Uttalelse
Sakens bakgrunn
A ble i desember 2011 prøveløslatt etter soning av en forvaringsdom for grove seksuelle overgrep mot barn i utlandet. Prøvetiden utløp 8. januar 2013. Kort tid etter fikk han utstedt nytt pass ved X politidistrikt, da hans gamle pass ikke lenger var gyldig. Sammen med sin samboer/partner gjennomførte han i mars 2013 en reise til Y, der samboeren opprinnelig kommer fra.
Da han kom hjem fra utenlandsreisen, mottok A forhåndsvarsel fra X politidistrikt om at politiet vurderte å kreve innlevering av hans pass i medhold av passloven § 7 første ledd bokstav b, jf. § 5 tredje ledd bokstav b. Dette ble fulgt opp i politidistriktets vedtak 16. mai 2013 om innlevering av pass. Bakgrunnen for vedtaket var en anmodning fra Kripos, som mente det var skjellig grunn til å tro at A ville begå nye straffbare handlinger i utlandet av samme art som han tidligere er dømt for.
A påklaget vedtaket, og fremhevet at forvaringstiden ikke hadde blitt forlenget fordi det ikke ble ansett å foreligge nærliggende fare for gjentakelse av de straffbare handlingene. Han viste til uttalelser fra behandlende psykolog i forbindelse med vurderingen av forvaringsspørsmålet, som ifølge A dokumenterte dette. Han anførte på denne bakgrunn at kravet til «skjellig grunn» i passloven § 5 tredje ledd bokstav b ikke var oppfylt. Videre viste han til sin familiesituasjon, og at en innlevering av pass ville ramme ham og hans nærmeste familie hardt.
Politidirektoratet opprettholdt 17. juni 2013 vedtaket om innlevering, og viste blant annet til at det gjelder ulike beviskrav for henholdsvis forlengelse av forvaring og innlevering av pass.
Klagen til ombudsmannen og ombudsmannens undersøkelser
A klaget til ombudsmannen 26. februar 2014, og pekte på ulempene for ham selv og hans nærmeste av ikke å ha pass. Han viste blant annet til at han ville være avskåret fra å besøke samboerens familie i Y.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere, og i brev 10. juli 2014 ble Politidirektoratet bedt om å redegjøre for sin generelle forståelse av kravet til «skjellig grunn» i passloven § 5. Videre ble direktoratet bedt om å redegjøre nærmere for sin konklusjon om at lovovertredelsene som lå rundt ti år tilbake i tid og dannet grunnlag for forvaringsdommen, var tilstrekkelige for å konstatere skjellig grunn på tidspunktet for beslutningen om innlevering av passet.
Direktoratet ble også bedt om å gi sitt syn på om saken kunne anses tilstrekkelig opplyst da den ble avgjort. I denne forbindelse ble det stilt spørsmål om forvaringsdommen og dokumentasjon knyttet til beslutningen om ikke å forlenge denne, var blant de saksdokumentene direktoratet hadde hatt tilgjengelig på vedtakstidspunktet.
Til slutt ble direktoratet bedt om å redegjøre for sin avveining etter passloven § 5 fjerde ledd. Direktoratet ble bedt om å opplyse om det var tatt hensyn til at klageren i mange år har hatt en samboer fra Y, og hvordan dette i så fall var vektlagt.
I sitt svar 29. august 2014 ga Politidirektoratet uttrykk for at saksbehandlingen hadde vært forsvarlig, og at det var fattet et korrekt vedtak i saken. Innholdet i direktoratets svar er nærmere omtalt nedenfor.
Klageren kommenterte svaret 16. september 2014. Direktoratet har ikke kommet med ytterligere merknader til saken etter dette.
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledning – rettslige utgangspunkter
Passloven § 1 første ledd slår fast at en norsk statsborger etter søknad har rett til å få norsk pass. Det følger av lovens § 3 første ledd at søkeren må godtgjøre sin identitet og sitt norske statsborgerskap.
I passloven § 5 om «passhindring» er det gitt bestemmelser om enkelte tilfeller der pass ikke skal utstedes, jf. første ledd, og situasjoner der politiet har en skjønnsmessig adgang til å nekte passutstedelse i nærmere angitte tilfeller, jf. andre og tredje ledd. Dersom vilkårene i § 5 for å nekte passutstedelse er oppfylt, har politiet også adgang til å kreve innlevering av pass som allerede er utstedt, jf. passloven § 7 første ledd bokstav b.
I dette tilfellet er klagerens pass besluttet innlevert på bakgrunn av bestemmelsen i passloven § 5 tredje ledd bokstav b første alternativ. Vilkåret for passnekt etter denne bestemmelsen er at «omstendighetene gir skjellig grunn til å tro at formålet med reisen er ulovlig virksomhet».
Ved den skjønnsmessige vurderingen av om et pass skal kreves innlevert, må det også tas hensyn til bestemmelsen i passloven § 5 fjerde ledd første og andre punktum:
«Pass må ikke nektes uten at tungtveiende hensyn taler for det. Ved avgjørelsen skal det tas i betraktning hvilken betydning pass vil ha for søkeren.»
Bestemmelsen må sees i lys av passets betydning i dagens samfunn og at pass i utgangspunktet er en rettighet. Inngrep i denne retten må bare finne sted når tungtveiende hensyn gjør det nødvendig.
Retten til pass har en side til retten til fri bevegelighet og retten til å forlate en stats territorium. Den europeiske menneskerettskonvensjonen 4. november 1950 (EMK) protokoll nr. 4 art. 2 nr. 2 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP) art. 12 nr. 2, slår fast retten til å forlate ethvert land, også sitt eget. Konvensjonsbestemmelsene gjelder som norsk lov, og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 §§ 2 og 3. Nektelse av å utstede pass eller beslutte innlevering av pass som allerede er utstedt vil kunne utgjøre et inngrep i retten til å forlate sitt eget land. Det kan for eksempel vises til Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMD) avgjørelse i saken Napijalo mot Kroatia 13. november 2003, der kroatiske myndigheters beslagleggelse av et pass ble ansett som et inngrep i retten til å forlate landet, se særlig avsnitt 68–73. Det kan bare gjøres innskrenkninger i denne retten som er i samsvar med lov og som er «nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig trygghet, for å opprettholde samfunnsordenen (ordre public), for å forebygge forbrytelser, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».
2. Politiets saksbehandling – sakens opplysning
Klageinstansen kan ved sin behandling prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. De synspunkter som klageren kommer med, skal vurderes. For å kunne foreta en tilfredsstillende vurdering av det påklagede vedtaket, er det nødvendig at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum og § 33 femte ledd. Hvor omfattende undersøkelser klageinstansen plikter å foreta, beror på en konkret vurdering der blant annet hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat, må veies opp mot tids- og ressursbruken.
Politidirektoratet ble i brev herfra 3. mars 2014 bedt om å oversende dokumentene i pass-saken. Blant de dokumentene som ble oversendt til ombudsmannen ved direktoratets brev 5. mars 2014 inngikk verken forvaringsdommen, dokumentasjon knyttet til beslutningen om ikke å forlenge den eller andre dokumenter fra straffesaken. Uttalelser som Den rettsmedisinske kommisjon skal ha kommet med i saken, og som Politidirektoratet har vist til i sitt vedtak, inngikk heller ikke i saksdokumentene.
I svaret hit har direktoratet kortfattet gitt uttrykk for at saken var tilstrekkelig opplyst:
«Vi mener likevel at saken var tilstrekkelig opplyst til tross for at vi ikke satt med detaljert informasjon om det enkelte overgrep A hadde begått mot svært sårbare små barn. Det avgjørende i denne saken var at alvorlige straffbare forhold var begått i utlandet og at utstedelse av pass åpenbart ville kunne lette fortsettelsen av denne kriminelle virksomheten.»
Det er vanskelig å se at Politidirektoratet i dette tilfellet har hatt et tilstrekkelig faktisk grunnlag til å foreta en selvstendig vurdering av saken, slik direktoratet som klageinstans er forpliktet til. Direktoratets konklusjon om at det foreligger skjellig grunn, synes i all hovedsak å bygge på de forhold klageren er domfelt for, men etter eget utsagn hadde direktoratet verken selve dommen eller dokumenter knyttet til beslutningen om ikke å forlenge forvaringstiden for hånden da saken ble vurdert. Direktoratet har i sitt vedtak vist til uttalelser fra Den rettsmedisinske kommisjon knyttet til behandlingsmuligheter mv. Direktoratet synes imidlertid heller ikke å ha hatt dette dokumentet for hånden ved sin vurdering av saken. Vurderingen synes etter dette i hovedsak å være foretatt på grunnlag av det som fremgår av Kripos brev 16. mai 2013 til X politidistrikt. Dette fremstår ikke som tilfredsstillende.
I sin klage til direktoratet 3. juni 2013 viste klageren blant annet til den behandlingen han har gjennomført under soningen og konklusjonen i rapporten fra den behandlende psykologen om at det ikke er fare for gjentakelse. Han viste også til at påtalemyndigheten ikke hadde innsigelser mot opphør av forvaringsreaksjonen. Det er vanskelig å se at direktoratet hadde grunnlag for å vurdere klagerens synspunkter i denne forbindelse uten å ha de aktuelle dokumentene for hånden. Det ville verken vært spesielt tid- eller ressurskrevende å innhente og gjennomgå disse og andre relevante dokumenter.
Saken har ikke vært tilfredsstillende utredet av direktoratet, og det er vanskelig å se at direktoratet har hatt et tilstrekkelig faktisk grunnlag til å vurdere vilkårene i passloven på en forsvarlig måte. Direktoratets saksbehandling må etter dette kritiseres. Saksbehandlingsfeilene kan ha hatt betydning for utfallet i saken, og det må derfor allerede på dette grunnlag bes om at direktoratet vurderer saken på nytt.
3. Politiets vurdering av vilkåret om «skjellig grunn» i passloven § 5 tredje ledd bokstav b
Saken gir også grunn til å knytte enkelte merknader til politiets vurdering av kravet til skjellig grunn i passloven § 5.
Skjellig grunn er et begrep som benyttes i mange lover, i første rekke i forbindelse med straff og straffeprosessuelle tvangsmidler, men også i enkelte andre sammenhenger. Uttrykket er ikke definert i lovverket, men rettspraksis vedrørende pågripelse og varetektsfengsling presiserer det nærmere innholdet. I Rt 1993 s. 1302 er det lagt til grunn at for at det skal foreligge skjellig grunn, må det være mer sannsynlig at en person har begått den straffbare handlingen saken gjelder enn at han ikke har det. Det kan ikke kreves kvalifisert sannsynlighet, jf. Rt 1992 s. 1529.
Hva som i passlovens forstand kreves for at det foreligger «skjellig grunn» fremgår ikke klart av lov eller forarbeider. Direktoratet gir i vedtaket uttrykk for at beviskravet for å konstatere skjellig grunn, er sannsynlighetsovervekt.
Det avgjørende i denne saken er om det foreligger en godt begrunnet tro som bygger på objektive, konstaterbare omstendigheter. I svaret til ombudsmannen har direktoratet fremholdt at det i vurderingen av om det foreligger «skjellig grunn til å tro», må sees hen til «bl.a. overtredelsens art, omfang og øvrige omstendigheter knyttet til forholdet…» Ombudsmannen er enig i at dette er momenter som må inngå i vurderingen. Det må imidlertid også tas hensyn til andre objektive forhold i saken. Hvilke momenter som er relevante vil variere, men det må være snakk om en objektiv helhetsvurdering av alle relevante opplysninger som er egnet til å belyse om det i det konkrete tilfellet foreligger «skjellig grunn» på vedtakstidspunktet.
I dette tilfellet er det flere omstendigheter som kan kaste lys over saken, herunder blant annet oppførsel og endring under soning og adferd under gjennomføring av prøvetid. Verken i direktoratets vedtak eller i svarbrevet hit fremkommer det at dette er momenter som direktoratet mener er relevante for vurderingen av spørsmålet om «skjellig grunn». Det samme gjelder vurderingene som ble foretatt da forvaringstiden ikke ble forlenget. Selv om beviskravene er forskjellige, vil de vurderingene som er gjort likevel kunne være av interesse.
I sitt svarbrev til ombudsmannen har direktoratet opplyst at det ikke ble lagt vekt på tidsaspektet. Dette er begrunnet på følgende måte:
«På vedtakstidspunktet lå forholdene A ble domfelt for langt tilbake i tid. Han hadde imidlertid siden pågripelsen i mars 2006 og frem til prøveløslatelse i januar 2013 vært i fengslig forvaring. I denne perioden var han således avskåret fra muligheten til å reise utenlands og begå nye overgrep.»
Det bemerkes at A ble prøveløslatt i desember 2011, ikke januar 2013, slik det står i direktoratets svar. I prøveløslatelsesperioden var han ikke i «fengslig forvaring», men hadde bolig utenfor forvaringsanstalten på adresse fastsatt i prøveløslatelsesvilkårene. Hva han foretok seg i denne perioden, er dermed ikke uten interesse – selv om det er riktig at han var avskåret fra å reise utenlands fordi hans tidligere pass var besluttet innlevert.
I saksdokumentene som direktoratet har oversendt hit, inngår det en årsrapport fra Z friomsorgskontor 11. januar 2013 om gjennomført prøveløslatelse fra forvaring. I årsrapporten fremgår det blant annet at det ikke er observert brudd på forbudet om å oppsøke barn og unge. Denne opplysningen er ikke nevnt av direktoratet, og det er uklart om den er tatt i betraktning.
Samlet sett fremstår direktoratets opplisting av relevante vurderingsmomenter som mangelfull. Det synes som om direktoratet ved sin vurdering utelukkende har lagt vekt på lovovertredelsene i perioden 2004 til 2005 og omstendighetene rundt disse. Selv om det er tale om meget alvorlige forbrytelser, er dette etter ombudsmannens oppfatning et for snevert utgangspunkt for vurderingen av om vilkåret om skjellig grunn etter passloven § 5 tredje ledd bokstav b er oppfylt på vedtakstidspunktet. De nevnte omstendigheter som er gjennomgått ovenfor, burde vært en del av helhetsvurderingen. Det vises for øvrig til det som er uttalt ovenfor under punkt 2 om mangelfull opplysning av saken. For en fremtidsrettet vurdering av sannsynligheten for at formålet med utenlandsreise er ulovlig virksomhet, er det av stor betydning å ta i betraktning oppdatert informasjon som er egnet til å kaste lys over vurderingstemaet.
Samlet sett er det vanskelig å se at Politidirektoratet har foretatt en tilstrekkelig bred og forsvarlig vurdering av kravet til skjellig grunn i denne saken.
4. Forholdsmessighetsvurderingen etter passloven § 5 fjerde ledd
Det følger av passloven § 5 fjerde ledd at pass ikke kan nektes med mindre «tungtveiende hensyn taler for det». Ved avgjørelsen skal det tas i betraktning hvilken betydning pass vil ha for søkeren. Det som her fremgår legger begrensninger på politiets adgang til å beslutte passnekt og innlevering av pass.
I NOU 1994: 13 punkt 3.5 er rettstilstanden etter den dagjeldende passinstruksen oppsummert slik:
«Nedleggelse av passforbud er et meget alvorlig inngrep overfor en person. Dette er kommet til uttrykk i passinstruksen § 6 femte ledd, som foreskriver at pass ikke må nektes etter tredje eller fjerde ledd uten at tungtveiende hensyn taler for det, hensett til den betydning passet vil ha for søkeren. Justisdepartementets praksis er bl a oppsummert i et brev 15 desember 1975 (jnr 7029/75) til Utenriksdepartementet. Det fremgår her at departementet normalt ikke har villet nedlegge forbud med mindre søkeren ved gjentatte anledninger har vært innblandet i straffbare forhold eller har vært hjemsendt flere ganger fra utlandet for offentlig regning, samt at man ut fra de foreliggende opplysninger med temmelig stor grad av sannsynlighet kan gå ut fra at vedkommende også i fremtiden vil bringe seg i en lignende situasjon.»
Dette er i all hovedsak videreført i passloven § 5 fjerde ledd, og oppsummeringen av tidligere praksis har således også interesse for forståelsen av dagens regler.
I sitt vedtak har Politidirektoratet oppsummert avveiningen på følgende måte:
«Fravær av pass vil i stor grad begrense en persons bevegelsesfrihet. Innlevering av klagers pass vil derfor ha store konsekvenser for hans muligheter til å reise utenfor Norden.
Politidirektoratet finner imidlertid ikke at klagers manglende muligheter til å reise utenfor Norden kan være avgjørende i denne sammenhengen. Hensynet til å avverge nye straffbare forhold mot mindreårige i utlandet må veie tyngst i denne saken.»
I svaret til ombudsmannen skriver direktoratet blant annet:
«Det går ikke klart frem av vedtaket at direktoratet særskilt har vurdert at A har en samboer fra Y og hvilken betydning dette har for passpørsmålet veid opp mot hensynet til å forebygge straffbare handlinger.»
Direktoratet uttaler videre:
«Alle opplysningene som fremgikk av klagen ble vurdert ved behandlingen av saken. Direktoratet foretok en avveining mellom As behov for pass og hensynet til å forhindre overgrep mot barn i utlandet. Menneskehandel og seksuell utnyttelse, herunder barneprostitusjon, er et internasjonalt problem. Norske myndigheter ønsker i størst mulig grad å forebygge slik virksomhet. Ett av virkemidlene som kan benyttes er å kreve innlevering av pass. Vedtak om innlevering av pass er ikke en strafferettslig reaksjon, men en forvaltningsmessig avgjørelse som i dette tilfellet har som formål å forebygge at det begås straffbare handlinger i utlandet.»
Forebygging av straffbare handlinger mot mindreårige i utlandet vil kunne være et tungtveiende hensyn som kan tale for innlevering av pass. Når lovens ordlyd gir en klar anvisning om at det ved avveiningen skal tas i betraktning passets betydning for passinnehaver, er det imidlertid uheldig at hans familiesituasjon ikke er særskilt drøftet i direktoratets vedtak. Familiesituasjonen var videre et sentralt punkt i hans klage. Sett i sammenheng med forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum, hvor det fremgår at klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med», fremstår direktoratets vedtak som lite tilfredsstillende også på dette punkt.
5. Oppsummering
Politidirektoratet har ikke sørget for en tilfredsstillende opplysning av saken. Manglende innhenting av sentral dokumentasjon innebærer at det er vanskelig å se at direktoratet har hatt et tilstrekkelig faktisk grunnlag til å vurdere vilkårene i passloven på en forsvarlig måte. Videre er den vurderingen som er gjort av vilkåret om «skjellig grunn» for snever. Det er i all hovedsak bygget på de straffbare forholdene som ligger mange år tilbake i tid, og opplysninger og omstendigheter fra tiden etter dette er i for liten grad trukket inn i vurderingen. Dette er ikke tilfredsstillende ved en slik fremoverrettet vurdering som det her er tale om. I den konkrete vurderingen av om tungtveiende hensyn taler for innlevering, fremkommer det ikke at passets betydning for passinnehaveren har vært vurdert. Dette er heller ikke tilfredsstillende. Det bes om at direktoratet behandler saken på nytt.
Ombudsmannen bes holdt orientert om politiets fornyede behandling av saken.