.

Kommunen kom tilbake til saken i brev 1. desember 2012 der det bl.a. ble presisert at klageren hadde rett til å uttale seg som han ville, enten «uttalelsen er (u)sanne eller (u) saklige, uansett motiv og i form han måtte foretrekke». Det ble uttalt at «Lektorlaget har samme syn på ytringsfriheten som …kommune». Kommunen beklaget at klageren oppfattet brevet 23. februar 2012 som en belastning, men opprettholdt «standpunktet om dialog, samarbeid og klok bruk av ytringsfriheten, herunder er det formålstjenlig å kunne kommunens pressereglement og å benytte seg av tjenestevei». Det ble videre påpekt at det var enighet «om at det faktisk er flere momenter som må vurderes i slike saker: omdømme, tap av anseelse, risiko for skade, formål med ytringen, form og innhold og bruk av tjenestevei».

Kommunen mente at klageren harselerte og latterliggjorde et arbeid som hadde engasjert svært mange medarbeidere. Mange hadde oppfattet avisoppslaget belastende, og undervisningssjefen hadde et «bredt ansvar for alle våre ansatte». Det ble påpekt at det var arbeidsgivers plikt å imøtegå feil faktum i pågående aktuelle saker/prosjekter. Dette var bakgrunnen for at brevet 23. februar 2012 med «noen presiseringer» ble sendt. Brevet 23. februar 2012 var ment som en «refleksjon over hva som kan være klok handlemåte», og som informasjon og veiledning.

Avslutningsvis ble det vist til varslingsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven kunne benyttes analogisk i denne saken, blant annet om det var grunnlag for varslingen og hvordan man burde gå frem. Kommunen begrunnet også nærmere hvorfor den vurderte omstendighetene slik at klageren ikke hadde tatt saken opp med arbeidsgiver før han uttalte seg i media, og kom med tilleggsmerknader om dette i nytt brev 13. desember 2012.

I brev 24. januar 2013 kommenterte Lektorlaget saken ytterligere, og kommunen fremsatte sine sluttmerknader i e-post 20. februar 2013. Sistnevnte er oversendt Lektorlaget for kommentarer som har opplyst at de ikke har flere merknader.

Mitt syn på saken

1. Rettslig utgangspunkt – Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10

Den alminnelige ytringsfriheten er rettslig beskyttet i Grunnloven § 100 og i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 10. Ytringsfrihet for offentlige ansatte ble styrket ved grunnlovsendringen som ble vedtatt og trådte i kraft 30. september 2004. Grensen for ansattes ytringsfrihet følger nå direkte av en tolkning av Grunnloven, og det må antas at ansattes ytringsfrihet er utvidet etter endringen i 2004.

Jeg har i flere saker de senere årene understreket betydningen av å respektere offentlige arbeidstakers ytringsfrihet, se blant annet sak inntatt i årsmeldingen for 2006 s. 79 (Somb-2006-12) og for 2007 s. 107 (Somb-2007-31). Kopi av disse uttalelsene ble oversendt til kommunen i brev 26. juni 2012.

Arbeidstakere står imidlertid i en stilling som kan medføre at de må legge bånd på sin sine uttalelser. En slik innskrenkning i ytringsfriheten må i så fall hjemles i lov, arbeidsavtale eller i den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder i alle arbeidsforhold.

Lojalitetsplikten er forankret i arbeidsforholdet, og innebærer bl.a. en plikt for den ansatte til å unngå å ytre seg på en illojal måte som åpenbart vil skade arbeidsgivers legitime og saklige interesser. Håndhevelsen av lojalitetsplikten er knyttet til arbeidsgivers styringsrett. Styringsretten gir imidlertid ingen generell adgang til å regulere eller sanksjonere ansattes ytringer. Arbeidsgiver kan derfor ikke slå ned på ytringer som oppfattes som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Uttalelser som ikke er undergitt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med.

Om den nærmere avveiningen mellom ytringsfriheten og lojalitetsplikten, fremgår det av retningslinjer trukket opp av Justisdepartementet i St.meld.nr. 26 (2003-2004 s. 110) at begrensninger i ytringsfriheten som generelt utgangspunkt bare bør gjelde ytringer som påviselig skader, eller påviselig kan skade, arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte, og at bevisbyrden i så fall ligger på arbeidsgiver. Som utgangspunkt gjelder ytringsfriheten også forhold som hører inn under arbeidsforholdet og berører forholdet til arbeidsgiveren. Offentlig ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi uttrykk for sin mening, også om forhold på eget arbeidsområde og egen arbeidsplass.

2. Var As ytringer i avisartikkelen i lokalavisen innenfor grensen for hans ytringsfrihet?

Det synes å være enighet mellom partene om at As ytringer var et uttrykk for hans private syn som ansatt i kommunen, og at det ikke forelå fare for identifikasjon mellom ham og kommunen.

I ovennevnte uttalelse fra 2006, ga jeg uttrykk for at det har «formodningen mot seg at et leserinnlegg fra en [kommunalt] ansatt i en lokalavis med private synspunkter på forhold ved egen arbeidsplass, kan innebære åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers legitime interesser. Dette gjelder selv om ytringene oppfattes som sterkt kritiske til ledelsen og enkeltpersoner i kommunen». Det samme må etter mitt syn gjelde for lærere som uttaler egne synspunkter om et kommunalt igangsatt utviklingsprosjekt i skolesektoren i et intervju, slik A her har gjort.

Kommunen har i brev 27. august 2012 vist til at uttalelser i avisoppslaget om at «vi får ikke lov å stille spørsmål ved opplegget» og «vi får ingen svar når vi spør. Isteden er kommunen en vegg når vi ytrer våre synspunkter», er egnet til å skade og svekke kommunens omdømme og derigjennom kunne påvirke rekrutteringen til kommunen negativt. Det var seks lærere som ble intervjuet i det aktuelle avisoppslaget. Nevnte uttalelser er gjengitt i artikkelen som sitater fra andre enn A. Dette gjelder også sitatet om at kommunen har gått i «luksusfellen», som kommunen har vist til i brev 1. desember 2012 hit. Kommunen  synes dermed å ha lagt til grunn at alle intervjuobjektenes ytringer er gitt av A. Det er ikke avklart om klageren har stilt seg bak alle de fremsatte ytringene, og jeg stiller meg derfor kritisk til en slik argumentasjon. Klageren har imidlertid ikke tatt opp dette forholdet. Det er ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på dette, da det uansett ikke kan legges til grunn at noen av de fremsatte ytringene påviselig skader, eller påviselig kan skade, arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte.

At det aktuelle konsulentselskapet eventuelt kunne påvirkes negativt av ytringene, må falle utenfor arbeidsgivers legitime og saklige interesse. Det kan vanskelig legges til grunn at en oppsigelse av kontrakten fra konsulentfirmaets var en påregnelig følge av As ytringer. Rekrutteringsvansker som følge av tap av omdømme, fremstår videre noe spekulativt og under enhver omstendighet som en for indirekte og avledet følge, til at dette kan karakteriseres som en skade på arbeidsgivers interesse. All negativ kritikk kan potensielt medføre tap av omdømme, men det ligger i ytringsfrihetens kjerne at både negative og positiv ytringer i utgangpunktet er ønsket som bidrag i samfunnsdebatten, noe som også er fremhevet i lovens forarbeider. En lærer må offentlig kunne stille spørsmål om nytteverdien av et utviklingsprosjekt som det omtalte og også kunne komme med kritiske merknader til kommunens ressursbruk. I en slik debatt vil også den offentlige arbeidsgiveren kunne ytre seg, noe kommunen gjorde i samme avisartikkel. Slik jeg ser det, kan et mulig tap av kommunens omdømme som følge av den kritikk klageren har gitt utrykk for i nevnte avisoppslag ikke utgjøre skade som innebærer brudd på lojalitetsplikten, og jeg kan ikke se at denne formen for ytringer er uakseptabel.

3. Kommunenes pressereglement og bruk av tjenestevei

I kommunens pressereglement punkt 6 Saklighet og lojalitet står det at det er en «forutsetning at man bruker tjenestevei for å løse eventuelle interne problemer». Under punkt 10 Ytringsfrihet, fremgår det at det er en selvfølge at de ansattes kan delta i samfunnsdebatten, men at alle «må i slike situasjoner vise ansvar og være bevisst den rolle man til enhver tid har».

I kommunens brev 23. februar 2012 til klageren uttaler undervisningssjefen at han «forventer at tjenestevei brukes i fremtiden». Om pressereglementet sett i sammenheng med varslervernet, uttalte ordføreren i kommunestyremøtet 27. februar 2012 at det «forutsettes alltid at intern uenighet først håndteres mellom partene internt før den tas opp til diskusjon i media». Kommunen har vist til at denne saken ikke er en varslingssak, og at klageren heller ikke har hevdet dette. Det fremgår av interpellasjonen at varslervernet var et tema. Dette synes å være utgangspunktet for ordførerens uttalelse om pressereglementet 27. februar 2012 som kommunen på eget initiativ oversendte hit sammen med de etterspurte saksdokumentene.

Kommunen har uttalt følgende om pressereglementet i brev 27. august 2012:

«Pressereglementet er selvsagt underordnet lover og konvensjoner. Imidlertid har ..kommune, som mange andre kommuner sett behov for ha noen regler i forhold til å uttale seg til media. Vårt pressereglement er laget gjennom en omfattende prosess der både arbeidsgiver og arbeidstaker har bidratt, sammen med vernetjenesten i kommunen. Det er enighet i kommunen om dette. Vi kan ikke se at det er motstrid mellom å respektere ytringsfriheten og samtidig ha noen kjøreregler for praksis. Når SOM viser til saken i Time kommune [Somb-2006-12], så er det en sak der «skriftlig advarsel» er ilagt en ansatt. Det gir saken en annen karakter enn denne.»

Det fremstår som uklart om kommunen med dette har ment at det er i samsvar med bestemmelsene om ytringsfrihet at det alltid stilles krav om at tjenestevei skal benyttes før ansatte uttaler seg i eller til media. Et slikt absolutt krav vil i så fall være uforenlig med Grunnloven § 100. Det vil ofte foreligge en uklar grense mellom hva som kan karakteriseres som varsling og andre ytringer med kritisk innhold, og Grunnloven skiller ikke mellom disse ulike formene for ytringer. Som uttalt i saken fra 2006, foreligger det ikke rettslig grunnlag for å stille krav om intern varsling eller absolutt sannhet i innholdet i ytringen for at en arbeidstaker skal kunne varsle offentlighet om uheldige eller ulovlige forhold ved egen arbeidsplass. Slike krav vil føre til vanskelige bevisspørsmål og i praksis uthule ytringsfriheten. Det samme må gjelde for As ytringer, uavhengig om varslervernet er påberopt.  I likhet med saken fra 2006, viser også denne saken at det lett vil oppstå uenighet om intern varsling er forsøkt eller ikke.

Kommunen har vist til at saken fra 2006 omhandler et tilfelle der skriftlig advarsel ble gitt, og at det «gir saken en annen karakter enn denne». Det er ikke redegjort nærmere for dette synspunktet, og det er vanskelig å se at valg av reaksjonsform fra arbeidsgiver i etterkant har betydning for den rettslige vurderingen av om det kan stilles krav til intern varsling i forkant. At det er «enighet i kommunen» om pressereglementet, kan heller ikke være avgjørende. Som kommunen selv har påpekt, vil rettigheter etter både Grunnloven og EMK går foran reglementet. Fremlagte referat etter interpellasjon antyder vel også at det ikke var full enighet.

Jeg legger etter dette til grunn at det ikke kan stilles et alminnelig krav om intern varsling/bruk av tjenestevei før en ansatt uttaler seg om sine private synspunkter i media. Et slikt krav kan heller ikke stilles i denne saken. Kommunen har i brev 1. desember 2012 opplyst at pressereglementet er under revidering. Jeg ber kommunen påse at nytt reglement, og tolkningen av dette, er i samsvar med ovennevnte.

4. Foreligger det en ulovlig begrensning i As ytringsfrihet?

Kommunen har i brev 1. desember 2012 vist til to tidligere ombudsmannsuttalelser med saksnummer 2002-0872 (Somb 2003-13) og 2001-1983 (Somb 2002-2) til støtte for sin fremgangsmåte i denne saken. Disse uttalelsene bygger imidlertid på rettskilder fra før grunnlovsendringen, som trådte i kraft 30. september 2004. Ved denne endringen ble offentlige ansattes ytringsfrihet styrket, og uttalelsene gir derfor ikke et dekkende bilde av dagens rettstilstand.

Det rettslige utgangspunktet er som nevnt at arbeidsgiver ikke har adgang til å reagere på en ansatts ytringer, med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklig interesse. Det er ikke avgjørende om denne reaksjonen kommer til uttrykk som en formell tilrettevisning eller på annen måte.

I nevnte sak fra 2007 (Somb-2007-31) ble det bl.a. lagt til grunn at en kommunes henstilling til en lærer om å benytte «demokratiske kanaler» vanskelig kunne forstås annerledes enn at klageren ikke kunne ytre seg fritt i den konkrete saken.

Etter avisoppslaget 30. desember 2011 innkalte som nevnt skoleledelsen klageren og de øvrige intervjuobjektene til et møte 10. februar 2012. I dette møtet leste fungerende rektor opp en «merknad fra ledelsens notater», jf. referatet fra møtet. Selve merknaden er ikke gjengitt i referatet, og den er heller ikke fremlagt for ombudsmannen. Den skal i følge klageren ha vært en erklæring på tre sider der arbeidstakerne bl.a. fikk beskjed om at de hadde overtrådt en grense ved å la seg intervjue, og at de hadde skadet skolens omdømme. Klageren skal ha gitt uttrykk for at han oppfattet dette som en irettesettelse, mens arbeidsgiver skal ha presisert at dette var en «merknad». Det skriftlige dokumentet («merknad fra ledelsens notater») skal ha blitt nektet utlevert (se mine merknader om dette under punkt 5), og skal senere være slettet. Kommunen har opplyst at verken «merknaden» eller senere reaksjoner var ment som en sanksjon eller straff overfor klager. At kommunen ikke har benyttet ord som straff, tilrettevisning, pålegg eller lignende eller at det ikke er varslet eller brukt konkrete sanksjoner for å hindre fremtidige uttalelser til media, kan ikke være av avgjørende betydning. Det avgjørende må være hvilken virkning reaksjonene faktisk hadde eller kunne medføre.

Klageren har fremholdt at det fremstår «som usikkert hvorvidt merknaden fortsatt gjelder eller om arbeidsgiver har trukket den tilbake». Kommunen ble herfra bedt om å kommentere dette, og svarte i brev 27. august 2012 at dokumentene fra møtet ble slettet da rektor vurderte det som «ikke aktuelt lenger» etter at undervisningssjefen hadde sendt brev 23. februar 2012 til klageren.

Slik saken er opplyst, fremstår det som uklart hva som ble sagt under møtet. Denne uklarheten er kommunen i utgangspunktet nærmest til å bære ansvaret for. Kommunen har heller ikke bestridt klagerens opplysning om at det ble gitt beskjed om at de ansatte overtrådte en grense ved å la seg intervjue, og derved skadet skolens omdømme. Det legges til grunn at tema for møtet var at de ansatte hadde valgt å ytre sine meninger i det aktuelle avisoppslaget.

I brev 23. februar 2012 fra undervisningssjefen til klageren ble avisartikkelen igjen tatt opp. Brevet har overskriften «Avisoppslag – noen presiseringer», og det er blant annet vist til at det «er et godt prinsipp at ansatte tar opp kritikk, uenighet og uoverensstemmelser på lavest mulig nivå». Undervisningssjefen har skrevet at han må «be om at man tenker seg om både når det gjelder form og innhold i slike uenighetssaker». Det er også vist til delegasjonsreglementet og at kritikk burde tas opp på lavest mulig nivå. Undervisningssjefen fastslo deretter at «[h]vis poenget med å bruke media for å fremme sitt syn var å få undervisningssjefen direkte i tale, var det en unødvendig omvei. I tillegg illustrerer det kanskje også manglende forståelse for tjenestevei, derfor denne presisering», og at han «forventer at tjenestevei brukes i fremtiden».

Brevet omhandler i hovedsak klagerens valg om å uttale seg i pressen, og i liten grad den faglige uenigheten om det aktuelle utviklingsprosjektet. I brev 1. desember 2012 har kommunen også bekreftet at «hovedpoenget med skrivet» ikke var å opplyse om prosjektet. Kommunen har i samme brev vist til viktigheten av å veilede sine ansatte. Det siste synes å være knyttet til tidligere ombudsmannsuttalelser fra 2001 og 2002, og det er vist til den begrensede relevansen disse uttalelsene har i dag.

Kommunens tilbakemelding fremstår etter dette ikke som en faglig veiledning, men derimot som en reaksjon på klagerens ytringer og en føring på hvordan han eventuelt skal ytre seg i fremtiden. Det er i denne sammenheng særlig lagt vekt på at møtet med opplesning av «merknad» i hovedsak fremsto som en tilbakemelding om at skolens ledelse mente at de ansatte ikke skulle latt seg intervjue av avisen og beskjeden i brevet fra skolesjefen om at han «forventer at tjenestevei brukes i fremtiden».

Jeg kan etter dette ikke se annet enn at kommunens reaksjoner i etterkant av avisartikkelen var en begrensning i klagerens ytringsfrihet.

5. Innsyn

a. Behandlingen av mappe knyttet til møte 10. februar 2012

Kommunen har opplyst at mappen ble slettet fordi rektor ikke anså dette som aktuelt etter at undervisningssjefen hadde sendt ut sitt skriv, men at det skulle vært «tatt vare på» innkalling og referat.

Spørsmålet herfra om hva en slik sletting innebar er ikke besvart konkret, men det er nærliggende å legge til grunn at mappen ikke lenger eksisterer. Kommunen har opplyst at «skolene i … [har] inntil nylig ikke vært pålagt å produsere dokumentene sine i sak/arkiv-systemet … Noen av dokumentene i denne saken skulle vært produsert og lagret i K2000 og vi ser klart at dette ikke har vært tilfredsstillende gjort». Det fremstår som uklart hva kommunen mener med dette, men mye tyder på at de aktuelle dokumentene verken har vært arkivert eller journalført. Hvordan, og i hvilket saksbehandlingssystem et dokument eventuelt er produsert og arkivert faller på siden av de spørsmål som er reist i denne saken, men jeg forutsetter at kommunen, herunder skolesektoren, har arkiv- og journalføringsrutiner som er i tråd med gjeldende regelverk. Dersom de aktuelle dokumentene ikke var slettet da klageren ba om innsyn, burde kommunen behandlet hans innsynsbegjæring i tråd med reglene i forvaltningsloven 10. februar 1967 §§ 18 flg. og offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 kapittel 4.

b. Unntak fra innsyn og klagerett

Det følger av forvaltningsloven § 21 første ledd at det i et avslag på krav om innsyn skal opplyses om klageadgang etter bestemmelsens annet ledd og klagefristen i § 29. De samme reglene fremgår av offentlighetsloven § 31 første ledd.

Kommunen har opplyst at klageren ikke ble orientert om retten til å klage på avslaget på innsyn i fungerende rektors notat/«merknad» og at årsaken til dette var at rektor anså merknaden som sitt arbeidsdokument. Til dette vil jeg bemerke at det nettopp er når forvaltningen finner grunnlag for å avslå innsyn at en har behov for informasjon om klagerett. Den manglende orienteringen om klagerett anes å være et brudd på nevnte bestemmelser.

6. Om sakens opplysning overfor ombudsmannen

Deler av korrespondansen mellom skolen og Norsk lektorlag fulgte ikke med kommunens oversendelse av sakens dokumenter hit. Kommunen har redegjort for årsaken til at ikke alle sakens dokumenter ble oversendt og har beklaget dette. Jeg finner å kunne la forholdet bero med beklagelsen.

7. Konklusjon

Kommunens reaksjon på avisoppslaget i lokalavisen fremstår som en begrensning av As ytringsfrihet. Kommunen bes om å vurdere saken på nytt samt merke seg mine synspunkter ved gjennomgangen av gjeldende pressereglement. Likeledes bør den gjennomgå gjeldende rutiner for arkivering og journalføring av dokumenter samt behandlingen av innsynskrav.

Jeg ber om å bli holdt orientert om kommunens fornyede vurdering.

 

 

Forvaltningens oppfølging

Kommunen opplyste at den ikke hadde hatt til hensikt å begrense den ansattes ytringsfrihet, forholdet ble beklaget og uttalelsen ble tatt til etterretning.

For øvrig ble det orientert om at nytt arkivsystem var innført og at pressereglementet fortsatt var under revisjon. Dette var planlagt ferdigstilt innen sommeren 2014.