Sakens bakgrunn og undersøkelsene herfra
Klageren henvendte seg til ombudsmannen og opplyste at hans innsynsbegjæringer sendt Askøy kommune 8. og 24. mai 2012 og senere, verken ble besvart eller ekspedert. Han viste til at kommunen i e-post 3. juli 2012 hadde svart på klagen hans 26. juni 2012 med å opplyse at dokumentsenteret hadde kapasitetsproblemer og at innsynsbegjæringene 24. mai og 11. juni 2012, som innebefattet et betydelig antall dokumenter, ikke kunne imøtekommes i sin helhet. Dersom han reduserte bestillingen kunne det foretas en «ny vurdering». Klageren opplyste at han er leder av et politisk parti med to representanter i kommunestyret og at «partiet er utelukket fra alle politiske verv utenom selve kommunestyret». Han mente han var utsatt for en boikott og viste til tidligere klager på kommunens behandling av hans innsynsbegjæringer.
Vedlagt klagen lå kopi av et notat utarbeidet av kommunalsjefen 11. juni 2012 hvor blant annet kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer ble beskrevet. Det ble vist til at kommunen hadde to store prosjekter som omfattet dokumentsenteret og som påvirket arbeidsbelastningen der. Om arbeidet med behandling av innsynsbegjæringer ble det fremholdt følgende:
«Omfanget av innsynsbegjæringer er til dels omfattende, og krever mye ressurser. Dokumentene skal finnes fram, gjennomgås for vurdering av grad av offentlighet, kopieres og sendes ut. I henhold til offentlighetsloven vil Dokumentsenteret fortsatt tilstrebe at innbyggere som ber om innsyn i dokumenter som berører forhold de har en direkte interesse i, får disse innen 3 virkedager. En vil også strekke seg for å imøtekomme medias ønsker når de ønsker å se nærmere på bestemte saksforhold. Når det gjelder omfattende innsynsforespørsler fra enkeltpersoner der den direkte interessen synes å være mer uklar, vil Dokumentsenteret gjøre en skjønnsvurdering i forhold til prioritering. I dagens situasjon vil betjeningen av slike henvendelser bli prioritert når en har kapasitet.»
Kommunen ble i brev herfra 30. august 2012 bedt om å opplyse status på behandlingen av klagerens innsynsbegjæringer. Det ble vist til opplysningene i e-posten 3. juli 2012 om at det ville bli foretatt en ny vurdering dersom han reduserte antall forespørsler og bedt opplyst hvilket rettslig grunnlag kommunen hadde for å unnlate å behandle innsynsbegjæringene i sin helhet. I et brev til ombudsmannen i 2007 som gjaldt ombudsmannssak 2007/431 uttalte kommunen at den «er fullt klar over og enig med Sivilombudsmannen i at hvem som krever innsyn og hvorfor innsyn kreves i utgangspunktet er uten betydning for vurderingen av om innsyn skal gis». I lys av den praksis som ble omtalt i notatet, ble det stilt spørsmål om kommunen mente det forelå samsvar mellom uttalelsen fra 2007 og den nåværende praksis. Kommunen ble spurt om den mente klageren var en «enkeltperson der den direkte interessen synes å være mer uklar», og om kommunen foretok en konkret vurdering av hvilken interesse han måtte ha i de enkelte sakene. Det ble bedt opplyst hvilke frister som måtte påberegnes for innsynsbegjæringer med mindre prioritet.
I brev 19. september 2012 opplyste kommunen at den «innen uke 39 [vil] behandle innsynskrav fra [klageren] i sin helhet». Utover dette fulgte ingen nærmere redegjørelse fra kommunen.
Klageren presiserte deretter at kommunen ikke hadde svart på spørsmålene fra ombudsmannen. Han opplyste også at andre hadde bestilt dokumenter som så ble oversendt han, og at han derfor stilte spørsmål ved kommunens «kapasitetsproblemer». Inntrykket var at han ble utsatt for boikott.
I en ny henvendelse herfra ble kommunen bedt om å svare de forhold som ble tatt opp i brev 30. august 2013. Også forholdet til kapasitetsproblemer og anførselen om boikott ble bedt kommentert.
Kommunen uttalte i svar 5. november 2012 at den så «at det kan stilles spørsmål ved om det er samsvar mellom innholdet i ombudsmannssak 2007/431 og den praksis det redegjøres for i vårt notat datert 11. 06.2012. Det er imidlertid et faktum at kommunen i perioder mottar et svært høyt antall innsynsbegjæringer. I visse perioder har Askøy kommune av ulike årsaker, særlig kapasitetshensyn, ikke anledning til å besvare samtlige henvendelser som forutsatt. Denne realiteten er bakgrunnen for nevnte notat.» Det ble presisert at kommunens «intensjon og praksis er imidlertid selvsagt at offentlighetsloven skal følges og at innsynsbegjæringer behandles fortløpende og i tråd med bestemmelser i offentlighetsloven og ombudsmannssak 2007/431».
Det var etter dette noe ytterligere korrespondanse mellom partene som i hovedsak omhandlet konkret hvilke innsynsbegjæringer som var ferdigbehandlet.
Mitt syn på saken
Klagerens arbeidsmetode som kommunestyrerepresentant synes å innebære en utstrakt bruk av innsynsretten. I korrespondansen med ombudsmannen i sak 2007/431 ble det opplyst at klageren ble ansett som en arbeidsbelastning med sin mange innsynsbegjæringer. Det synes også lite tvilsomt at kommunen som hovedregel la til grunn at klagerens innsynsbegjæringer var utsatt for en «skjønnsvurdering i forhold til prioritering» og at de ble «prioritert når en har kapasitet».
Mange offentlige organer mottar jevnlig begjæringer om innsyn av et stort antall dokumenter fra enkeltpersoner.
Offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 29 lyder slik:
«Eit organ som mottek eit innsynskrav, skal vurdere kravet konkret og sjølvstendig. Kravet skal avgjerast utan ugrunna opphald».
Ombudsmannen har gjentatte ganger lagt til grunn at innsynsbegjæringer normalt skal avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av én til tre virkedager, såfremt det ikke foreligger spesielle praktiske vanskeligheter. Lovens ordlyd åpner imidlertid for at visse omstendigheter kan tilsi at behandlingen og avgjørelsen av en innsynsbegjæring tar noe lenger tid enn normalt.
Det organet som mottar innsynsbegjæringene vil, som ved all annen saksbehandling i offentlig forvaltning, måtte prioritere arbeidsoppgavene tillagt organet/enheten. Hvilke kriterier som skal legges til grunn for prioriteringen, vil naturligvis avhengig av hva slags arbeidsoppgaver organet/enheten har. En vanlig prioritering er å behandle arbeidsoppgaver i den rekkefølgen de kommer inn eller ut fra en vurdering av sakens art.
Lovgiver har presisert at behandling av innsynsbegjæringer skal gis høy prioritet jf. kravet i § 29 om behandling «uten ugrunna opphald». Det følger videre direkte av ordlyden i offentlighetsloven § 3 annet ledd at «alle» kan kreve innsyn i forvaltningens dokumenter. Sammenholdt med hensynene bak offentlighetsprinsippet er det sikker rett at forvaltningen ikke kan kreve nærmere begrunnelse for et krav om innsyn. Hvem som krever innsyn, og hvorfor, er derfor i utgangspunktet uten betydning for vurderingen av om innsyn skal gis.
Utover tilfeller der innsynsbegjæringene er rettet mot organet i ren sjikanehensikt, kan det derfor ikke sies å forligge saklige forhold som kan tilsi en annen prioritering for innsynsbegjæringer enn kronologi.
Den praksis kommunen har gitt uttrykk for i notatet 11. juni 2012, der det synes å være lagt opp til en prioritetsfordeling mellom tre hovedkategorier, ut fra hva hvem kommunen mener har «direkte interesse» i dokumentene, er ikke i samsvar med offentlighetsloven.
I dette tilfellet tok det rundt fire måneder før klagerens innsynsbegjæringer sendt i mai og juni 2012 ble ferdigbehandlet av kommunen. Dette er klart er i strid med kravene til saksbehandlingstid i offentlighetsloven.
Kommunens generelle praksis og konkret behandlingen av klagerens innsynsbegjæringer i mai og juni, gir grunnlag for kritikk.
Det fremgår av opplysninger i presseklipp vedlagt klagen, at kommunen skal få nytt elektronisk arkivsystem. Dette vil medføre at offentlige dokumenter lettere vil være tilgjenglig for borgerne uten å måtte gå veien om å sende inn en formell innsynsbegjæring til kommunen. Dette er positivt. Slike endringer og/eller økte ressurser til kommunens dokumentsenter kan være et effektivt virkemiddel for å overholde saksbehandlingskravene i offentlighetsloven. Ulik prioritering av innsynsbegjæringene basert på hvem som ber om innsyn eller i hva, er i strid med loven.