Refusjon av søskenmoderasjon til privat barnehage

Saken gjelder om X kommune hadde refundert en privat barnehage den søskenmoderasjonen barnehagen hadde gitt i foreldrebetalingen i årene 2006-2014.

Ombudsmannen fant det ikke tilstrekkelig dokumentert at full refusjon var blitt gitt gjennom kommunens driftstilskudd til barnehagen. Kommunens bruk av den nasjonale utregningsmalen (for årene 2006-2010) var ikke egnet til å sikre at barnehagen fikk refundert fullt ut den moderasjonen barnehagen hadde gitt i foreldrebetalingen. Det fremgikk heller ikke av den særskilte avtalen om økt tilskudd til barnehagen for årene 2011-2014 at full refusjon av søskenmoderasjon inngikk i tilskuddet. Ombudsmannen var enig med kommunen i at refusjonskravet for årene 2006-2010 var foreldet, men ba kommunen om å vurdere refusjonskravet for årene 2011-2014 på nytt.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

I kjølvannet av innføring av ny finansieringsmodell for private barnehager 2010/2011 fikk A familiebarnehage i X kommune problemer med å fortsette driften uten økt tilskudd fra kommunen. For å sikre videre drift vedtok kommunen 3. mars 2011 å dekke barnehagens underskudd for 2010, samt fra 2011 å gi barnehagen 100 % tilskuddsandel. Kommunens pliktige tilskudd til barnehagen var da på 91,42 %.

Samtidig som kommunen økte tilskuddene til barnehagen, startet kommunen arbeid med å utforme lokale retningslinjer for tilskudd til ikke-kommunale barnehager. A familiebarnehage var kommunens eneste private barnehage, og var derfor litt involvert i dette arbeidet. Barnehagen og kommunen hadde ulikt syn både på hvordan refusjon av søskenmoderasjon var håndtert tidligere, og hvordan refusjonen burde håndteres fremover.

Dette var situasjonen da barnehagen 20. november 2011 fremsatte krav om refusjon av søskenmoderasjon for perioden 1. august 2010 til 31. desember 2011.

Kommunen vedtok tilskuddsretningslinjene 31. mai 2012. De vedtatte retningslinjene bygget på en oppfatning om at kompensasjon for søskenmoderasjon i årene før 2011 var innbakt i tilskuddet fra kommunen. Tilskuddet for årene før 2011 var beregnet med utgangspunkt i en regnearkmodell  «nasjonalt regneark» utarbeidet av det daværende Utdannings- og forskningsdepartementet, som de fleste kommunene benyttet da. I retningslinjene het det at kompensasjon for søskenmoderasjonen i private barnehager i årene 2011 og 2012 var gitt «gjennom et allerede vedtatt økt tilskudd som tilsvarer 100 % av nasjonal sats i stedet for å følge den nasjonale opptrappingsplanen for prosenter av nasjonal sats som skal tildeles».

Barnehagen fremsatte nytt krav om refusjon av søskenmoderasjon i brev datert 25. mai 2015. Dette kravet gjaldt refusjon for årene 2011-2015. Refusjon av søskenmoderasjon gitt våren 2015 ble innvilget av kommunen 11. november 2015. Refusjon for årene 2011-2014 ble avslått med henvisning til retningslinjene fra 2012, som la til grunn at refusjon alt var gitt gjennom tilskuddet som barnehagen hadde fått. Avslaget ble påklaget av barnehagen 2. desember 2015, nå representert ved Private Barnehagers Landsforbund (PBL). Det ble anført at kommunen ikke hadde hjemmel til å fastsette at en 100 % tilskuddsandel skulle dekke søskenmoderasjon, og at kommunen måtte refundere søskenmoderasjon for årene 2006-2010, med mindre kommunen kunne dokumenter at dette alt var blitt gjort. Barnehagen la også frem et brev fra fylkesmannen 4. mai 2015 som bl.a. omhandlet vilkårene som ble satt for økt driftstilskudd til barnehagen i 2011.

Kommunens klageinstans behandlet saken første gang 14. desember 2016, og sendte saken tilbake til formannskapet for ny behandling. I opphevingsvedtaket ble formannskapet pålagt å ta stilling til barnehagens innspill, herunder vurdere brevet fra fylkesmannen. Kommunen måtte også svare på om søskenmoderasjon var blitt refundert for årene 2011-2012, og om kommunen kunne dokumenterte at barnehagen hadde fått kompensert søskenmoderasjon for årene 2006-2010.

4. april 2017 fastholdt formannskapet at refusjonen for årene 2006-2010 var tatt med i tilskuddsberegningen etter departementets regnearkmodell. Spørsmålet om søskenmoderasjon var for øvrig ikke tatt opp av barnehagen da den særskilte støtten til barnehagen ble behandlet i 2011. Kommunen mente dette viste at barnehagen og kommunen hadde en felles forståelse om at barnehagen ikke hadde et utestående krav mot kommunen på refusjon. Refusjonskravet for 2006-2010 ble derfor avvist, både av den grunn, og fordi kravet uansett måtte være foreldet. Søskenmoderasjonen for 2011-2014 fastholdt kommunen var blitt refundert gjennom det økte driftstilskuddet disse årene. Som dokumentasjon ble vist til forarbeidene til de lokale retningslinjene for kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Der sto: «Merinntekten til HVFB som følge av vedtaket om utbetaling av 100 % nasjonal sats fra 01.01.2011 er forholdsvis stor[t] sett i forhold til hva de mister i inntekt gjennom å gi søskenmoderasjon. Man kan derfor si at X kommune oppfyller sine forpliktelser om å kompensere søskenmoderasjon frem til 2014». Kommunen pekte også på at sakens historikk og dokumentasjon i forbindelse med tilskuddene barnehagen hadde mottatt, viste at søskenmoderasjon var gitt. Brevet fra Fylkesmannen 4. mai 2015 ble ikke ansett å være relevant i saken.  2. oktober 2017 stadfestet Klagenemnda formannskapets vedtak.

5. november 2017 ble saken klaget inn for ombudsmannen av PBL. Det ble anført at avslagene på refusjonskravene på søskenmoderasjon for årene 2006-2014 både bygget på en uriktig lovforståelse og feil forståelse av hva som kan legges til grunn som dokumentasjon.

Undersøkelsene herfra

Ved gjennomgangen her av dokumentene i refusjonssaken og tilskuddssaken var det vanskelig å se at X kommune hadde refundert søskenmoderasjonen gitt av barnehagen i årene 2006-2014.

I brev 4. januar 2018 herfra ble kommunen derfor bedt om å redegjøre for hvilken dokumentasjon kommunen hadde for at barnehagen hadde fått refundert søskenmoderasjonen for årene 2006-2010 og 2011-2014. Om slik dokumentasjon ikke kunne fremskaffes, ble det bedt om en utførlig begrunnelse for hvorfor dette ikke lot seg gjøre.

Kommunen svarte 1. februar 2018 at det ikke kunne legges frem noen enkelt dokumentasjon på at refusjon var gitt for årene 2011-2014. Dokumentasjonen måtte sees i sammenheng med barnehagens økonomiske situasjon våren 2010, kommunens hastevedtak for dekning av barnehagens underskudd, og utarbeidelsen av «Lokale retningslinjer for kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager». Når det gjaldt søskenmoderasjonen for 2006-2010 ble det vist til at avslaget i 2015 var begrunnet med foreldelse og at refusjon var blitt gitt da dette inngikk i tilskuddet utregnet etter dagjeldende nasjonale regneark for statstilskudd.

PBL ble forlagt kommunens svar, og fastholdt at refusjon ikke var blitt gitt. Refusjon av søskenmoderasjon og økning av tilskudd fra kommunen var to forskjellige saker som ikke kunne vurderes under ett.  Videre ble det vist til at refusjonen for årene 2006-2010 ikke kunne være foreldet blant annet fordi kommunen ved å inngå i diskusjon med barnehagen ga avkall på foreldelsesinnsigelsen.

Ombudsmannens syn på saken

1. Barnehagens refusjonsrett for søskenmoderasjon

Forskrift om foreldrebetaling i barnehager § 3 første ledd pålegger kommunene å «sørge for at foreldre/foresatte tilbys minimum 30 % søskenmoderasjon i foreldrebetalingen for 2. barn og minimum 50 % for 3. eller flere barn».  I § 3 første ledd er også bestemt at «barnehageeier skal få dekket reduksjon i foreldrebetalingen knyttet til søskenmoderasjon av det offentlige».

Det er uomtvistet at A familiebarnehage har gitt den påkrevde moderasjonen i foreldrebetalingen for foreldre/foresatte som har hatt to eller flere barn i barnehagen i årene 2006-2014. Uenigheten gjelder hvorvidt X kommune har refundert denne søskenmoderasjonen. I utgangspunktet er dette er et bevisspørsmål som ombudsmannen vanskelig kan ta klar stilling til. Ombudsmannen kan imidlertid prøve saksbehandlingen, og ut i fra opplysningene i sakens dokumenter si sin mening om det synes sannsynliggjort at kommunen har refundert den gitte moderasjonen de aktuelle årene.

2.  Refusjon av søskenmoderasjon årene 2006-2010

Regelverket for tilskudd til barnehager har vært gjenstand for flere endringer de senere årene. Finansieringsordningen som gjaldt i den første perioden barnehagen krever refusjon for, dvs. 2006-2010, bestod hovedsakelig av tre inntektskilder for barnehagen: statstilskudd, kommunalt tilskudd og foreldrebetaling. Kommunen har siden 2005 hatt plikt til å sørge for at foreldre /foresatte tilbys søskenmoderasjon i foreldrebetalingen. Som det fremgår av forskriften om foreldrebetaling i barnehager § 3, er kommunen gitt en viss frihet til å velge hvordan den vil forvalte systemet for refusjonsbetaling.

Slik ombudsmannen forstår kommunens svarbrev hit, mener kommunen at refusjonen av søskenmoderasjon for årene 2006-2010 lå innbakt i det ordinære kommunale tilskuddet. Årsaken til at det ikke foreligger dokumentasjon som eksplisitt viser refusjonen, er ifølge kommunen at refusjonen ligger innbakt i satsene fra det nasjonale regnearket som ble benyttet. Kommunen har ikke dokumentert eller forklart bruken av regnearket eller hvilke poster som er tatt med. Som påpekt av PBL i brev til kommunen 9. mai 2017, var det flere problemer med måten kommunen brukte regnearket på som reiser tvil om søskenmoderasjon er refundert fullt ut.

Det sentrale spørsmålet for ombudsmannen blir derfor om det etter regelverket som gjaldt for årene 2006-2010, kunne være forsvarlig å ta søskenmoderasjon med i det generelle tilskuddet, uten særskilt merknad knyttet til beregningen og/eller utbetalingen av dette tilskuddet om at så var gjort.

Det nasjonale regnearket var basert på et utmålingsprinsipp som skulle ivareta kravene i forskrift 19. mars 2004 nr. 539 om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. I forskriften pålegges kommunen å dekke driftskostnader som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling, med minst 85 prosent av det som tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlig tilskudd. PBL har pekt på at kommunen i regnearket tok utgangspunkt i kommunens regnskapsførte inntekter fra oppholdsbetaling. Denne inntekten var påvirket av omfanget av moderasjoner i de kommunale barnehagene, slik at den private barnehagen fikk det samme, uavhengig av om den hadde flere eller færre barn med moderasjon enn kommunen.  I rundskrivet «Utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager», F-07-06, fra Kunnskapsdepartementet, var det presisert at kommunene måtte ta moderasjonene med i beregningene dersom disse ikke finansieres separat. Dette viser også at moderasjonene i utgangspunktet ikke lå inne i tilskuddene i det nasjonale regnearket, med mindre kommunene aktivt la dem inn.

Etter det ombudsmannen forstår, hadde ikke X kommune gitt egne retningslinjer for forvaltning av søskenmoderasjon for perioden 2006-2010. Kommunen la til grunn at det var enighet med barnehagen om at refusjon ble gitt i det generelle kommunale tilskuddet. Slik saken er opplyst, er det imidlertid vanskelig å se at refusjonssystemet som kommunen hevder å ha lagt til grunn var egnet til å fullt ut dekke barnehagens søskenmoderasjon. Ombudsmannen kan følgelig heller ikke se at kommunens bruk av regnearket sikret at barnehagen fullt ut fikk refundert søskenmoderasjon for årene 2006-2010.

Krav om refusjon av søskenmoderasjon for årene 2006-2010 ble første gang fremsatt 2. desember 2015, i forbindelse med barnehagens klage på vedtak 4. mai 2015 om avslag på krav om refusjon av søskenmoderasjon for årene 2011-2014. Etter at klageinstansen fattet vedtak om ny behandling av saken, avslo kommunen kravet i vedtak 4. april 2017. Avslaget ble begrunnet både med henvisning til at refusjon allerede var gitt, og med at kravet var foreldet etter foreldelsesloven.

Ombudsmannen har ingen avgjørende rettslige innsigelser til kommunens standpunkt i foreldelsesspørsmålet. Det er derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på PBLs anførsler i denne del av saken.

3. Refusjon av søskenmoderasjon årene 2011-2014

Fra 2011 ble barnehagesektoren rammefinansiert, slik at de statlige tilskuddene inngikk i rammetilskuddet til kommunene. Finansieringen av de ikke-kommunale barnehagen skulle fremover derfor skje over kommunens egne budsjetter. Reglene om søskenmoderasjon ble ikke endret.

Da den nye finansieringsordningen trådte i kraft, hadde A familiebarnehage økonomiske problemer. Etter det ombudsmannen kan se, ble ikke søskenmoderasjon særskilt drøftet da kommunen fattet hastevedtak 28. april 2011 som sikret videre drift av barnehagen. At barnehagen ikke i tillegg kunne kreve refusjon av søskenmoderasjon, ble heller ikke inntatt som et vilkår for støtten som ble gitt. Kommunen mener imidlertid at det fremkommer av dokumentene fra tilskuddssaken at barnehagen har fått refundert søskenmoderasjon i årene 2011-2014 som en del av det økte driftstilskuddet. De generelle retningslinjene vedtatt 31. mai 2012 ble særlig fremhevet som dokumentasjon for at refusjon er gitt.

Plikten til å sørge for søskenmoderasjon i foreldrebetalingen og å dekke reduksjonen i foreldrebetalingen som følger av søskenmoderasjonen, er særskilte forpliktelser for kommunen. Kommunen har en viss frihet til å velge hvordan søskenmoderasjonen skal dekkes (refunderes), men plikten til å dekke moderasjonen fullt ut er ubetinget. Slik saken er opplyst, er det lite som tyder på at kommunen i mars 2011 – da vedtaket om driftsstøtte med 100 % av nasjonal sats ble gitt – tok særskilt stilling til sin plikt til å dekke søskenmoderasjon. Som PBL har pekt på i klagen hit, vil det være misvisende å anse et tilskudd som en støtte på 100 % av nasjonal sats, dersom det aktuelle tilskuddsbeløpet også skulle omfatte refusjon av søskenmoderasjonen som kan endres fra år til år. Støtten vil i så fall i utgangspunktet være på mindre enn 100 % av nasjonal sats.

At kommunen i forarbeidene til de generelle retningslinjene vedtatt mer enn ett år senere – 31. mai 2012 – mente at refusjonsforpliktelsen overfor A familiebarnehage ville være oppfylt «frem til 2014» i og med «vedtaket om utbetaling av 100 % nasjonal sats fra 01.01.2011», kan vanskelig anses avgjørende for avklaring av spørsmålet om refusjon av søskenmoderasjonen var beregnet inn i den økte driftsstøtten vedtatt i mars 2011. På denne bakgrunn er det ombudsmannens konklusjon at det i sakens dokumenter ikke er sannsynliggjort i nevneverdig grad at kommunen har gitt full refusjon av A familiebarnehages søskenmoderasjon for årene 2011-2014.

4.  Oppsummering

Ombudsmannen deler kommunens syn om at refusjonskravet for årene 2006-2010 var foreldet da kravet ble fremmet 2. desember 2015. X kommune bes likevel merke seg at kommunens bruk av det nasjonale regnearket ikke kunne vise at barnehagen fullt ut fikk refundert søskenmoderasjon for årene 2006-2010.

Heller ikke når det gjelder søskenmoderasjonen for årene 2011-2014, er det sannsynliggjort i nevneverdig grad at A familiebarnehage har fått dekket sitt refusjonskrav fullt ut.

På denne bakgrunn bes X kommune om å vurdere refusjonskravet for årene 2011-2014 på nytt i lys av det som fremkommer ovenfor.

Forvaltningens oppfølging

Etter ombudsmannens uttalelse foretok Kunnskapsdepartementet enkelte endringer i forskriftsbestemmelsen, siste gang 8. juni 2018. Departementet har endret dekningsmodellen, slik at bruk av privatbil refunderes etter en fast minstesats, og at det ikke lenger tas utgangspunkt i forskriftsregler fra andre livsområder.

Utdanningsdirektoratet har oppdatert rundskriv UDIR-3-2011 i tråd med forskriftsendringene. Rundskrivet gir nå en mer inngående beskrivelse av hvilke utgifter som inngår i minstesatsen, og hvilke utgifter som anses nødvendige og kan dekkes etter en konkret vurdering.

Det er presisert at avskrivning og rentetap dekkes av minstesatsen, samt at både utgifter til forsikring, reparasjoner, dekk og bilvask kan dekkes ut fra hvor mye bilen brukes til skoletransport. Ut fra gjeldende ordlyd i forskriftsbestemmelsen og rundskrivet, er det fortsatt et absolutt krav at det må fremvises kvitteringer for dekning ut over minstesatsen.

Ombudsmannen avsluttet saken, og la til grunn at kravet til dokumentasjon etter någjeldende regelverk vil bli praktisert på en måte som er tilpasset de utgiftstypene det er aktuelt å be om dekning for.