Regulering av ansattes ytringsfrihet

Saken gjelder spørsmål om en kommunes interne regelverk om ansattes rett til å ytre seg offentlig, er i samsvar med gjeldende rett. Ombudsmannen har kommet til at kommunens interne regelverk på enkelte punkter går for langt i å begrense de ansattes ytringsfrihet, og at enkelte bestemmelser er uformet på en uheldig måte. Kommunen er derfor bedt om å endre de aktuelle bestemmelsene i mediereglementet og de etiske retningslinjene.

En avis hadde i desember 2013 og januar 2014 flere artikler og debattinnlegg om ytringsfriheten for ansatte i X kommune. Ombudsmannen besluttet på bakgrunn av dette å undersøke hvordan kommunens regelverk om ansattes rett til å ytre seg offentlig forholdt seg til gjeldende regler om ansattes ytringsfrihet.

Kommunen ble i brev 22. januar 2014 bedt om å oversende kopi av interne reglementer og instrukser av betydning for ansattes ytringsfrihet. Etter å ha mottatt og gjennomgått de oversendte dokumentene, ble kommunen i brev 21. mars og 18. juni 2014 bedt om å redegjøre nærmere for enkelte bestemmelser i mediereglementet, de etiske retningslinjene og en instruks fra rådmannen gjengitt i e-post 4. november 2013 fra omsorgssjefen i kommunen til ledere i omsorgssektoren.  Kommunen ble blant annet spurt om hvordan en del av bestemmelsene forholdt seg til reglene om ytringsfrihet i Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 10. Ombudsmannen mottok dessuten brev fra X kommune 24. januar 2014, hvor kommunen selv ba ombudsmannen om å vurdere blant annet kommunens generelle regulering av de ansattes ytringsfrihet. Det antas at de to brevene hadde krysset hverandre.

Gjennomgangen av regelverket har gitt ombudsmannen grunn til å komme med kritiske merknader til mediereglementet punkt 4.1 og 4.2, de etiske retningslinjene punkt 9 og e-posten/instruksen 4. november 2013.

Ombudsmannens syn på saken

1. Ansattes ytringsfrihet – rettslig utgangspunkt

Ytringsfriheten er en av de grunnleggende menneskerettighetene, beskyttet i Grunnloven § 100, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. De to konvensjonene gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven. Ansattes ytringsfrihet er ikke særskilt regulert i disse bestemmelsene, men det rettslige utgangspunktet er at de har det samme vernet som enhver annen borger.

Det er imidlertid bare adgangen til å ytre seg på egne vegne som er beskyttet av ytringsfriheten. Arbeidsgiveren står fritt til å bestemme hvem som skal uttale seg på vegne av virksomheten og hva som skal sies. Om en ansatt må anses å ha ytret seg på egne eller arbeidsgivers vegne, vil derfor kunne være avgjørende ved vurderingen av om en ytring er rettmessig.

Arbeidstakere må også tåle visse begrensninger i ytringsfriheten for uttalelser de kommer med på egne vegne. Det følger av Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 at slike begrensninger krever et særskilt rettslig grunnlag. Dette kan være lovfestede begrensninger (for eksempel taushetsplikt), avtaler om taushetsplikt eller den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder i alle arbeidsforhold.

Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har plikt til å opptre lojalt i forhold til den virksomheten de arbeider i. Dette betyr imidlertid ikke at arbeidsgiver har fri adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte fremsetter på egne vegne, etter sin egen forventning til de ansattes lojalitet. Tilgang til informasjon og en informert offentlig debatt er viktig for et velfungerende demokrati. Ansatte vil kunne ha spesiell kompetanse, innsikt og erfaring knyttet til arbeidsforholdet. Det vil ofte være nettopp i egenskap av å ha førstehånds kjennskap til området, at den ansattes ytringer har betydning i den offentlige debatten. Ansattes ytringsfrihet kan også bidra til å motvirke og avdekke ulovlige eller kritikkverdige forhold.

Når lovligheten av en ansatts ytring skal vurderes, må hensynene bak lojalitetsplikten i det konkrete tilfellet veies mot hensynene bak ytringsfriheten, i tråd med Grl. § 100 annet og tredje ledd og EMK artikkel 10 nr. 2. Ved avveiningen må det tas hensyn til at ytringsfriheten er en menneskerett, beskyttet av Grunnloven og EMK, mens lojalitetsplikten er et ulovfestet prinsipp, som skal ivareta arbeidsgiverens interesser. Dette betyr at det er begrensninger i ytringsfriheten som må begrunnes. Begrunnelsen må være relevant og tilstrekkelig i den enkelte sak, og begrensningene må være forholdsmessige. Generelt skal det mye til før lojalitetshensynet tilsier begrensninger i ytringsfriheten.

Justisdepartementet har i St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 side 110 gitt uttrykk for at det som et utgangspunkt bare bør være ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgiverens interesser på en unødvendig måte som må anses som illojale. I noen tilfeller vil heller ikke dette være tilstrekkelig til å begrense den ansattes ytringsfrihet. Dersom hensynene bak ytringsfriheten veier tyngre, vil en ytring fra en ansatt kunne være vernet også når arbeidsgiverens interesser kan bli skadelidende. Avveiningen mellom den ansattes ytringsfrihet på den ene siden og lojalitetsplikten til arbeidsgiveren på den annen, må vurderes konkret. Det er i utgangspunktet arbeidsgiveren som må bevise at ytringen påfører eller kan påføre virksomheten skade.

Ombudsmannen har i en rekke tidligere uttalelser lagt til grunn at arbeidsgiveren som utgangspunkt ikke har adgang til å reagere på en ansatts ytringer, med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser. Det vises til bl.a. SOMB-2006-12 og SOMB-2007-32. Det er også pekt på at det skal mye til før grensene for den ansattes ytringsfrihet er overskredet. Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med. Det gjelder også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlige ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi uttrykk for sin mening, også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass.

2. «Mediareglement for X kommune» punkt 4.0 «Ytringsfrihet»

2.1 Mediereglementet punkt 4.1

2.1.1. X kommunes mediereglement punkt 4.1 lyder:

«Ytringsfrihet er et grunnleggende prinsipp. Alle ansatte i X kommune har som privatpersoner adgang til å ytre seg overfor media i den offentlige samfunnsdebatten. Ansatte har imidlertid plikt til å presisere at de uttaler seg som privatpersoner, men kun om det er nærliggende at misforståelser om dette ellers kunne oppstå.»

Kommunen har i redegjørelsen for bestemmelsen blant annet uttalt:

«… [D]et vil bero på en konkret vurdering hvorvidt uttalelser som er skrevet av ansatte i egenskap av sin stilling i kommunen/der ansettelsesforholdet klart fremgår, er egnet til å skape misforståelser omkring den ansattes rolle.

Ved denne vurderingen vil kommunen ta utgangspunkt i den ansattes rolle og stilling i kommunen. … Desto nærmere ledelsen en ansatt befinner seg, jo større fare kan det være for at vedkommende vil bli identifisert med virksomheten. Dette vil også kunne gjelde selv om en ansatt presiserer at vedkommende uttaler seg som «privatperson». Ansatte som er gitt særskilt ansvar eller har en rolle hvor det er et særskilt behov for tillit, kan også ha mindre spillerom for å uttale seg i kraft av å være «privatpersoner». Kommunen vil normalt legge vekt på hvilken signaleffekt vedkommens handlemåte har overfor de øvrige ansatte, samt hva slags rolle og posisjon vedkommende har i det offentlige rom.»

2.1.2 Bestemmelsen i punkt 4.1 presiserer at kommunens ansatte har rett til å ytre seg til media som «privatpersoner». På bakgrunn av kommunens redegjørelse legges det til grunn at kommunen med dette sikter til ansattes adgang til å uttale seg på egne vegne i motsetning til på kommunens vegne. Det vises også til kommunens «Etiske retningslinjer» punkt 9, som synes å gi uttrykk for dette. Betegnelsen «privatpersoner» kan imidlertid lett gi inntrykk av at ytringsfriheten ikke omfatter ytringer fremsatt som fagperson, eller der ansettelsesforholdet fremgår. Som nevnt ovenfor, har offentlig ansatte et vidt spillerom for offentlig å gi uttrykk for sine meninger, også om forhold på eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. Det sentrale vil som hovedregel være at det fremgår at ytringen er fremsatt på egne og ikke arbeidsgiverens vegne. Selv om «privatperson» har vært benyttet i juridisk litteratur, og også enkelte tidligere ombudsmannsuttalelser, fremstår dette begrepet som lite heldig i denne sammenheng, idet det kan oppfattes som en begrensning i ansattes ytringsfrihet. Kommunen bør vurdere bruken av begrepet «privatpersoner» i mediereglementet punkt 4.1.

2.1.3 Hva som skal til for å skape slik identifikasjon mellom arbeidstakeren og arbeidsgiveren at en ytring ikke kan anses fremsatt på den ansattes egne vegne, vil variere og beror på en konkret helhetsvurdering av hvordan ytringen fremstår. Den ansattes stilling (herunder nærhet til ledelsen) og oppgaver vil kunne ha betydning for vurderingen. Ombudsmannen har i flere tidligere uttalelser lagt til grunn at det ikke kan oppstilles et absolutt krav om at en ansatt uttrykkelig må gi uttrykk for at de fremsatte synspunkter står for egen regning og ikke arbeidsgiverens, og at det må foreligge konkrete holdepunkter i det enkelte tilfellet før det foreligger identifikasjonsfare (SOM 2002- 21). Mediereglementet punkt 4.1 synes også å bygge på en slik oppfatning.

I svaret hit har kommunen vist til at det ved vurderingen av identifikasjonsfaren bl.a. vil bli lagt vekt på hvilken signaleffekt vedkommendes handlemåte har overfor de øvrige ansatte. Det er imidlertid vanskelig å se hvordan signaleffekten i seg selv kan bidra til identifikasjon med kommunen. Det sentrale må være om de øvrige ansatte og andre har grunn til å tro at vedkommende uttrykker seg på vegne av kommunen, ikke hvilken virkning ytringen for øvrig har på de ansatte. Kommunen bes derfor også om å vurdere denne siden ved gjeldende praksis.

2.2 Mediereglementet punkt 4.2

2.2.1 Kommunens mediereglement punkt 4.2 lyder:

«Kritikk som gjelder eget fagområde og egen arbeidsplass skal søkes løst tjenestevei. Kommunens ansatte bør unngå å kommentere forhold på egen arbeidsplass i det offentlige rom. Den ansatte har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten i samsvar med arbeidsmiljøloven § 2-4. Varslingen skal være forsvarlig, og bare skje hvor det kritikkverdige forholdet etter arbeidstakerens oppfatning ikke kan løses internt. Arbeidstaker skal bare påberope seg fakta som er korrekte.»

I kommunens redegjørelse for bestemmelsen heter det blant annet:

«Kommunen har behov for å etablere en ensartet praksis og skape forutsigbarhet når det gjelder hvem som skal uttale seg til media på vegne av X kommune. Vi kan ikke se at den generelle reguleringen av dette er i strid med de overordnede lovverk som gjelder både for ytringsfrihet og varsling av kritikkverdige forhold. …»

Videre viser kommunen til at:

«… de konkrete bestemmelsene under mediereglementets punkt 4.2 ikke skal forstås eller praktiseres slik at det alltid må stilles krav om at tjenestevei skal benyttes før en ansatt uttaler seg til media. Et slikt absolutt krav vil slik kommunen ser det være uforenelig med Grunnlovens bestemmelser om ytringsfrihet. Dette gjelder både ved varsling om kritikkverdige forhold etter arbeidsmiljøloven og ved andre ytringer med kritisk innhold.»

2.2.2 Når det skal vurderes om en kritisk ytring som er fremsatt offentlig innebærer brudd på lojalitetsplikten, vil det kunne ha betydning om den ansatte først har forsøkt å finne en løsning ved å fremme kritikken internt i virksomheten. Det er imidlertid ikke forenlig med Grunnloven § 100 å oppstille et alminnelig ubetinget krav om intern varsling/bruk av tjenestevei før en ansatt uttaler seg om sine private synspunkter til media. Det vises blant annet til tidligere ombudsmannsuttalelser SOMB-2006-12 og SOM-2012-1031. En naturlig forståelse av ordlyden i mediereglementet punkt 4.2 første setning, om at «Kritikk som gjelder eget fagområde og egen arbeidsplass skal søkes løst tjenestevei», er at det kreves at ansatte først skal forsøke å nå frem ved å benytte tjenestevei. Selv om kommunen opplyser at bestemmelsen ikke skal forstås slik at den stiller et absolutt krav til en slik fremgangsmåte og heller ikke praktiseres slik, er det uheldig at ordlyden gir uttrykk for en misvisende og for streng begrensning i de ansattes ytringsfrihet. Dette vil lett kunne gi de ansatte et feilaktig inntrykk av sine rettigheter. Bestemmelsens ordlyd bør derfor endres slik at den samsvarer med gjeldende rett og kommunens praksis.

2.2.3 Kommunen har ikke gitt noen nærmere redegjørelse for bestemmelsen i 4.2 andre setning – «Kommunens ansatte bør unngå å kommentere forhold på egen arbeidsplass i det offentlige rom». Det fremgår ikke klart av ordlyden om den både gjelder uttalelser på egne vegne og uttalelser på vegne av kommunen, for eksempel svar på pressehenvendelser. Ut fra ordlyden, som er generell, og sammenhengen den inngår i, må den i alle fall forstås slik at den omfatter ansattes ytringer på egne vegne om forhold på arbeidsplassen. Den fremstår da som en vesentlig innskrenkning av det utgangspunktet kommunen har fastslått om ansattes ytringsfrihet i reglementets punkt 4.1.

Offentlige ansatte har som hovedregel adgang til å ytre seg om forhold på eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. Såfremt ytringen ikke er undergitt lovlig taushetsplikt, og den gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, må den etter ombudsmannens syn i det minste medføre en åpenbar risiko for skade på arbeidsgivers legitime og saklige interesser, før den vil være urettmessig. Punkt 4.2. annet punktum, som legger begrensninger på enhver ytring om forhold på arbeidsplassen, går derved for langt i å begrense ansattes ytringsfrihet. At den er utformet som en «bør»-regel og ikke et absolutt forbud, kan i denne sammenhengen ikke spille noen avgjørende rolle. Regelen gir uttrykk for hva kommunen som arbeidsgiver forventer av sine ansatte, og den vil derfor reelt sett innebære en urettmessig begrensning i deres ytringsfrihet.

2.2.4 Arbeidsmiljøloven § 2-4 om varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten innebærer blant annet en nærmere presisering av ansattes rett til å ytre seg i slike tilfeller. Det vernet bestemmelsene gir, kan ikke fravikes av arbeidsgiver i reglementer eller instrukser. Kommunens mediereglement fastslår at ansatte har rett til å varsle i samsvar med bestemmelsene i arbeidsmiljøloven § 2-4. Det oppstilles også visse krav til varslingen: Den skal være forsvarlig og bare skje hvor det kritikkverdige forholdet etter arbeidstakers oppfatning ikke kan løses internt. I tillegg skal arbeidstaker bare påberope seg fakta som er korrekte.

At varslingen må være forsvarlig, følger uttrykkelig av arbeidsmiljøloven. Forsvarlighetskravet henviser blant annet til måten det varsles på, herunder om det først bør varsles internt. Bestemmelsen i mediereglementet om at varsling bare skal skje i tilfeller der det kritikkverdige forholdet etter arbeidstakerens oppfatning ikke kan løses internt, forstås som en presisering av arbeidsmiljølovens bestemmelser om forsvarlig varsling, og ombudsmannen har derfor ingen merknader til dette.

Reglementets krav om at arbeidstaker bare skal påberope seg fakta som er korrekte, er det derimot grunn til å kommentere nærmere. Forsvarlighetskravet i arbeidsmiljøloven innebærer at det også stilles krav til grunnlaget for kritikken og innholdet i varslingen. Det vises til Arbeidsdepartementets merknader til arbeidsmiljøloven § 2-4 i Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) Om lov om endringer i arbeidsmiljøloven (varsling), side 51. Der heter det:

«Kravet om at ytringen skal bygge på et forsvarlig grunnlag vil si at arbeidstakeren skal være i aktsom god tro om at det faktisk foreligger kritikkverdige forhold. Poenget er at arbeidstaker ikke skal gå ut med grunnløse eller svakt funderte påstander. Kravet om forsvarlig grunnlag relaterer seg for det første til riktigheten av faktiske opplysninger. For det andre omfatter det vurderinger og slutninger som arbeidstaker gir uttrykk for og som er utledet av de faktiske opplysningene, som for eksempel hvorvidt forholdet er lovstridig. Det vil ikke være avgjørende om arbeidstaker i etterkant viser seg å ta feil. Det avgjørende vil være hva denne arbeidstakeren hadde rimelig grunn til å tro ut fra sin posisjon og kompetanse, og med de opplysningene som var tilgjengelige på det tidspunktet da varslingen skjedde. Hvor streng aktsomhet som kreves, bør avhenge blant annet av arbeidstakerens stilling og faglige kompetanse, tidsaspektet og hva slags opplysninger det er tale om. Det kan ikke stilles for strenge krav til arbeidstakers aktsomhet.»

I lys av dette synes det å være behov for å nyansere mediereglementets krav om at fakta skal være korrekte. Det bes derfor om at kommunen vurderer bestemmelsen på nytt.

3. «Etiske retningslinjer» punkt 9 «Ansattes ytringsfrihet»

3.1 «Etiske retningslinjer» punkt 9 «Ansattes ytringsfrihet» lyder:

«Ytringsfrihet er et grunnleggende prinsipp. Som alle andre borgere kan ansatte i X kommune delta i samfunnsdebatten og uttale seg på egne vegne. Kommunens ledelse har rett til å avgjøre hvem som uttaler seg på kommunens vegne.

Ansatte har en lojalitetsplikt overfor den virksomheten man arbeider i.

Ansatte bør ikke bruke sosiale medier i arbeidstiden foruten når det er nødvendig for å utføre tjenstlige oppgaver. Ytringer som kan knyttes til arbeidsforholdet i X kommune, og som er egnet til å svekke kommunens omdømme, skal ikke forekomme.»

På ombudsmannens spørsmål om rekkevidden og praktiseringen av bestemmelsens siste avsnitt har kommunen presisert at siste punktum er knyttet til bruk av sosiale medier. Kommunen har også vist til saksfremlegget ved kommunestyrets behandling av retningslinjene, der det het:

 «De etiske retningslinjene omtaler særskilt sosiale medier. Dette er for å bevisstgjøre ansatte på bruk av sosiale medier, både når det gjelder omfang og innhold. De ansatte og folkevalgte skal være bevisst på hvilke ytringer de kommer med på sosiale medier, og at disse ikke skal kunne knyttes til X kommune på en måte som svekker tilliten og skader omdømmet til kommunen.»

Videre har kommunen opplyst at det er utarbeidet en veileder til de etiske retningslinjene, hvor det fremgår at de skal bevisstgjøre ansatte med hensyn til bruk av sosiale medier. I redegjørelsen heter det videre:

«Vi kan ikke se at retningslinjenes punkt 9, siste avsnitt, siste punktum, slik denne konkret skal tolkes, er i strid med de overordnede lovverk som gjelder både ytringsfrihet og varsling av kritikkverdige forhold. Retningslinjene for øvrig er generelt utformet, og det avgjørende er hvordan kommunen praktiserer disse. Retningslinjene implementeres i organisasjonen gjennom den vedtatte veilederen som gjøres tilgjengelig for alle ansatte. I tillegg blir retningslinjene gjennomgått og diskutert på felles ledersamlinger. Foreløpig mangler kommunen praksis på hvordan bestemmelsen praktiseres.»

3.2 Å regulere adgangen til å bruke sosiale media i arbeidstiden, slik kommunen har gjort i avsnittets første setning, må som hovedregel anses å ligge innenfor arbeidsgivers styringsrett.

Bestemmelsen i siste avsnitt siste setning synes å gå lengre enn dette. Etter ordlyden fremstår den som et generelt forbud mot å komme med ytringer som kan knyttes til arbeidsforholdet, og som er egnet til å svekke kommunens omdømme. På grunnlag av kommunens redegjørelse og sammenhengen med første setning, legges det til grunn at bestemmelsen kun gjelder ytringer på sosiale medier. Dette gjelder også ytringer fremsatt på den ansattes egne vegne og utenfor arbeidstiden.

Bruk av sosiale medier gjør det lett for den enkelte å få kringkastet opplysninger og meninger til et større publikum. Kommunikasjonen skjer ofte forholdsvis spontant og uten noen form for redaksjonell kontroll, og informasjonen kan spres hurtig. Det er mulig at det derfor kan oppfattes som en større risiko for at ansatte ytrer seg i strid med lojalitetsplikten ved bruk av sosiale medier enn andre «kanaler». Grensene for ansattes ytringsfrihet er imidlertid de samme uavhengig av om de ytrer seg i en avis, på TV, et debattmøte, eller i sosiale medier. I utgangspunktet vil det ikke ha betydning hvilket medium som benyttes. Det kan derfor ikke oppstilles særskilte grenser for hva ansatte kan ytre seg om på egne vegne i sosiale medier.

Som nevnt ovenfor vil grensen for arbeidstakerens ytringsfrihet som hovedregel gå ved ytringer som medfører en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser. At en ytring oppfattes av kommunen som uønsket, uheldig eller ubehagelig, er ikke i seg selv tilstrekkelig. De etiske retningslinjenes punkt 9 siste setning trekker grensen ved ytringer «som er egnet til å svekke kommunens omdømme». Denne formuleringen er vid, skjønnsmessig, og mer subjektivt enn kravet til «åpenbar risiko for skade». Kritiske ytringer vil i noen relasjoner kunne føre til «svekket omdømme». Selv om dette i noen tilfeller vil kunne skade arbeidsgiverens legitime og saklige interesser, vil formuleringen i punkt 9 også kunne ramme ytringer som ikke er i strid med lojalitetsplikten. Ordlyden er for vid, og vil derfor lett kunne innebærer en ulovlig innskrenkning av ansattes ytringsfrihet. Det gjelder enten den regulerer ytringer på sosiale medier eller i andre sammenhenger. Kommunen bes om å vurdere bestemmelsen på nytt.

4. Rådmannens instruks 4. november 2013

Omsorgssjefen i X kommune sendte 4. november 2013 følgende e-post til distriktslederne i omsorgsavdelingen og lederen for omsorgskontoret:

«Ytringsfrihet og lojalitetsplikt.

I den senere tid har det vært en del offentlige oppslag der kommunens ansatte har ytret seg, og grensene mellom ansattes ytringsfrihet og den arbeidsrettslige lojalitetsplikten har vært satt på prøve.

Rådmannens ledergruppe har i dag hatt som tema ytringsfrihet og den arbeidsrettslige lojalitetsplikten. Kommunen har også egne regelverk som ansatte er bundet av: mediareglementet, etisk regelverk, retningslinjer for sosiale medier (facebook, for eksempel), etc.

Konklusjonen er at det for ettertiden kommer til å bli rettet sanksjoner dersom noen ansatte utøver brudd på lojalitetsplikten. Rådmannen har gjort det klart at han ikke aksepterer en annen praksis eller avvik fra dette.

Til behandlingen av budsjett- og økonomiplan:

Rådmannen har poengtert igjen at det er rådmannen, og kun han, som på vegne av X kommune skal uttale seg offentlige om budsjett-/økonomiplan og konsekvenser i de ulike avdelinger. Evt. unntak fra dette skal på forhånd være klarert med rådmannen.»

I kommunens redegjørelse heter det blant annet om det som fremgår av e-posten:

«Henvisningen til offentlige oppslag var av generell karakter, men knyttet til saker som på dette tidspunktet var omtalt i lokalavisa, blant annet innenfor miljøterapeutisk avdeling og teknisk avdeling. … Det antas at disse oppslagene var kjent for mottakerne av e-posten fra omsorgssjefen. Lokalavisa står sentralt i lokalsamfunnet generelt, og i X kommune spesielt. Medieoppslag som vedrører X kommune blir regelmessig diskutert rundt i organisasjonen.

Hensikten med rådmannens uttalelser og omsorgssjefens e-post, var å klargjøre at det kun var rådmannen som skulle uttale seg på vegne av X kommune i spørsmål knyttet til budsjett- og økonomiplan. På denne måten ønsket rådmannen å unngå spekulasjoner om hvem de ansatte uttaler seg på vegne av, og hvorvidt de som uttaler seg på vegne av kommunen representerer helheten eller bare deler av den kommunale tjenesteproduksjon.

Det ble i denne forbindelse, og også senere, presisert fra rådmannen sin side at dette ikke innebar noen innskrenkning i de ansattes ytringsfrihet. … »

Arbeidsgivers styringsrett gir kommunen rett til å avgjøre hvem som skal uttale seg på kommunens vegne. At instruksen presiserer dette, er derfor ikke problematisk. Men det er lett å forstå e-posten slik at den også gir uttrykk for noe mer. Det fremstår som om det er oppslagene som har gitt grunn til å gi instruksen, og det er naturlig å tolke dette og opplysningen om at brudd på lojalitetsplikten vil bli sanksjonert som uttrykk for at kommunen opplever medieoppslagene som problematiske og uønskede, og advarer mot lignende ytringer.

Det faller utenfor denne generelle undersøkelsen å ta stilling til om de enkelte oppslagene det siktes til innebar et brudd på lojalitetsplikten. E-posten gir imidlertid ingen nærmere informasjon om innholdet i oppslagene eller om hva kommunen finner problematisk med dem, og heller ingen nærmere redegjørelse for hvilke grenser kommunen mener lojalitetsplikten setter for de ansattes ytringsfrihet. Leseren av e-posten og instruksen kan derved lett få inntrykk av at kommunen generelt vil anse enhver uttalelse til media «om budsjett-/økonomiplan og konsekvenser i de ulike avdelinger» som fremsatt på kommunens vegne, og derved i strid med lojalitetsplikten. Det gis da inntrykk av at lojalitetsplikten er videre enn den er, og e-posten vil i så fall innebære en for vidtgående begrensning av ansattes ytringsfrihet. E-posten/instruksen er derfor utformet på en uheldig måte. Kommunen bes merke seg dette.

5. Avslutning

Ytringsfriheten er en grunnleggende menneskerett, og det er derfor viktig at interne retningslinjer og instrukser bygger på et korrekt rettslig grunnlag og ikke begrenser ytringsfriheten på en ulovlig måte. Hvorvidt en ytring er illojal på en slik måte at den er ulovlig, beror på en sammensatt, skjønnsmessig vurdering, som vil kunne gi ulikt resultat i forskjellige situasjoner. Blant annet vil vurderingen kunne falle ulikt ut for ansatte på forskjellige stillingsnivåer. Dette medfører at det kan være vanskelig å gi klare, generelle retningslinjer for grensene for hva ansatte kan ytre seg om. Offentlige arbeidsgivere må bestrebe seg på å være presise og forsiktige ved utarbeidelsen av slikt regelverk. Normalt vil ansatte legge stor vekt på arbeidsgiverens syn på hva en ansatt kan ytre seg om, både fordi ansatte vanligvis vil være avhengig av tillit og et godt forhold til arbeidsgiveren, og fordi ansatte ofte vil mene at arbeidsgiveren har størst kunnskap om styringsrettens grenser.

Kommunen har vist til at det avgjørende er hvordan regelverket praktiseres. De ansatte må imidlertid kunne legge til grunn at det som fremgår direkte av det skriftlige regelverket, er i samsvar med gjeldende rett.

X kommunes interne regelverk går på enkelte punkter for langt i å begrense de ansattes ytringsfrihet, og enkelte bestemmelser er uformet på en uheldig måte. Kommunen bes derfor i lys av ovennevnte om å endre de aktuelle bestemmelsene i mediereglementet og de etiske retningslinjene. Det bes om at ombudsmannen blir holdt orientert om kommunens oppfølging av saken.

Det er avslutningsvis funnet grunn til å opplyse at ombudsmannens gjennomgang ikke innebærer noen rettslig godkjenning av de delene av regelverket som det ikke er knyttet særskilte merknader til. Ombudsmannens oppgave er å kontrollere at forvaltningen ikke begår urett mot borgerne. Godkjenning av regelverk hører ikke til denne oppgaven. De generelle undersøkelsene som er foretatt, gir dessuten begrensede muligheter til å vurdere hvordan kommunen praktiserer regelverket. Det vil først og fremst kunne undersøkes i konkrete enkeltsaker.