A ankom en norsk flyplass om ettermiddagen 24. februar 2004. Hun ble stoppet av politiet fordi hun ikke kunne fremvise gyldig visum til Norge. Forhåndsvarsel om mulig bortvisning etter utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 27 første ledd bokstav a ble mottatt av As fullmektig, advokat B, kl. 18.42. I varselet var det satt frist for uttalelse til kl. 19.00. Det fremgikk også at effektueringen av bortvisningen var planlagt å skulle skje kl. 21.45.
I telefonsamtale med politiet fikk advokaten utsatt uttalelsesfristen, og kl. 19.48 ble uttalelse sendt via telefaks til politidistriktet. Det ble akseptert at A ikke hadde hatt påkrevd visum, men ettersom det berodde på en misforståelse at det ikke var søkt om visum på forhånd og A skulle besøke nærstående i Norge, ble politiet anmodet om å utstede et nødvisum, jf. utlendingsforskriften 21. desember 1990 nr. 1028 § 113. Advokaten ga videre uttrykk for at dersom det ble fattet vedtak om bortvisning, skulle uttalelsen betraktes som en klage på bortvisningsvedtaket. Klagen ble forutsatt behandlet av Utlendingsdirektoratets hjemmevakt før det varslede utreisetidspunktet kl. 21.45.
A fikk kl. 19.50 overlevert politiets vedtak om bortvisning. Frist til å begjære utsatt iverksetting var satt til kl. 20.00. Hun ble utsendt klokken 21.45. Bortvisningsvedtaket ble først oversendt og mottatt av hennes advokat dagen etter.
Utlendingsdirektoratet vedtok 5. februar 2007 å opprettholde politiets bortvisning og avslaget på anmodningen om nødvisum.
Advokaten klaget til ombudsmannen over politidistriktets fremgangsmåte og Utlendingsdirektoratets saksbehandlingstid i bortvisningssaken. Det ble stilt spørsmål om fristene som var gitt A var tilfredsstillende for å kunne ivareta hennes interesser i saken. Videre ble det spurt om det var kurant at politiet bare meddelte bortvisningsvedtaket til parten selv, med ti minutters frist til å begjære utsatt iverksetting, i en situasjon der hun var representert av fullmektig. Endelig ble det satt spørsmålstegn ved direktoratets saksbehandlingstid på nesten tre år. Det ble også vist til at det ikke var gitt noen underretning om fremdriften under sakens gang.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene innhentet fra Utlendingsdirektoratet ble det besluttet å undersøke bortvisningssaken nærmere. I brev herfra ble direktoratet bedt om å opplyse om det er vanlig at det gis så vidt korte frister i saker om bortvisning ved innreise, og å redegjøre for sitt syn på om slike frister er forenlig med grunnleggende krav til forsvarlig saksbehandling. Direktoratet ble også bedt om å komme med sitt syn på om politiets kommunikasjon med advokaten var i tråd med gjeldende regler og retningslinjer. Til slutt ble direktoratet bedt om å redegjøre for den lange saksbehandlingstiden og opplysningene om at det ikke var gitt noen tilbakemelding om fremdriften under sakens gang.
I sitt svarbrev opplyste Utlendingsdirektoratet at det hadde innhentet en rapport fra politidistriktet om de spørsmålene som gjaldt politiets saksbehandling. Ifølge rapporten hadde politiet ikke funnet grunnlag for å fremme spørsmålet om utstedelse av nødvisum for Utlendingsdirektoratets hjemmevakt. Avgjørelsen om ikke å fremme advokatens klage på bortvisningsvedtaket for direktoratets hjemmevakt ble begrunnet på følgende måte:
«Politiet planla uttransport av A til X med fly kl. 21.45. På grunn av tidsaspektet ble det vurdert slik at politiets kapasitet måtte brukes til å få A uttransportert samme kveld. Alternativet hadde vært å la A sitte i politiets sentralarrest hele natten for så å iverksette bortvisningsvedtaket i løpet av neste dag. Politiet mente at resultatet av en klage var så åpenbar at dette ikke ville være forsvarlig, ikke minst av hensyn til den bortviste selv.»
På bakgrunn av dette mente politiet at fristene som ble gitt var forsvarlige, og opplyste «at de ikke avviker fra mange andre slike saker, hvor man er avhengig av flyselskapenes rutetider for ikke å belaste de bortviste for mye ved å sitte i politiets arrest unødig lenge». Politiet opplyste at «dersom det hadde vært den minste tvil i saken, ville utsendelsen ikke blitt foretatt før klagen var blitt behandlet av Utlendingsdirektoratet».
Om lengden på tilsvarsfristene som settes i saker om bortvisning ved innreise uttalte direktoratet følgende:
«Direktoratet mener at det i bortvisningssaker skal forhåndsvarsles i tråd med forvaltningsloven § 16 første ledd, men at det kan settes en kort tilsvarsfrist ettersom det ofte vil være ønskelig å ordne en rask uttransport. Politiet må sørge for at utlendingen får tilstrekkelig mulighet til å fremlegge sine synspunkter. Etter at utlendingen har hatt anledning til å uttale seg, kan det fattes et eventuelt vedtak om bortvisning. Etter direktoratets mening vil de konkrete omstendighetene i saken avgjøre hvor lang tilsvarsfrist som gis, og i nærværende sak mener direktoratet at tilsvarsfristen som ble satt totalt sett var forsvarlig etter at denne ble utsatt.»
Direktoratet uttalte videre om fristen for å begjære utsatt iverksetting at «fristens lengde må avveies mot hensynet til at det fra et utlendingskontrollsynspunkt ikke er ønskelig å underlegge utlendinger unødig frihetsberøvelse», og at en kort frist for begjæring av utsatt iverksetting i bortvisningssaker dermed er forsvarlig. Om fristen som ble satt i denne saken het det bl.a.:
«Selv om uttransport var planlagt til samme kveld, ser imidlertid direktoratet at det i denne saken hadde vært mulig å sette en frist for begjæring av utsatt iverksettelse til noe senere enn til kl. 20.00.
Direktoratet er imidlertid av den oppfatning at omstendighetene i nærværende sak etterlater et inntrykk av at A hadde hatt tilstrekkelig tid til å overveie om hun ville begjære utsatt iverksettelse av bortvisningsvedtaket. Utsatt iverksetting vil normalt ikke gis dersom begjæringen eller klagen ikke inneholder nye opplysninger av betydning for saksutfallet. Det fremkommer ikke av saken at advokat B hadde ytterligere innsigelser til et bortvisningsvedtak utover ønsket om at det ble utstedt nødvisum, ettersom han i tilsvaret til forhåndsvarselet hadde bedt om at dette også var å anse som en klage på et eventuelt vedtak.»
På spørsmålet om underretningen om vedtaket svarte direktoratet følgende:
«A var i saken representert ved advokat, og selv om hun personlig ble underrettet om vedtaket, mener Utlendingsdirektoratet at politiet i henhold til UDIs rundskriv 2001-024 skulle ha underrettet advokat B om vedtaket og fristen for begjæring om utsatt iverksettelse allerede 24.2.2004, og ikke dagen etter at vedtaket hadde blitt fattet.»
Om saksbehandlingstiden skrev direktoratet:
«Hva gjelder den generelle saksbehandlingstiden vedrørende politiets bortvisningsvedtak, har saksbehandlingstiden på grunn av en betydelig arbeidsmengde, vært lang. Klagene er behandlet etter når de er fremsatt, med mindre det har vært særskilt grunnlag for å prioritere enkelte saker. Dette er for øvrig saker hvor effektuering av vedtaket er gjennomført.
I henhold til Arbeids- og inkluderingsdepartementets tildelingsbrev, er det gitt føringer med hensyn til hvilke sakstyper som skal prioriteres. Klagebehandling av politiets bortvisningsvedtak er ikke blant de prioriterte sakstyper.»
Utlendingsdirektoratet erkjente imidlertid at en saksbehandlingstid på nesten tre år ikke var tilfredsstillende. Den lange saksbehandlingstiden kunne, ifølge direktoratet, delvis forklares med at klagen i saken ved en inkurie ikke ble ekspedert til utvisningsenheten da den kom inn, men i stedet ble liggende i sentralarkivet i nesten 13 måneder. Dette ble sannsynligvis oppdaget ved en rutinemessig gjennomgang av datasystemet. Videre het det:
«Direktoratet beklager den lange saksbehandlingstiden, men vil bemerke at det med en så stor saksmengde som den som ekspederes inn til direktoratets arkivtjeneste hver dag, ikke er mulig å sikre at menneskelig svikt ikke skjer og at feilekspederinger som den ovennevnte beskrevne kan inntreffe.»
Direktoratet opplyste at det ikke gis rutinemessige opplysninger under sakens gang om når en bortvisningssak kan forventes behandlet, men at direktoratets opplysningstjeneste ved forespørsel gir informasjon om fremdriften.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innledning
Ifølge utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 27 første ledd bokstav a kan en utlending bortvises ved innreise blant annet dersom vedkommende ikke viser gyldig visum når dette er nødvendig. Vedtak om bortvisning på dette grunnlaget treffes av politiet, jf. § 31 første ledd første punktum, og kan påklages til Utlendingsdirektoratet, jf. § 38 annet ledd første punktum.
En utlending som vurderes bortvist skal forhåndsvarsles etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 16, jf. Utlendingsdirektoratets rundskriv 2001-024 OPA pkt. II 2. Politiet skal gjøre utlendingen oppmerksom på retten til fullmektig og rettshjelp, jf. utlendingsloven § 34 og forvaltningsloven § 12. Politiet skal også bistå med å ta kontakt med advokat dersom utlendingen ønsker det, jf. utlendingsforskriften 21. desember 1990 nr. 1028 § 147 første ledd.
Ifølge direktoratets rundskriv 2001-024 OPA pkt. II 2 skal politiet «underrette utlendingen/utlendingens advokat om vedtaket, klageadgang og frist for begjæring om utsatt iverksetting». Politiet må også «sørge for at advokat/fullmektig er tilgjengelig ifm. underretningen».
Vedtak om bortvisning kan iverksettes straks, jf. utlendingsloven § 39 første ledd første punktum, men det kan begjæres utsatt iverksetting etter forvaltningsloven § 42, jf. utlendingsloven § 39 første ledd siste punktum. Det er opp til forvaltningen, i dette tilfellet politiet, å avgjøre om utsatt iverksetting skal gis, jf. Ot.prp. nr. 46 (1986-1987) side 157.
2. Politiets frister i forbindelse med bortvisningen
I dette tilfellet ble forhåndsvarsel om utvisning sendt advokaten på telefaks klokken 18.42, med uttalefrist til klokken 19.00. Etter telefonsamtale ble fristen utsatt og tilsvar ble sendt politiet kl. 19.48. Utlendingsdirektoratet har uttalt at fristen «totalt sett var forsvarlig etter at denne ble utsatt». Dette forstås dit hen at direktoratet erkjenner at en uttalefrist på 18 minutter, som det i første omgang var lagt opp til, ikke ville ha vært forsvarlig.
Politiets vedtak om bortvisning ble overlevert A kl. 19.50 med frist til å begjære utsatt iverksetting kl. 20.00. Direktoratet har vedgått at «det i denne saken hadde vært mulig å sette en frist for begjæring av utsatt iverksettelse til noe senere enn til kl. 20.00».
I saker om bortvisning ved innreise gjør det seg gjeldende særskilte hensyn som tilsier at det må kunne settes korte frister. Formålet med ordningen er bl.a. å forhindre at personer som ikke fyller vilkårene for innreise i riket, kommer inn, jf. Ot.prp. nr. 46 (1986-1987) side 154 og 157. Jeg kan slutte meg til Utlendingsdirektoratets utsagn om at «fristens lengde må avveies mot hensynet til at det fra et utlendingskontrollsynspunkt ikke er ønskelig å underlegge utlendinger unødig frihetsberøvelse». Fristene må imidlertid være lange nok til at muligheten for utlendingen selv, eller hans fullmektig, til å komme med tilsvar eller begjære utsatt iverksetting, blir reell. Bare slik vil utlendingens rettsikkerhet kunne ivaretas. Dette innebærer at det må gis tilstrekkelig tid for fullmektigen til å sette seg inn i saken, faktisk og rettslig, og til å konferere med sin klient om dennes ønsker og vurderinger.
Fristen til uttalelse på 18 minutter som ble satt i forhåndsvarselet fremstår som svært kort. Med tanke på at fristen i dette tilfellet ble utsatt, har jeg imidlertid ikke grunnlag for å kritisere at vedtaket ble fattet. Fristen på 10 minutter til å begjære utsatt iverksetting var også kort, og den kunne med fordel ha vært noe lengre. Jeg forstår det slik at direktoratet deler dette synet.
Direktoratet bes merke seg mine synspunkter på politiets fristfastsettelse og følge opp dette slik at de frister som settes gir en reell mulighet for utlendingen til å komme med sine synspunkter og hevde sine rettigheter.
3. Politiets plikt til å informere advokat eller
fullmektig
Advokat B ble ikke informert om bortvisningsvedtaket før dagen etter det var fattet, og hans klient allerede var uttransportert. I telefaks til advokaten begrunnet politiet dette med at han ikke hadde bedt om dette i sitt tilsvar på forhåndsvarselet, og at «dette var lenge etter normal arbeidstid».
Det fremgår av forvaltningsloven § 12 tredje ledd annet punktum at «[a]lle meddelelser og henvendelser fra forvaltningsorganet skal skje til partens fullmektig forsåvidt forholdet dekkes av fullmakten». Ifølge direktoratets rundskriv 2001-024 OPA pkt. II 2 skal politiet «underrette utlendingen/utlendingens advokat om vedtaket, klageadgang og frist for begjæring om utsatt iverksetting». Det følger av dette at det, der parten er representert ved fullmektig, ikke er tilstrekkelig at parten selv informeres om vedtak og andre hendelser i saken.
Saker om bortvisning «er preget av rask saksbehandling og rask iverksetting, samtidig som sakene … som regel gjelder utlendinger med svært begrensede eller ingen kunnskaper om norsk språk og lovverk», jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 376. Om den ti minutter lange fristen til å begjære utsatt iverksetting skriver direktoratet at «omstendighetene i nærværende sak etterlater et inntrykk av at A hadde hatt tilstrekkelig tid til å overveie om hun ville begjære utsatt iverksettelse av bortvisningsvedtaket». Direktoratets vurdering er lite treffende all den tid utlendingens forutsetninger for selv å vurdere dette i mange tilfelle vil være dårlige. De hensyn som er trukket frem ovenfor understreker hvor viktig det er at advokat eller annen fullmektig underrettes tidsnok til at de kan reagere innenfor de frister politiet har satt. Det er også avgjørende at politiet forsikrer seg om at advokaten er tilgjengelig i forbindelse med underretningen. I dette tilfellet burde advokaten, som direktoratet har vedgått, vært informert om vedtaket og fristen for å begjære utsatt iverksetting før denne fristen utløp. Det er en klar feil at dette ikke ble gjort.
Om det i det enkelte tilfellet skal gis utsatt iverksetting vil bero på en fri skjønnsmessig vurdering fra forvaltningens side. Slik saken er opplyst, fremstår det som lite sannsynlig at politiet ville ha gitt utsatt iverksetting selv om det hadde vært bedt om dette. Saken gir ikke foranledning til å gå nærmere inn på virkningene av politiets handlemåte.
Direktoratet må merke seg det som her er sagt om politiets plikt til å varsle utlendingens fullmektig om vedtak og hendelser i saken, og forsikre seg om at politiet følger de anvisninger som er gitt i direktoratets rundskriv 2001-024 OPA.
4. Direktoratets saksbehandlingstid i klagesaken
Bortvisningsvedtaket ble påklaget av advokat B i telefaks 24. februar 2004. Saken ble, etter det oppgitte, mottatt ved direktoratets sentralarkiv 15. mars 2004, mens vedtak først ble fattet 5. februar 2007. Behandlingstiden i klagesaken har dermed vært nesten tre år.
Det kan forstås at klager i saker der vedtaket allerede er effektuert ikke er høyest prioritert av de sakstypene som behandles i direktoratet. At behandlingen av klager på bortvisningsvedtak tar noe tid, har i de fleste tilfeller neppe umiddelbare konsekvenser for klagerne. En saksbehandlingstid på tre år er likevel klart uakseptabel og kritikkverdig. I sitt brev hit har direktoratet beklaget den lange saksbehandlingstiden. Beklagelsen er på sin plass, og det kunne med fordel vært inntatt en beklagelse også i det vedtaket som ble oversendt klagerens advokat.
Direktoratet har opplyst at innkomne klager i utgangspunktet behandles i den rekkefølgen de er fremsatt. Samtidig har direktoratet vist til at den lange saksbehandlingstiden delvis kan forklares med at klagen, ved en inkurie, ikke ble ekspedert til utvisningsenheten da den kom inn, men ble liggende ubehandlet i sentralarkivet i nesten 13 måneder. Jeg har merket meg at det også etter at saken ble gjenfunnet i sentralarkivet tok 22 måneder før saken ble avgjort. Det fremstår som noe uklart hvilken prioritet saken ble gitt etter at feilen ble avdekket. Saken skulle på dette tidspunkt i alle fall ha vært behandlet slik at vedtak ble fattet senest innen det tidspunkt andre klager fra samme tidsperiode ble avgjort. Det fremstår ut fra direktoratets redegjørelse som uklart om dette har skjedd.
Det er kritikkverdig at klagesaker blir forlagt slik som her. Selv om feil selvsagt kan forekomme, må direktoratet fortløpende følge opp sine rutiner med sikte på å hindre slike feil.
Etter forvaltningsloven § 11 a tredje ledd skal forvaltningen, i saker som gjelder enkeltvedtak, sende parten et foreløpig svar dersom saken ikke kan avgjøres innen en måned etter at den er mottatt. I det foreløpige svaret skal det så vidt mulig opplyses når svar kan forventes, og redegjøres for hvorfor henvendelsen ikke kan behandles tidligere. Forvaltningsorganet kan ta nødvendige forbehold i den grad det er usikkert hvor lang saksbehandlingstiden vil bli.
I 2004 gjennomførte jeg av eget tiltak en undersøkelse av enkelte saksbehandlingsrutiner i Utlendingsdirektoratet, se sak 2004/1281 som er omtalt i årsmeldingen for 2004 s. 166-172. Ved avslutningen av saken uttalte jeg på generelt grunnlag bl.a.:
«God forvaltningsskikk tilsier at parten orienteres dersom de opplysninger om forventet saksbehandlingstid som er angitt i det foreløpige svaret, ikke kan overholdes. Direktoratet må derfor søke å avbøte de mangler som eksisterer i DUF ved at andre muligheter for a varsle om forsinkelser i saksbehandlingen tas i bruk. Særlig er dette nødvendig i de tilfellene der saksbehandlingstiden av ulike grunner viser seg å bli vesentlig lenger enn først antatt.»
Direktoratet har opplyst at det ikke gis rutinemessige opplysninger om når en bortvisningssak kan forventes behandlet. Dette forstås slik at det verken sendes foreløpig svar eller forsinkelsesmelding under sakens gang. Tatt i betraktning den tilsynelatende lange behandlingstiden for klager på bortvisningsvedtak, er dette i strid med forvaltningslovens regler om foreløpig svar. Direktoratet må derfor sørge for å ha rutiner som sikrer at foreløpig svar sendes ut i slike saker, i alle fall i de tilfeller adressen til klageren eller vedkommendes fullmektig er kjent. Det bør også være rutiner som sikrer at klagerne blir informert dersom saksbehandlingstiden viser seg å bli vesentlig lengre enn tidligere forespeilet. Direktoratet bes om å holde meg orientert om arbeidet med å etablere slike rutiner.»
I et senere brev opplyste Utlendingsdirektoratet at det ble arbeidet med å etablere en teknisk løsning i DUF for utsendelse av automatisk melding om forventet saksbehandlingstid ved opprettelse av nye saker. Ifølge direktoratet ville det i denne forbindelse også bli innført rutiner for utsendelse av forsinkelsesmeldinger.
Direktoratet opplyste videre at det arbeidet med en revisjon av rundskriv 2001-024, og at det i det reviderte rundskrivet blant annet ville komme tydeligere frem at utlendingen skal gis en reell mulighet til å uttale seg, herunder gis tid til å konferere med sin advokat. I rundskrivet ville det også bli gjort presiseringer i forhold til utlendingenes rett til en advokat og understreket at politiet må påse at advokaten er tilstede/tilgjengelig ved behandlingen av utvisningssaken, herunder behandling av begjæring om utsatt iverksetting. Utlendingsdirektoratet redegjorde også for informasjonsarbeidet som var planlagt i forbindelse med ikrafttredelsen av det nye regelverket.
Ombudsmannen fant etter dette å kunne la saken bero med den redegjørelsen som var gitt av direktoratet. Det ble for ordens skyld bedt om å få oversendt et eksemplar av det reviderte rundskrivet når det var ferdigstilt.
Utlendingsdirektoratet ga 13. oktober 2008 rundskriv RS 2008-049 med nærmere retningslinjer for saksbehandlingen i forbindelse med saker om bortvisning etter innreise og utvisning i hastesaker. Rundskrivet erstatter rundskriv 2001-024.