Rettsvirkning av kommuneplanens båndlegging for forsvaret

Saken gjelder Forsvarets begrensninger av eierens rådighet over en eiendom nær det militære området på Ramsund i Tjeldsund kommune. Forsvarsbygg har oppgitt tre ulike rettslige grunnlag for slik rådighetsbegrensing, som til en viss grad dekker ulike deler av eiendommen. Grunneiers krav om erstatning for disse rådighetsbegrensningene ble avslått av Forsvarsbygg, og avslaget ble klaget inn for ombudsmannen. Ombudsmannen besluttet å foreta nærmere undersøkelser av det rettslige grunnlaget som knyttet til seg kommuneplanens arealdel, vedtatt i 2004. Deler av klagers eiendom er her båndlagt for Forsvaret.

Ombudsmannen er kommet til at rettsvirkningen av kommuneplanens båndlegging for Forsvaret falt bort etter fire år, da den ikke ble fulgt opp med en reguleringsplan. Forsvaret har siden 2008 feilaktig lagt til grunn at de har hjemmel i kommuneplanen for å begrense klagerens rådighet over denne delen av eiendommen. Ombudsmannen ber på dette grunnlag om at Forsvarsbygg vurderer klagers krav om erstatning på nytt.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

A eier en eiendom som ligger på den andre siden av sundet for Ramsund Orlogs­stasjon i Tjeldsund kommune. På bakgrunn av den militære aktiviteten har Forsvaret gjennom mange år begrenset visse typer aktivitet og opphold i området rundt stasjonen, herunder på As eiendom. Han fremmet i 2016 krav om erstatning for «de skader og ulemper» som Forsvaret har påført hans eiendom, og viste til at Forsvarets virksomhet har «totalt rasert både bruks- og markedsverdi på eiendommen».

Forsvarsbygg avviste kravet om erstatning. I brev 26. november 2018 redegjorde Forsvars­bygg nærmere for tre ulike «restriksjons­områder» som hviler på As eiendom i til­knytning til Ramsund Orlogsstasjon. Det første området knytter seg til en avtale fra 1970 som gjelder et begrenset område av As eiendom ned mot Ramsundet. Det ble utbetalt en engangs­erstatning ved inngåelsen av avtalen. Det andre området gjelder et forbuds­­område med hjemmel i sikkerhetsloven og forskrift om militære forbuds­områder innen Sjøforsvaret. Også dette området omfatter en begrenset del av eiendommen ned mot sundet, delvis sammen­fallende med arealet som avtalen fra 1970 gjelder. Inntil 31. desember 2016 dekket imidlertid dette forbuds­området også store deler av landområdet på eiendommen.

Det tredje restriksjonsområdet gjelder båndlegging i kommuneplanens arealdel fra 2004 med hjemmel i plan- og bygningsloven av 1985 § 20-4 første ledd nr. 4. Forsvarsbygg skrev følgende om innholdet i båndleggingen:

«Båndleggingen innebærer at opphold over lang tid innenfor området ikke kan tillates. Dette medfører bla. at overnatting innenfor fareområdet ikke kan tillates, inkludert overnatting i telt, bobil og campingvogn.»

Grunneier klaget til ombudsmannen over avslaget på erstatningskravet. Han mener han har krav på erstatning for de rådighetsbegrensningene som Forsvaret har utøvd mot eiendom­men hans. Han viser blant annet til at han i sommerhalvåret stadig har blitt stoppet og opp­søkt av militære vakt­patruljer overalt på eiendommen, og bedt om å forlate denne.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å foreta nærmere undersøkelser av Forsvarsbyggs forståelse av hvilke restrik­­sjoner som følger av båndleggingen i kommuneplanens arealdel.

Vi spurte blant annet om i hvilken grad Forsvarsbygg mener å ha rådighet over klagers eiendom utover det som følger av avtalen fra 1970 og forbudsområdet i medhold av sikkerhetsloven og til­hørende forskrift. Videre spurte vi om på hvilket rettslig grunnlag Forsvarsbygg anser at båndleggingen i kommuneplanen fra 2004 medfører rådighets­begrensninger for klagers eien­dom.

Forsvarsbygg anførte først at saken lå utenfor ombudsmannens arbeidsområde, da tvisten med klager er av privatrettslig art. Etter at vi ba om at spørsmålene likevel ble besvart, svarte Forsvarsbygg at de var innforstått med at båndleggingen i kommuneplanen fra 2004 «ikke lenger er virk­som», og at det i dag ikke foreligger vedtatt reguleringsplan for dette området.

Ombudsmannens syn på saken

1.      Ombudsmannens arbeidsområde

Forsvarsbygg har anført at denne saken faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde. Tvisten mellom Forsvars­bygg og klager om eventuell rett til erstatning på grunnlag av rådighets­begrensninger er etter Forsvarsbyggs mening av «privatrettslig art».

Etter sivilombudsmannsloven § 4 omfatter ombudsmannens arbeidsområde «den offentlige forvaltning». Kjernen for ombudsmannens kontroll vil nok ligge i forvaltningens myndighets­utøvelse, men loven begrenser seg altså ikke til dette. Den del av forvaltningens virksomhet som har privatrettslige innslag, omfattes også. I denne saken har dessuten ombudsmannen konsentrert seg om andre sider av saken enn de privatrettslige.

Saken faller derfor – i hvert fall slik den legges opp herfra – ikke utenfor ombudsmannens arbeidsområde etter § 4.

At saken gjelder et erstatningskrav, stiller ikke dette annerledes, jf. sivilombudsmannsloven § 10 tredje ledd:

«Finner ombudsmannen at det foreligger forhold som kan medføre erstatnings­ansvar, kan han etter omstendighetene gi uttrykk for at det bør ytes erstatning».

2.      Virkningen av båndlegging etter kommuneplanen

Forsvarsbygg har påberopt seg tre ulike «restriksjonsområder» på klagers eiendom. Ombuds­­­mannen har begrenset sine undersøkelser til den delen som gjelder båndlegging i kommuneplanens arealdel. Spørsmålet er i hvilken grad kommuneplanen har gitt og gir hjemmel for at Forsvarsbygg kan legge restriksjoner på klagers bruk av egen eiendom.

Gjeldende kommuneplan er vedtatt av Tjeldsund kommunestyre 14. oktober 2004, og stad­festet av det daværende Miljøverndepartementet 27. april 2006. Det fremgår av plankartet at en større del av klagers eiendom er avsatt til område som er båndlagt eller skal bånd­legges for nærmere angitte formål, med underformål «[b]åndlagt for forsvaret», jf. den nå opphevede plan- og bygnings­loven av 1985 (plbl.) § 20-4 første ledd nr. 4.

Virkninger av kommuneplanen fulgte av plbl. § 20-6. Her fremgikk i annet ledd tredje og fjerde punktum en særregel om kommuneplanens virkning:

«For områder som skal båndlegges for nærmere angitte formål i medhold av denne eller andre lover, jfr. § 20-4 første ledd nr. 4, er virkningen av arealdelen begrenset til 4 år fra planen er vedtatt av kommunestyret. Departementet​ kan etter søknad fra kommunen forlenge virkningen med inntil 2 år.»

Det daværende Miljøverndepartementet har flere ganger gitt uttrykk for sin forståelse av denne tidsmessige begrensningen for områder som etter plbl. § 20-4 første ledd nr. 4 er båndlagt for Forsvaret. I deres uttalelse 15. mai 2000 (publisert i Planjuss 2/2000) fremgår:

«Det fremgår verken av lovtekst eller forarbeider at områder for forsvaret skal være unntatt fra bestemmelsen i § 20-6 andre ledd tredje punktum om varigheten av båndleggingen.

Dette innebærer at virkningen av arealdelen for disse områder faller bort etter 4 år (eventuelt med tillegg av 2 år ved forlengelse) fra det tidspunkt kommunestyret har vedtatt planen. Båndleggingen må således avløses av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, eller eventuelt grunnlag etter annen lov for varig utlegging til områder for forsvarets formål.»

Forsvarsbygg synes, etter å ha blitt forelagt dette resonnementet, å være innforstått med at båndleggingen er bortfalt, da den ikke er fulgt opp med en reguleringsplan. Ombudsmannen legger etter dette til grunn at båndleggingen falt bort 14. oktober 2008.

Forsvarsbygg har opplyst at de nylig har hatt et møte med Tjeldsund kommune for å klar­legge om det ved rullering av kommuneplanens skal «opprettes en hensynssone, jf. plan- og bygningsloven [av 2008] § 11-8 tredje ledd bokstav a), eller om sonen skal innlemmes i en pågående reguleringsplan for et tilgrensende område». Frem til kommunen eventuelt treffer slikt vedtak, har Forsvaret ikke hjemmel i areal­plan for å begrense klagers rådighet over denne delen av eien­dommen.

Som begrunnelse for sitt avslag på klagers erstatningskrav, har Forsvarsbygg vist til Rt. 1970 side 67 (Strand­lov­dommen), hvor følgende fremgår på side 73:

«Utgangspunktet må være at lovgivningens regulering av eierrådigheten normalt ikke påfører det offentlige erstatningsplikt, og at det – for så vidt ingen avståelse blir krevd – skal meget til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnlovens § 105.»

For den delen av klagers eiendom som er båndlagt etter kommuneplanen, har det altså etter 2008 ikke foreligget en regulering av klagers eierrådighet som har hjemmel i plan- og bygnings­­loven. Det knytter seg dermed begrunnet tvil til om erstatningskravet i sin helhet kan avslås på det grunnlag Forsvarsbygg her har gjort. Forsvarsbygg bes derfor om å behandle klagers erstatningskrav på nytt i lys av bortfallet av båndleggingen i kommune­planen. Ved den nye be­handlingen vil det være sentralt å avklare i hvor stor grad Forsvaret har begrenset klagers rådighet av denne delen av eiendommen på bakgrunn av bånd­leggingen i kommune­planen.

Konklusjon

Rettsvirkningen av kommuneplanens båndlegging for Forsvaret falt bort etter fire år, da den ikke ble fulgt opp med en reguleringsplan. Forsvaret har siden 2008 feilaktig lagt til grunn at de har hjemmel i kommuneplanen for å begrense klagerens rådighet over denne delen av eien­dommen. Ombudsmannen ber på dette grunnlag om at Forsvarsbygg vurderer klagers krav om erstatning på nytt, og orienterer ombudsmannen om utfallet av den nye be­handlingen ved kopi av brev til klageren innen 2. juli 2019.

Forvaltningens oppfølging

Forsvarsbygg vurderte og avslo deretter på nytt erstatningskravet. Forsvarsbygg mente blant annet at klagers rådighet over denne delen av eiendommen ikke var begrenset etter 2008, utover det som fulgte av avtalen fra 1970.

Ombudsmannen tok Forsvarsbyggs nye vurdering av erstatningskravet til etterretning og fant og kunne avslutte saken.