Oppland fylkeskommune fremmet innsigelse mot reguleringsplanen for sentrum i Lillehammer kommune. Innsigelsen knyttet seg blant annet til at en tidligere verkstedsbygning og en tidligere støperibygning ikke var angitt som bevaringsverdige i reguleringsforslaget.
Reguleringsplanen ble vedtatt av kommunestyret i Lillehammer uten at innsigelsen ble tatt til følge.
Miljøverndepartementet avgjorde 14. januar 2010 at fylkeskommunens innsigelsesadgang ikke var avskåret. Avgjørelsen var truffet med hjemmel i plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 (plan- og bygningsloven 2008) § 5-5 første ledd annet punktum. Departementet har senere lagt til grunn at det korrekte rettslige grunnlaget er plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plan- og bygningsloven 1985) § 27-2 nr. 2 annet ledd annet punktum.
I vedtak 20. desember 2010 ble fylkeskommunens innsigelse vurdert, og Miljøverndepartementet tok innsigelsen til følge for de to nevnte bygningene.
Klagen hit, fra en grunneier i området som var omfattet av den aktuelle reguleringsplanen, gjaldt Miljøverndepartementets avgjørelse 14. januar 2010. Klageren mente departementet ikke hadde hjemmel i plan- og bygningsloven 1985 § 27-2 nr. 2 annet ledd annet punktum for avgjørelsen. Innsigelsen kunne etter klagerens syn ha vært fremmet i forbindelse med utarbeidelsen av kommunedelplanen, og det var derfor ikke adgang til å fremme innsigelsen under behandlingen av reguleringsplanen. Ombudsmannen ble særlig bedt om å uttale seg om konsekvensen av unnlatt forbehold om innsigelse når vernespørsmålet har vært eksplisitt behandlet i den tidligere planen. Klageren fremholdt at det ikke forelå nye relevante forhold som i lovens forstand kunne gi rett til innsigelse overfor reguleringsplanen. I hovedsak var anførselen begrunnet med at departementet hadde vektlagt opplysninger i Riksantikvarens database, det såkalte NB!-registeret. Det ble gjort gjeldende fra klagerens side at opplysningene ikke i seg selv var nye. At opplysningene først senere var registrert i en ny database, kunne ikke utgjøre nye relevante forhold i saken.
Det ble herfra besluttet å undersøke saken nærmere, og Miljøverndepartementet ble i brev 18. november 2010 bedt om å kommentere klagerens anførsler. Departementet ble blant annet stilt spørsmål om det forelå nye relevante forhold i saken, eller om det kun var tale om en endret vurdering av tidligere kjente forhold.
Miljøverndepartementet svarte i brev 11. mars 2011 blant annet:
«Spørsmålene som nå ønskes besvart fra departementets side, må etter vårt syn sees i sammenheng. Dette gjelder altså spørsmålet om det foreligger nye relevante forhold, og hvilken betydning det har at det aktuelle området er båndlagt som spesialområde bevaring. …
I kommunedelplan for sentrum, Byplanen fra 2006, vises det til ulike kategorier for vern. I bestemmelsene til planen § 4 er det vist til plankart C som har tre kategorier for vern; nasjonal, regional og lokal interesse. Innenfor førstnevnte kategori, er det igjen et eget område som er avsatt som båndlagt for spesialområde vern etter pbl § 20-4 første ledd pkt 4. Hensikten med denne båndleggingen er å avklare forholdet mellom vern og utvikling gjennom en reguleringsprosess, på en mer detaljert måte enn det er mulig i kommunedelplanen. Således åpner reguleringplanprosessen for å gjøre nærmere vurderinger av hver enkelt bygning og bygningsmiljø innenfor hele det båndlagte området. I kommunedelplanen er det [i] tillegg utarbeidet temakart (4 a og b) som angir verneverdige enkeltbygninger. Dette kartet viser en vurdering av verneverdi for de enkelte bygningene på det tidspunktet kommuneplanen ble utarbeidet, på bakgrunn av den kunnskapen som da forelå.
Støperi- og verkstedsbygningene langs Mesnaelva ligger i temakart C innenfor områder med nasjonal verneverdi, og er avmerket som båndlagt for spesialområde vern etter pbl (1985) § 20-4, første ledd punkt 4. Det er bare verkstedsbygningen som er avmerket som verneverdig i temakart 4 a og b.
Av bestemmelsene til kommunedelplanen er det satt krav om utarbeidelse av
reguleringsplan, jf § 2, pkt 2.1 annet ledd. Dette betyr at utbygging innenfor området avsatt som båndlagt for spesialområde vern ikke kan skje før det er utarbeidet reguleringsplan. I tekstdelen til kommunedelplanen står det nærmere presisert under tema 4, bevaring av kulturminner, at det skal utarbeides reguleringsplan som samordner vern og bruk.
På det tidspunktet kommunedelplanen ble vedtatt, mener departementet det ikke var grunnlag for kulturminnemyndighetene til å fremme innsigelse, så lenge
støperibygningen lå innenfor området som var båndlagt for spesialområde vern. En slik båndlegging er det sterkeste virkemidlet for sikring av kulturminneinteressene i en kommunedelplan, og var i samsvar med kulturminnemyndighetenes krav. Miljøverndepartementet mener det er viktig å vektlegge betydningen av at dette var en overordnet plan, og at detaljene først ville fremkomme på et senere tidspunkt når reguleringsplanen ble utarbeidet. Dette er hele tanken bak plansystemet, at man på reguleringsplannivå vil kunne få frem detaljer som gir grunnlag å fremme nye innsigelser.
Det har vært hevdet fra klager at opplysningene om verneverdiene som nå er lagt inn i NB!-registeret ikke var nye, og at en innlegging i registeret i seg selv ikke kan sies å være nye opplysninger i saken. Det er flere vernekriterier som skal vurderes, og fylkeskommunen har presisert at det nasjonale prosjektet med NB!-registeret har pågått parallelt med reguleringsplanprosessen. Arbeidet har gitt kulturminnemyndighetene ny kunnskap, og eksisterende kunnskap er satt inn i en større sammenheng. Dette er fagmyndighetenes vurdering, som departementet ikke har funnet grunnlag for å overprøve. Det vises for ordens skyld til at et slikt register ikke i seg selv medfører formelt vern, men gir en indikasjon på at dette er bygninger og områder som bør forvaltes og utvikles slik at kulturminneinteressene blir best mulig ivaretatt. Departementet viser her til vårt brev av 14. januar 2010, hvor det ble vist til at arbeidet med NB!-registeret var en av flere kilder til nye opplysninger. Miljøverndepartementet holder fast på den vurderingen som der er lagt til grunn.»
Klageren kommenterte senere departementets svar.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Lovgrunnlaget
Saken skal vurderes etter plan- og bygningsloven 1985 § 27-2 nr. 2 annet ledd annet punktum. Det fremgikk av bestemmelsen (nå opphevet):
«Det kan … ikke fremmes innsigelse mot forhold i plansak som det kunne vært fremmet innsigelse mot i forbindelse med en tidligere plan om samme forhold vedtatt i løpet av de ti foregående år.»
Kommunedelplanen ble vedtatt av kommunestyret 15. juni 2006 og således «i løpet av de ti foregående år». Spørsmålet blir om fylkeskommunens innsigelse mot reguleringsplanen om den tidligere verkstedsbygningen og den tidligere støperibygningen, kunne vært fremmet i forbindelse med kommunedelplanen, og om planen gjelder «samme forhold».
Bestemmelsen ble innført ved endringslov 7. mai 2004 nr. 24, og var ment å utfylle og komplettere lovendringene som var iverksatt for å oppnå en raskere og mer effektiv plan- og byggesaksbehandling. Et hovedmål var at kommunenes saksbehandling skulle kunne gjennomføres uten unødige forsinkelser og saksbehandlingsledd, jf. Ot.prp. nr. 31 (2003–2004) s. 1. I Ot.prp. nr. 31 (2003–2004) ble det på s. 2 uttalt:
«Ut fra behovet for påregnelighet og effektivitet i planbehandlingen er det ønskelig å hindre at myndigheter fører ’omkamp’ om allerede avgjorte spørsmål. Slik gjentatt behandling medfører en unødig tids- og ressursbruk både for myndigheter og private som berøres. Det er behov for å klargjøre i loven at det ikke skal være adgang til å fremme innsigelse til arealbruk eller planbestemmelser som er avgjort i en tidligere plansak. En slik bestemmelse vil føre til at myndigheter med innsigelsesrett må klargjøre sitt syn tidlig i planprosessen. Ulike interesser kan bli sett i sammenheng, og en skaper større forutsigbarhet for berørte ved å hindre at viktige hensyn først bringes inn på et sent tidspunkt i behandlingen av en sak.»
Det sies videre på s. 2:
«Innsigelse gjelder i utgangspunktet forholdet mellom myndigheter, men får indirekte virkning for private parter ved at behandlingstiden for planen blir lengre.»
Senere i proposisjonen fremheves at den nye bestemmelsen skal hindre at myndigheter lar være å fremme innsigelse til en plan i påvente av en mer detaljert plan, når forholdet en ønsker å reise innsigelse mot fremgår av den første planen, se Ot.prp. nr. 31 (2003–2004) s. 4. Det heter imidlertid også:
«Viser en ny plan en annen arealbruk, eller inneholder nye bestemmelser som gjør at planen får et innhold som klart ikke kunne forutsees i forbindelse med behandlingen av den tidligere planen, vil det kunne reises innsigelse dersom det nye innholdet medfører at planen er klart i strid med nasjonale eller regionale retningslinjer eller interesser.»
I spesialmerknadene til § 27-2 nr. 2 annet ledd er «klart» utelatt, se Ot.prp. nr. 31 (2003–2004) s. 8:
«Viser en ny plan en annen eller mer detaljert arealbruk, eller inneholder nye bestemmelser som gjør at planen får et innhold som ikke kunne forutses i forbindelse med behandlingen av den tidligere planen, vil det imidlertid kunne reises innsigelse dersom dette medfører at planen er i strid med nasjonale eller viktige regionale retningslinjer eller interesser.»
Energi- og miljøkomiteen viste i Innst. O. nr. 56 (2003–2004) punkt 2 blant annet til hensynet til forutsigbarhet i planprosessene.
Nærmere veiledning for forståelsen av § 27-2 nr. 2 annet ledd er gitt i Miljøverndepartementets rundskriv T-2/2004.
Bestemmelsen i plan- og bygningsloven 1985 § 27-2 nr. 2 annet ledd annet punktum er videreført i plan- og bygningsloven 2008 § 5-5 første ledd annet punktum.
2. Rettslige vurderinger
Det fremgår av punkt 4.1 og 4.2 i bestemmelsene til kommunedelplanen (planens del III) at verneverdige bygninger var vurdert på det tidspunktet kommunedelplanen ble vedtatt. Punkt 4.1 og 4.2 viser til «temakart 4 a og b: Kulturminner – registrering av verneobjekter datert 1. juni 2004, sist revidert 30. mai 2006». Temakartene er i bestemmelsene punkt 1.1 oppgitt som del av «planens juridiske dokumenter». Dette kunne isolert sett tale for å anse kommunedelplanen som så vidt «finmasket» at fylkeskommunen fikk en oppfordring til innsigelse allerede på dette stadiet.
Spørsmålet stiller seg imidlertid etter mitt syn annerledes når man også tar i betraktning kommunedelplanen for øvrig. Bevaring av kulturminner var «tema 4», og dermed et av de åtte hovedtemaene, i kommunedelplanens del II, «plantemaer og prinsipper». Del II «utgjør de forutsetninger som Byplanen legger til grunn», se s. 3 i dokumentet som inneholder de to første delene av planen. I del II s. 16 oppstilles følgende:
«Byplanen er en overordnet plan for arealbruk og bebyggelse. I den avgrenses områder og strukturelle trekk som er bevaringsverdige. Det anses ikke som hensiktsmessig å fastslå eller behandle verneverdien til den enkelte bygning i byplanen. Registreringene av enkeltobjekter/-områder følger planen på egne kart.»
Det må dermed anses klart statuert i kommunedelplanen del II at verneverdien til den enkelte bygning ikke skulle fastslås eller behandles i denne planen. Jeg finner det derfor ikke nærliggende at fylkeskommunen kunne fremmet innsigelsen i forbindelse med kommunedelplanen. Forholdene fylkeskommunen fremmet innsigelser mot i forbindelse med den andre planen, var ikke ment å fremgå av den første planen, jf. det som er uttalt i Ot.prp. nr. 31 (2003–2004) s. 4. Hva som ville bli kommunens konklusjoner i en senere plan, kunne da vanskelig forutses av fylkeskommunen. I alle tilfelle kan fylkeskommunens innsigelse på denne bakgrunn ikke betegnes som en omkamp om allerede avgjorte spørsmål, som lovendringen tok sikte på å hindre.
I rundskriv T-2/2004 punkt 2.7 og 4.1 er det poengtert at dersom den tidligere avgjorte planen har et detaljeringsnivå som ikke ga grunnlag for å ta stilling til om det burde reises innsigelse, vil nærmere detaljering være å regne som nye forhold i saken. Slik planen fremstår, mener jeg at vi her står overfor et slikt tilfelle, jf. særlig sitatet ovenfor fra kommunedelplanen del II s. 16.
Også forutsetningen om at det må utarbeides reguleringsplan for det aktuelle området («kategori 1», områder med verneverdier som har betydelig nasjonal verneinteresse) støtter opp under dette, se s. 17 i kommunedelplanen del II og kommunedelplanbestemmelsene punkt 2.1 annet ledd som stiller krav om reguleringsplan før utbygging kan skje innenfor dette området.
I kommunedelplanen del I, «planens innhold og virkemåte», heter det for øvrig (s. 3–4):
«Detaljeringsnivået i Byplanen er så høyt at enklere byggesaker skal kunne behandles direkte med hjemmel i planen. Slik sett er dette et planverktøy med større geografisk omfang enn noen tidligere byplan i Lillehammer.
Dette gjelder imidlertid ikke alle områder av Lillehammer. For noen områder er det stilt plankrav, og det foreslås at det sentrale sentrum blir båndlagt for regulering til spesialområde vern.»
Kartene med registreringene som var foretatt på det tidspunktet kommunedelplanen ble vedtatt, kan i lys av det ovennevnte også leses som de opplysningene som da forelå – og ikke som avgjørende for behandlingen av verneverdien til enkeltbygninger i fremtidige planer.
Klagerne kan etter dette neppe sies å ha fått noen berettiget forventning om at verneverdien for enkeltbygninger var avklart i og med kommunedelplanen.
I klagen er jeg særlig bedt om å uttale meg om «konsekvensen av unnlatt forbehold om innsigelse når vernespørsmålet har vært eksplisitt behandlet i den tidligere plan». Det er vist til rundskriv T-2/2004 punkt 4.2. I punkt 4.2 fremholdes blant annet at sektormyndighetene må være klare på hvilke forhold som er klarlagt i den aktuelle planen, og ta forbehold om hvilke spørsmål som vil måtte tas opp i arbeidet med reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Etter mitt syn er det i dette tilfellet ikke noe avgjørende behov for et slikt forbehold, når kommunedelplanen del II nettopp hadde klargjort at verneverdien til den enkelte bygning ikke skulle fastslås eller behandles i denne planen.
Betydningen av opplysningene i det såkalte NB!-registeret har vært et tema i saken. Jeg anser det ikke nødvendig å ta stilling til om dette kan anses som et nytt forhold som er tilstrekkelig for å gi adgang til innsigelse, men har lagt avgjørende vekt på det som ovenfor er fremholdt om kommunedelplanen del II s. 16, jf. også s. 17 og bestemmelsene punkt 2.1 annet ledd.
Jeg har på denne bakgrunn ikke rettslige innvendinger mot Miljøverndepartementets konklusjon 14. januar 2010 om at fylkeskommunens innsigelsesadgang var i behold.»