Uttalelse
A søkte 30. desember 2011 om beskyttelse (asyl). I brev 20. desember 2012 ble han forhåndsvarslet om at Utlendingsdirektoratet vurderte å treffe vedtak om utelukkelse (eksklusjon) fra retten til anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 31. Advokat Halvor Frihagen ble samtidig oppnevnt til å representere A. Kopi av dokument 1–11 registrert i utlendingsforvaltningens datasystem (DUF) ble oversendt advokaten 27. desember 2012. Etter en forespørsel om tilgang til saken via e‑dialog, som er et system for sikker elektronisk dokumentutveksling, opplyste Utlendingsdirektoratet i e-brev 17. januar 2013 at den aktuelle saken var en papirsak og at det forelå dokumenter i saken som var unntatt fra partsinnsyn. Advokat Frihagen anmodet samme dag om å få oversendt alle dokumentene i saken. Utlendingsdirektoratet avslo begjæringen delvis 11. mars 2013. Det ble gitt innsyn i dokument 01–04, men nektet innsyn i dokument 05–09. Dokumentene som det var gitt innsyn i, ble oversendt sammen med direktoratets avgjørelse. Etter klage opprettholdt Justis- og beredskapsdepartementet 1. november 2013 det delvise avslaget på begjæringen om innsyn.
Klagen hit og ombudsmannens undersøkelser
Advokat Halvor Frihagen klaget 4. desember 2013 til ombudsmannen på vegne av A over direktoratets praksis ved oversendelse av saksdokumenter og behandlingen av begjæringen om dokumentinnsyn. Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter, ble det besluttet å undersøke saken nærmere.
I brev 25. april 2014 ble Utlendingsdirektoratet bedt om å redegjøre for sin praksis ved oversendelse av saksdokumenter til parten eller fullmektigen. Direktoratet ble bedt om å kommentere hvordan dokumentene i saken ble oversendt advokaten, herunder om det ble gitt opplysninger om at enkelte dokumenter var unntatt fra partsinnsyn. Videre ble det stilt spørsmål om fremgangsmåten i denne saken var i tråd med direktoratets praksis ved oversendelse av saksdokumenter. Til slutt ble direktoratet bedt om å kommentere tiden det hadde tatt å behandle innsynskravet.
I brev samme dag til Justis- og beredskapsdepartementet ble det stilt spørsmål om behandlingen av innsynsbegjæringen. Departementet ble bedt om å redegjøre for den faktiske og rettslige begrunnelsen for at informasjonen i dokument 07 i saken var gradert BEGRENSET, jf. sikkerhetsloven § 11 og § 12. Det ble i den forbindelse stilt spørsmål om all informasjonen i dokumentet var skjermingsverdig og om departementet eventuelt hadde vurdert delgradering, jf. informasjonssikkerhetsforskriften § 2-3. Videre ble det stilt spørsmål om deler av informasjonen kunne avgraderes, og om departementet hadde vurdert om parten eventuelt kunne autoriseres, jf. forskriften § 2-13. Departementet ble også bedt om å kommentere sitt standpunkt om at det ikke kunne gis innsyn i deler av dokumentene under henvisning til forvaltningsloven § 18 annet ledd og offentleglova § 12 c. Til slutt ble departementet bedt om å kommentere tidsbruken i innsynssaken.
I sitt svar 5. juni 2014 opplyste direktoratet at det er dokumentene som står på dokumentlisten i DUF som rutinemessig blir oversendt til parten eller advokaten. Dokumentlisten i DUF og dokumentlisten for 0-dokumenter blir bare oversendt ved anmodning om partsinnsyn. Det blir ikke gitt informasjon om at det foreligger dokumenter i saken som er unntatt partsinnsyn, med mindre direktoratet mottar en forespørsel om partsinnsyn. Direktoratet uttalte at fremgangsmåten ved oversendelse av dokumentene i den aktuelle saken var i tråd med direktoratets praksis. Det ble videre gitt uttrykk for at direktoratet ikke har noen rettslig plikt til å gi ut nye dokumenter på grunnlag av et tidligere innsynskrav som ikke omfatter de aktuelle dokumentene. Direktoratet opplyste at direktoratet var i gang med å utarbeide nye rutiner for hvordan det kan informeres om nye graderte dokumenter i tilfeller hvor det foreligger et tidligere innsynskrav. Til slutt beklaget direktoratet den lange saksbehandlingstiden.
Justis- og beredskapsdepartementet ga i sitt svar 13. mai 2014 en nærmere redegjørelse for den faktiske og rettslige begrunnelsen for at informasjonen i dokument 07 var gradert BEGRENSET. Det ble opplyst at departementet ikke hadde vurdert om parten kunne autoriseres for innsyn i dokumentene. Når det gjaldt henvisningen til offentleglova § 12 bokstav c, ga departementet uttrykk for at bestemmelsen kunne anvendes analogisk i den grad det etter forvaltningsloven §§ 18–19 bare skulle være enkelte opplysninger i dokumentene som var unntatt fra partsinnsyn. Etter en analogisk anvendelse av offentleglova § 12 bokstav c, mente departementet at også resten av dokumentene kunne unntas. Departementet erkjente at saksbehandlingstiden hadde vært for lang, og beklaget at det ikke var gitt et foreløpig svar. Videre ga departementet en redegjørelse for saksbehandlingstiden i klagesaker som gjaldt avslag på partsinnsyn. Departementet opplyste at det tilstrebes en saksbehandlingstid på tre uker i disse sakene, men at klagesaker som gjelder innsyn i graderte dokumenter generelt er mer arbeidskrevende og sammensatte enn øvrige partsinnsynssaker på utlendingsfeltet, særlig fordi utsteder av de graderte dokumentene skal bes om å revurdere egen gradering.
Ombudsmannens syn på saken
1. Utlendingsdirektoratets praksis ved oversendelse av saksdokumenter
Utlendingsloven § 80 slår fast at forvaltningsloven gjelder for behandlingen av utlendingssaker med mindre noe annet er særskilt fastsatt. Det følger av forvaltningsloven § 18 at parten som hovedregel har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene i en sak. Retten til innsyn må sees i sammenheng med bestemmelsene om forsvarlig saksopplysning og grunnleggende kontradiktoriske prinsipper. Innsynsretten er av avgjørende betydning for at parten skal kunne ivareta sine interesser i saken på en betryggende måte. Lovens utgangspunkt er imidlertid at en part selv må ta initiativ for å gjøre seg kjent med saksdokumentene, se blant annet Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utgave, 2014), side 269 og Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, Bind I (2. utgave, 2010), side 272. Dette utgangspunktet gjelder likevel ikke ubegrenset. Både veiledningsplikten og informasjonsplikten som påligger forvaltningen, kan tilsi at forvaltningen av eget tiltak gjør opplysninger kjent for parten.
Ombudsmannen har tidligere tatt opp enkelte spørsmål om Utlendingsdirektoratets behandling av krav om partsinnsyn, herunder direktoratets behandling av såkalte 0‑dokumenter, se ombudsmannens årsmelding for 2003 side 48 (sak 2002/2187). Saken avdekket at enkelte enheter i direktoratet hadde en praksis for at 0-dokumenter ikke ble ført på dokumentlisten, og at de heller ikke ble oversendt når parten ba om dokumentutlån. Konsekvensen var at parten dermed ikke ble kjent med at det fantes ytterligere dokumenter og/eller opplysninger, begrunnelsen for at disse ble holdt tilbake eller klageadgangen. Ombudsmannen uttalte følgende om denne praksisen:
«Partenes tilgang til de premisser og vurderinger som ligger til grunn for forvaltningens vedtak er et sentralt prinsipp i vår forvaltningsrett. Det er viktig i forhold til å sikre at partene kan bidra til å få en sak forsvarlig opplyst før forvaltningen tar et standpunkt, i forhold til publikums tillit til de vedtak som fattes, og i forhold til publikums adgang til å etterprøve om et vedtak bygger på et riktig faktisk grunnlag. Det er en grunnleggende oppgave for ethvert forvaltningsorgan å sikre at publikums lovfestede rettigheter til partsinnsyn respekteres.»
Denne saken skiller seg fra den ovennevnte saken ettersom verken parten eller fullmektigen fremmet et innsynskrav forut for direktoratets oversendelse av enkelte dokumenter. I tilfeller hvor det begjæres innsyn i dokumentene i saken, plikter forvaltningen å foreta en vurdering av alle dokumentene i saken. I den grad forvaltningen mener at det er grunnlag for å gjøre unntak fra partsinnsynsretten, skal det gis avslag på innsyn med angivelse av hjemmel for å unnta dokumenter eller opplysninger, jf. forvaltningsloven § 21. Spørsmålet i denne saken er imidlertid om Utlendingsdirektoratet burde ha opplyst om at det forelå dokumenter som ble holdt tilbake på tidspunktet da enkelte dokumenter ble oversendt fullmektigen.
Det fremgår av sakens dokumenter at advokat Frihagen ble oppnevnt som advokat for A 20. desember 2012. I oppnevningsbrevet ble det opplyst at «sakens dokumenter» ville bli tilsendt så snart advokaten hadde påtatt seg oppdraget. Kopi av dokument 1–11 ble sendt advokat Frihagen 27. desember 2012. Først etter en forespørsel fra advokaten om tilgang til saken via e-dialog, opplyste Utlendingsdirektoratet i e-brev 17. januar 2013 at den aktuelle saken var en papirsak og at det forelå dokumenter i saken som var unntatt fra partsinnsyn. Advokat Frihagen anmodet samme dag om å få oversendt alle dokumentene i saken.
Forvaltningen har i utgangspunktet ingen plikt til å oversende alle dokumentene i en sak til parten eller fullmektigen. Dersom forvaltningen av eget initiativ oversender dokumenter i saken, kan imidlertid god forvaltningsskikk etter omstendighetene tilsi at parten eller fullmektigen gjøres kjent med at enkelte dokumenter holdes tilbake. Hvis det verken oversendes dokumentliste eller gis opplysninger om at det bare er noen dokumenter som oversendes, vil det lett kunne få parten eller fullmektigen til å tro at han har fått tilgang til alle dokumentene i saken og at det følgelig ikke er nødvendig å fremsette et krav om innsyn. Som påpekt i den ovennevnte uttalelsen fra ombudsmannen, er det en grunnleggende oppgave for ethvert forvaltningsorgan å sikre at borgernes lovfestede rett til partsinnsyn respekteres. En forutsetning for at parten skal kunne ivareta sine rettigheter i slike tilfeller, er at parten eller fullmektigen gjøres kjent med at det finnes dokumenter og/eller opplysninger som holdes tilbake. Parten eller fullmektigen kan da begjære innsyn i dokumentene, og vil få anledning til å påklage et eventuelt avslag.
Direktoratet har opplyst at det ved rutinemessig oversendelse av dokumenter til en søker eller en advokat, er dokumentene fra dokumentlisten i DUF som blir oversendt. Det blir ikke oversendt dokumentliste eller gitt informasjon om at det foreligger dokumenter i saken som er unntatt partsinnsyn. En praksis hvor direktoratet gjør et utvalg av dokumenter i en sak og oversender disse til parten eller fullmektigen, uten at det samtidig oversendes en dokumentliste eller tilkjennegis at dokumentoversendelsen ikke er fullstendig, er uheldig. I dette tilfellet er det i tillegg opplyst at «sakens dokumenter» vil bli tilsendt. Det er derfor ikke vanskelig å forstå at advokaten var i den tro at han hadde fått tilsendt alle dokumentene i saken. Fremgangsmåten har medført at advokaten har fått et inntrykk av at partens rett til innsyn var sikret, og at det dermed ikke var nødvendig å fremsette et krav om innsyn for å ivareta partens interesse i saken.
Direktoratets praksis ved oversendelse av saksdokumenter er i strid med god forvaltningsskikk. Det forutsettes derfor at direktoratet gjennomgår rutinene for oversendelse av saksdokumenter til parten eller fullmektigen, for å sikre at det ikke feilaktig gis et inntrykk av at det er et fullstendig kopisett av saksdokumentene som oversendes i situasjoner hvor det ikke er tilfellet. Ombudsmannen ber om å bli orientert om direktoratets videre oppfølging på dette punkt.
2. Partsinnsynsvurderingen
Det følger av sikkerhetsloven § 12 første ledd at enhver som får tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som ledd i arbeid, oppdrag eller verv for en virksomhet, har taushetsplikt. Sikkerhetsgradert informasjon skal bare gjøres tilgjengelig for den som har tjenstlig behov. Sikkerhetsloven med tilhørende forskrifter har ingen særskilte bestemmelser om partsinnsyn i sikkerhetsgradert informasjon. Det fremgår imidlertid av informasjonssikkerhetsforskriften § 2-13 tredje ledd at virksomhetens leder i saker om enkeltvedtak kan autorisere en part for innsyn i informasjon gradert BEGRENSET. Utover disse tilfellene, legges det til grunn at taushetspliktbestemmelsen i sikkerhetsloven må fortolkes slik at den går foran forvaltningslovens regler om rett til partsinnsyn, se Prop. 141 L (2012–2013) punkt 3.2.2. Spørsmålet i denne saken er om det var rettslig adgang til å gradere dokument 07 som BEGRENSET etter sikkerhetsloven § 11 og § 12.
Det er utstederen som har ansvaret for å merke informasjon med aktuell sikkerhetsgrad, jf. sikkerhetsloven § 11 annet ledd. Sikkerhetsgradering skal ikke skje i større utstrekning enn «strengt nødvendig». Dette innebærer at det må foretas en konkret vurdering av de ulike opplysningene i dokumentet med sikte på om det er nødvendig å gradere informasjonen, og eventuelt hvilken sikkerhetsgrad som er tilstrekkelig til å gi den nødvendige beskyttelse. Dersom informasjonen består av deler med forskjellig beskyttelsesbehov, skal de enkelte deler graderes der det er praktisk mulig, jf. informasjonssikkerhetsforskriften § 2-3.
Departementet har redegjort for den faktiske og rettslige begrunnelsen for at informasjonen i dokumentet er gradert BEGRENSET. Ettersom departementet har gradert begrunnelsen i sin helhet, gjengis ikke redegjørelsen her. Det bemerkes at ombudsmannen ikke har innvendinger mot at informasjonen som fremkommer i dokument 05 og 06 er gradert. Sett i lys av den redegjørelsen departementet har gitt, er det heller ikke funnet grunn til nærmere undersøkelser av spørsmålet om parten kunne autoriseres for tilgang til informasjonen etter informasjonssikkerhetsforskriften § 2-13 tredje ledd. Når det gjelder departementets premiss i fjerde avsnitt under overskriften «1. Partsinnsyn», kan det imidlertid reises spørsmål om grunnlaget for premisset er dekkende. I den forbindelse vises det særlig til innledende avsnitt i dokument 07 som beskriver bakgrunnen for dokumentet. Departementet synes ikke å ha sett hen til dette i sin vurdering av at informasjonen i dokumentet er gradert BEGRENSET.
Det fremgår for øvrig ikke av redegjørelsen om departementet mener at all spredning av informasjon om innholdet i dokumentet vil kunne ha skadefølger som omtalt i sikkerhetsloven § 11 første ledd bokstav d. Informasjonen i dokumentet er ikke delgradert av utsteder, noe som kan tyde på at utsteder har oppfattet at all spredning av informasjon i dokumentet vil kunne ha skadefølger. Videre har departementet opplyst å ha vurdert avgradering, men kommet til at sikkerhetsgraden skal opprettholdes. Ombudsmannen legger derfor til grunn at departementet mener at det er «strengt nødvendig» å skjerme all informasjon i dokumentet. Departementet synes dermed å mene at det i noen grad kan medføre skadefølger for Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser hvis enkelte opplysninger i dokumentet blir gjort kjent.
Etter en gjennomgang av dokument 07 er det vanskelig å se at det er «strengt nødvendig» å gradere all informasjon i dokumentet. Enkelte deler av dokumentet synes å inneholde informasjon om faktiske opplysninger som allerede er kjent. Det er ikke gitt en nærmere redegjørelse for hvilke skadefølger det kan medføre å frigi disse opplysningene. Selv om det fremkommer informasjon i dokumentet som er gradert etter sikkerhetsloven, kan ikke det gi grunnlag for å merke all informasjon i dokumentet med sikkerhetsgrad. Det må foretas en konkret vurdering, og gradering skal ikke skje i større utstrekning enn «strengt nødvendig». Sett i lys av dette, er det vanskelig å se at det er grunnlag for å opprettholde graderingen for dokumentet i sin helhet.
På denne bakgrunn bes det om at Justis- og beredskapsdepartementet enten selv vurderer graderingsspørsmålet på nytt, eller tar initiativ overfor utsteder for vurdering av delvis avgradering av dokumentet. Kravet om innsyn må deretter vurderes på nytt. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen.
Det bemerkes at det ikke synes å være rettslig grunnlag for å anvende offentleglova § 12 analogisk i saker om partsinnsyn, slik departementet har anført. Dersom unntaksgrunnen etter partsinnsynsreglene i forvaltningsloven bare knytter seg til deler av dokumentet, må resten av dokumentet gjøres kjent for parten. I slike tilfeller kan opplysningene gis parten ved utdrag av dokumentet, jf. forvaltningsloven § 20 tredje ledd. I praksis skjer unntak normalt ved at opplysninger sladdes i kopien som gis ut.
3. Saksbehandlingstid
Forvaltningsloven har en generell bestemmelse om at alle saker skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Forarbeidene til forvaltningsloven inneholder lite om kravene til saksbehandlingstiden i innsynssaker. Det er imidlertid flere uttalelser knyttet til tilsvarende bestemmelse om saksbehandlingstiden når det gjelder innsynsbegjæringer etter offentleglova og klagebehandlingen av disse, jf. offentleglova § 29 første ledd annet punktum og § 32 tredje ledd første punktum. Ombudsmannen har uttalt at slike saker i utgangspunktet bør avgjøres samme dag, og i alle fall innen én til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres. Også saksbehandlingen ved klagebehandlingen skal være kort. Det bemerkes i den forbindelse at det er først ved klagevedtaket at det foreligger en endelig avgjørelse av innsynsspørsmålet. Ut fra sammenhengen mellom offentleglova og forvaltningsloven er det lagt til grunn at parter som ber om innsyn i saksdokumenter etter forvaltningslovens regler om partsinnsyn, ikke bør stilles dårligere.
Advokat Frihagen begjærte på vegne av A innsyn i sakens dokumenter 17. januar 2013. Utlendingsdirektoratet avslo delvis begjæringen 11. mars 2014. Avgjørelsen ble påklaget 2. april 2013. Saken ble oversendt Justis- og beredskapsdepartementet ved direktoratets brev 27. mai 2013, mottatt av departementet 18. juli 2013. Departementet tok ikke klagen til følge ved brev 1. november 2013.
Det er forståelig at behandlingen av innsynskrav i saker med dokumenter gradert etter sikkerhetsloven kan være tidskrevende. Slike saker reiser ofte kompliserte og sammensatte spørsmål. I tillegg kan prosedyrene i informasjonssikkerhetsforskriften § 2-13 begrunne en noe lengre tidsbruk enn i andre innsynssaker. Det har imidlertid ikke fremkommet forhold som kan forsvare Utlendingsdirektoratets og Justis- og beredskapsdepartementets tidsbruk i denne saken. Direktoratet brukte omtrent to måneder på å behandle selve innsynskravet. Videre tok klagebehandlingen i direktoratet og departementet til sammen omtrent syv måneder. En så lang behandlingstid er et klart brudd på kravene til saksbehandlingstid i partsinnsynssaker.
Både Utlendingsdirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet har erkjent at behandlingstiden har vært for lang. På bakgrunn av dette er det ikke grunn til noe mer herfra. Det forutsettes imidlertid at direktoratet og departementet iverksetter nødvendige tiltak for å sikre at lignende tilfeller ikke oppstår i fremtidige innsynssaker.
4. Oppsummering
Ombudsmannen har kommet til at Utlendingsdirektoratets praksis ved oversendelse av saksdokumenter er i strid med god forvaltningsskikk. Direktoratet er derfor bedt om å gjennomgå rutinene for oversendelse av saksdokumenter til parten eller fullmektigen, for å sikre at det ikke feilaktig gis et inntrykk av at det er et fullstendig kopisett av saksdokumentene som oversendes i situasjoner hvor det ikke er tilfellet. Ombudsmannen har videre kommet til at det er vanskelig å se at det er grunnlag for å opprettholde graderingen for ett av saksdokumentene i sin helhet. Justis- og beredskapsdepartementet er derfor bedt om å få vurdert omgradering av dokumentet. Tiden det tok å behandle innsynsbegjæringen, har for øvrig vært for lang – både i Utlendingsdirektoratet og i Justis- og beredskapsdepartementet.