Uttalelse
Sakens bakgrunn
A deltok 26. august 2011 i en demonstrasjon mot utbyggingen av en ny kraftlinje mellom Sima og Samnanger i Hordaland. Sammen med fem andre personer satte A seg ned ved flere mastepunkter i X kommune, og på den måten hindret de anleggsarbeidet. Politiet ble tilkalt, og demonstrantene fikk pålegg om å fjerne seg. I den forbindelse ble det opplest en kunngjøring fra politiet, der demonstrantene blant annet ble meddelt et ferdselsforbud:
«Det vert også herved meddelt at det vert ferdselsforbod/opphaldsforbod innanfor ein radius av 150 m frå alle mastepunkt på kraftlinjetrassen Sima-Samnanger, til linja er ferdigstilla.
Dei som no er meddelt dette pålegg, vil ved seinare brot verta pågripne utan opphald.»
Et skriftlig eksemplar av kunngjøringen ble delt ut til demonstrantene.
A henvendte seg i brev 10. august 2012 til Hordaland politidistrikt og ba om en redegjørelse for innholdet i ferdselsforbudet. Hun tok også opp adgangen til å påklage vedtaket. Etter å ha mottatt en orientering fra lensmannen på Voss, skrev A en utdypende klage 13. september 2012. I klagen pekte hun på at vedtaket om ferdselsforbud ikke var datert eller underskrevet og at det ikke var vist til hjemmel eller gitt opplysninger om klagerett. Videre fremhevet hun at ferdselsforbudet ikke hadde en avgrenset tidsramme. A viste til at politiet ved andre demonstrasjoner mot den samme utbyggingen hadde gitt ferdselsforbud med begrenset varighet, og som illustrasjon la hun ved et skriv datert 30. august 2011 fra Kvam og Samnanger lensmannsdistrikt. Ferdselsforbudet var i dette tilfellet angitt med en varighet «ut år 2011». Skrivet gjaldt en demonstrasjon der A ikke deltok.
Hordaland politidistrikt oversendte 26. september 2012 klagen til Politidirektoratet, som opprettholdt vedtaket 26. mars 2013. I avgjørelsen viste direktoratet til As egne opplysninger om at hun tidligere hadde deltatt i en ulovlig demonstrasjon mot kraftlinjen, og at politiet derfor hadde «nedlagt ferdselsforbud for å avverge nye lovbrudd». Direktoratet tilbakeviste at det ikke ble gitt noen angivelse av varigheten av ferdselsforbudet, og viste til at «det av vedtaket går frem at det gjelder ut året 2011». Den aktuelle kunngjøringen som ble meddelt muntlig på stedet, var ifølge direktoratet å betrakte som et forhåndsvarsel om at det ville bli truffet vedtak om ferdselsforbud. At det ikke ble orientert om klageadgangen var en feil som etter direktoratets oppfatning ikke hadde hatt betydning for vedtakets innhold.
A klaget 11. februar 2014 til ombudsmannen over at Politidirektoratet hadde lagt feil faktum til grunn for klageavgjørelsen. Hun viste til at skrivet datert 30. august 2011 fra Kvam og Samnanger lensmannsdistrikt var vedlagt klagen til illustrasjon og gjaldt en demonstrasjon hun ikke hadde deltatt i. Det var følgelig ikke riktig av direktoratet å legge til grunn at hun hadde fått et ferdselsforbud med varighet ut 2011. I brev fra ombudsmannen 7. mars 2014 ble A i første omgang henvist til å ta opp saken på nytt med Politidirektoratet.
Etter at Politidirektoratet deretter henviste A videre til Hordaland politidistrikt, og A nok en gang henvendte seg til ombudsmannen, tok direktoratet saken opp til ny vurdering. I vedtak 21. august 2014, som opprettholdt den tidligere klageavgjørelsen, skrev direktoratet blant annet følgende:
«Lensmannen på Voss har ikke kopi av det formular som spesifikt ble gitt klager den 26. august 2011. Politidirektoratet finner imidlertid ikke at dette kan være av avgjørende betydning. Det er på det rene at A var til stede som demonstrant den 26. august 2011 og at hun fikk pålegg om å fjerne seg, jf. PO-loggen 26. august 2011 kl. 13:21, jf. loggen kl. 13:35. Vi legger videre til grunn at hun den 26. august 2011 ble levert tilsvarende pålegg/informasjonsskriv (ferdselsforbud) som pålegget/informasjonsskrivet (ferdselsforbud) datert 30. august 2011.
At det i Politidirektoratets avgjørelse ved en feil ble vist til etterfølgende pålegg av 30. august 2011, mens pålegget ble gitt samme dato som demonstrasjonen, 26. august 2011, har ingen betydning for politidirektoratets vurdering.»
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
A klaget 20. oktober 2014 til ombudsmannen over Politidirektoratets avgjørelse. I klagen skrev hun blant annet at direktoratet hadde bygget vedtaket på feil faktiske opplysninger. Hun viste til at direktoratet hadde lagt til grunn at hun fikk utdelt et skriftlig pålegg om ferdselsforbud tilsvarende skrivet datert 30. august 2011. Ifølge A var det bare den tidligere omtalte kunngjøringen datert 26. august 2011 som ble utdelt til henne og de øvrige demonstrantene.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene tok ombudsmannen opp saken med Politidirektoratet i brev 8. januar 2015. Direktoratet ble innledningsvis bedt om å redegjøre for hvem som har myndighet til å treffe vedtak om ferdselsforbud, hvilke krav som stilles til skriftlighet og begrunnelse, hvordan eventuell klageadgang gjøres kjent og hvilke rutiner som gjelder for journalføring av forbud som er gitt.
Ombudsmannen ba videre om at Politidirektoratet redegjorde for hva som var grunnlaget for at direktoratet i sitt vedtak la til grunn at A fikk et tilsvarende skriftlig pålegg som det som er datert 30. august 2011. Det ble også bedt om at direktoratet utdypet uttalelsen om at det udaterte kunngjøringsskrivet som ble delt ut under selve demonstrasjonen 26. august 2011 var å anse som et forhåndsvarsel om at vedtak om ferdselsforbud ville bli truffet.
Til slutt i brevet ble det vist til at A hadde oppfattet det slik at hun var ilagt ferdselsforbud frem til hele kraftlinjen var ferdigstilt. Overlevering fra utbyggeren og idriftsetting av linjen fant først sted på senhøsten 2013, dvs. mer enn to år etter hendelsen 26. august 2011. Direktoratet ble på denne bakgrunn bedt om å uttale seg om hvor langvarige forbud enkeltpersoner kan ilegges med hjemmel i politiloven § 7.
Etter flere purringer fra ombudsmannen svarte Politidirektoratet i brev
8. mai 2015. Direktoratet opplyste at ferdselsforbud som er rettet mot allmenheten eller som er av stor allmenn interesse, besluttes på politimesternivå. Det fremgikk at det i det aktuelle tilfellet var visepolitimesteren i Hordaland som tok stilling til spørsmålet om ileggelse av ferdselsforbud, og at vedtaket ble meddelt av tjenestepersoner på stedet hvor den ulovlige demonstrasjonen fant sted. For en nærmere begrunnelse for det aktuelle forbudet ble det vist til redegjørelsen fra Hordaland politidistrikt i oversendelsesbrev 26. september 2012 til direktoratet.
Når det gjaldt spørsmålet om hva som faktisk ble meddelt A i forbindelse med demonstrasjonen 26. august 2011, uttalte direktoratet følgende:
«I angjeldende sak ble det utarbeidet et skriv med informasjon til personer som ble ilagt ferdselsforbud. I henhold til rutiner ble skrivet overlevert personer som samtidig ble meddelt ferdselsforbud. Vedtaket ble loggført for å skape notoritet over beslutningen.»
Om varigheten av ferdselsforbudet uttalte direktoratet blant annet:
«Ilagt ferdselsforbud er kun virksomt i forhold til steder hvor det til enhver tid pågår anleggsvirksomhet. Varigheten av et pålagt ferdselsforbud etter politiloven § 7 vil derfor bero på en konkret vurdering av hva som i det enkelte tilfelle er nødvendig for å verne om lovlig virksomhet og sikre offentlig ro og orden.»
Svaret fra Politidirektoratet ble oversendt A, som kom med merknader i brev 9. juni 2015. Hun oversendte også en dom fra Hardanger tingrett 17. mars 2014, hvor varighet av ferdselsforbud var et tema.
Politidirektoratet opplyste i brev 11. august 2015 til ombudsmannen at direktoratet ikke hadde ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannen fant grunn til å be Politidirektoratet om en mer utfyllende redegjørelse, da flere av spørsmålene som var stilt til direktoratet ikke syntes å være besvart. I brev 16. september 2015 ble direktoratet på nytt bedt om å redegjøre for hvilke krav som stilles til skriftlighet og begrunnelse, bekjentgjøring og klageadgang og rutiner for journalføring ved ileggelse av ferdselsforbud. Ombudsmannen ba også om å få oversendt rutinene som det var vist til i direktoratets brev 8. mai 2015. Videre ble direktoratet bedt om å redegjøre for hva som var grunnlaget for at direktoratet hadde lagt til grunn at A mottok et ytterligere skriftlig pålegg enn det som ble omtalt av direktoratet som et forhåndsvarsel.
Etter at ombudsmannen hadde sendt flere purringer, svarte Politidirektoratet i brev 23. november 2015. I brevet skrev direktoratet blant annet følgende:
«Hordaland politidistrikt nedla den 26.08.11 oppholdsforbud for A etter Politiloven § 7 som et politimessig virkemiddel for å verne om lovlig virksomhet.
A er omhandlet ved tre anledninger i Hordaland politidistrikts operasjonslogg for 2011. Henholdsvis 07.07.2011, 26.08.2011 og 08.11.2011. Samtlige forhold gjaldt deltagelse i ulovlige demonstrasjoner rettet mot Sima-Samnanger utbyggingen.
Politidirektoratet viser til brev av 26.03.2013, 21.08.2014 og 08.05.2015 når det gjelder klage, redegjørelser, notoritet, dokumentasjon og rettslige vurderinger i sakens anledning. Det vises videre til brev av 20.11.2015 fra Hordaland politidistrikt vedlagt.
Det foreligger ikke annen dokumentasjon enn det som allerede er redegjort for og sendt. Politidirektoratet har derfor ikke ytterligere opplysninger i sakens anledning.»
A kommenterte svaret i brev 13. desember 2015. Politidirektoratet har ikke hatt ytterligere merknader i saken etter dette.
Ombudsmannens syn på saken
1. Politidirektoratets oppfølging av ombudsmannens henvendelser
I brev fra ombudsmannen 8. januar 2015 ble Politidirektoratet bedt om å redegjøre for flere sider av saken. Siste frist for tilbakemelding var av ombudsmannen satt til 29. januar 2015. Direktoratet svarte først i brev 8. mai 2015, etter at ombudsmannen hadde purret på svar flere ganger.
Ettersom direktoratets brev ikke ga tilfredsstillende svar på flere av ombudsmannens spørsmål, ble det i brev 16. september 2015 bedt om en mer utfyllende redegjørelse. Siste frist for tilbakemelding ble av ombudsmannen satt til 30. september 2015. Direktoratet svarte først i brev 23. november 2015, etter at ombudsmannen nok en gang hadde sendt flere purringer. Svaret som til slutt ble gitt av direktoratet var svært kortfattet, og viste i all hovedsak til tidligere brev.
Det er forutsatt av Stortinget at ombudsmannens henvendelser skal prioriteres av forvaltningen. Stortinget har også bestemt at ombudsmannen kan sette frister for forvaltningen til blant annet å gi opplysninger, jf. instruks for ombudsmannen § 6 annet ledd. De frister som ombudsmannen setter, skal overholdes.
Politidirektoratets svar på ombudsmannens henvendelser i denne saken har gjennomgående kommet etter de fristene ombudsmannen har satt, og flere ganger har det vært nødvendig med gjentatte purringer. Fristen for å besvare ombudsmannens brev 8. januar 2015 ble oversittet med mer enn tre måneder, mens fristen for å besvare brevet 16. september 2015 ble oversittet med nesten to måneder.
Politidirektoratets tidsbruk ved oppfølging av ombudsmannens henvendelser i denne saken har vært klart kritikkverdig. Ombudsmannen forutsetter at direktoratet i fremtidige saker svarer innen de fristene som ombudsmannen setter.
Flere av de spørsmålene som ombudsmannen har stilt i saken, er fortsatt ikke besvart på en tilfredsstillende måte av direktoratet. Det vises blant annet til den problemstillingen som er tatt opp knyttet til vurderingen av direktoratets klagebehandling. Ombudsmannen har to ganger etterlyst en redegjørelse for hva som er grunnlaget for at direktoratet har lagt til grunn at A fikk utdelt et bestemt pålegg under demonstrasjonen 26. august 2011, uten at dette er blitt kommentert. Videre har ombudsmannen bedt om å få oversendt de rutinene som direktoratet viste til i den første redegjørelsen 8. mai 2015, men heller ikke dette har blitt fulgt opp av direktoratet. Ombudsmannen har også gjentatte ganger bedt direktoratet om å redegjøre for hvilke krav som stilles til skriftlighet og begrunnelse, bekjentgjøring og klageadgang og rutiner for journalføring ved ileggelse av ferdselsforbud. En slik redegjørelse er ikke gitt.
I tilfeller der ombudsmannen finner grunn til å be om en ny redegjørelse, slik som i brevet 16. september 2015, forutsetter ombudsmannen at dette blir fulgt opp på en lojal måte av forvaltningen. Politidirektoratets svar 23. november 2015, som først kom etter to purringer, var svært kortfattet og bestod i hovedsak av henvisninger til tidligere redegjørelser og dokumenter. Dette er ikke tilfredsstillende og vanskeliggjør ombudsmannens behandling av saken.
Ombudsmannen ber om at direktoratet merker seg dette, og for fremtiden bestreber seg på å gi fyllestgjørende svar på alle de spørsmål ombudsmannen stiller.
2. Politidirektoratets klagebehandling
Etter forvaltningsloven § 34 kan klageinstansen prøve alle sider av en sak. Klagerens synspunkter skal vurderes. Klageinstansen kan også ta opp forhold som ikke er berørt av klageren. Uavhengig av klagens innhold plikter klageorganet å vurdere om vedtaket er lovlig og har tilstrekkelig hjemmel.
I sin klage 13. september 2012 til politidirektoratet opplyste A at hun vedla noen dokumenter til klagen, blant annet «kopi av eit ferdselsforbod gjeve til andre, datert 30.08.2011». Hun har både i selve klagen, og i et utdypende følgeskriv, fremhevet at ferdselsforbudet som hun ble ilagt uten en angivelse av varighet «for meg er sterkt inngripande og truleg heilt ulovleg».
I klageavgjørelsen 26. mars 2013 tilbakeviste Politidirektoratet As påstand om at ferdselsforbudet er ulovlig og uten angivelse av varighet. Kunngjøringen som ble meddelt under selve demonstrasjonen omtales som et forhåndsvarsel, og direktoratet viser til at det av vedtaket datert 30. august 2011 går frem at forbudet gjelder ut 2011.
Etter at A hadde påpekt at Politidirektoratet hadde lagt feil faktum til grunn, ble saken vurdert på nytt. I vedtak 21. august 2014 opplyser direktoratet at Lensmannen på Voss ikke har kopi av det skrivet som ble utdelt til demonstrantene den aktuelle dagen. Direktoratet viser i stedet til at A ifølge politiets operasjonslogg var på stedet, og fikk pålegg om å fjerne seg. Det fremgår at direktoratet «legger videre til grunn at hun den 26. august 2011 ble levert tilsvarende pålegg/informasjonsskriv (ferdselsforbud) som pålegget/informasjonsskrivet (ferdselsforbud) datert 30. august 2011».
Det er vanskelig for ombudsmannen å se at det er noe i saksdokumentene som kan underbygge direktoratets påstand om at A fikk et «tilsvarende» skriv utlevert som det som ble gitt til demonstrantene i forbindelse med den andre demonstrasjonen 30. august 2011. Det står i motstrid til hva A selv har opplyst, det fremkommer ikke av politiets operasjonslogg og det er heller ikke dokumentert på annen måte.
De ulike redegjørelsene som er gitt av Politidirektoratet kan oppfattes slik at direktoratet, etter at det ble påvist at det først ble benyttet et uriktig faktisk grunnlag for avgjørelsen, har lagt inn en ny forutsetning som er avgjørende for vedtaket. Denne forutsetningen er ikke dokumentert. Direktoratets klagebehandling kan på denne bakgrunn oppfattes mer som et forsøk på i etterkant å gi en begrunnelse for det forbudet som ble gitt, enn som en objektiv og reell prøving av underinstansens vedtak. Det er etter ombudsmannens syn grunn til å kritisere klagebehandlingen i Politidirektoratet på dette grunnlaget.
3. Politiets ileggelse av ferdselsforbud – rettslige utgangspunkter
Politiloven § 7 gir politiet hjemmel til å gripe inn ved ulike tiltak for å opprettholde den offentlige ro og orden mv. Bestemmelsen er en lovfesting av det som tidligere ble omtalt som politiets generalfullmakt, som var basert på sedvanerett. Første og andre ledd lyder slik:
«Politiet kan gripe inn
1 for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser
2 for å ivareta enkeltpersoners eller allmenhetens sikkerhet
3 for å avverge eller stanse lovbrudd.
Politiet kan i slike tilfeller blant annet regulere ferdselen, forby opphold i bestemte områder, visitere person eller kjøretøy, uskadeliggjøre eller ta farlige gjenstander i forvaring, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer, påby virksomhet stanset eller endret, ta seg inn på privat eiendom eller område eller påby områder evakuert.»
Politiloven § 7 gir politiet hjemmel til å gripe inn ikke bare i pågående situasjoner, men også for å forhindre fremtidige ordensforstyrrelser eller lovbrudd. I forarbeidene til bestemmelsen gir Justisdepartementet uttrykk for at formuleringen «grunn til frykt» i første ledd nr. 1 innebærer et krav om at det må være en «konkret og nærliggende risiko» for forstyrrelser av ro og orden, se Ot.prp. nr. 22 (1994 – 1995) side 61. Tilsvarende gjelder for alternativene i bestemmelsens første ledd nr. 2 og 3 om å ivareta enkeltpersoners eller allmenhetens sikkerhet og avverge lovbrudd. Det er presisert i forarbeidene at ordet «avverge» er brukt i stedet for «forebygge» for å få frem at lovbruddet må være nært forestående.
I lovforarbeidene har departementet fremhevet at bestemmelsens første ledd må anses som en angivelse av de hovedinteresser som skal beskyttes, og ikke som en uttømmende angivelse av når politiet har myndighet til å gripe inn med regulerende tiltak. Tilsvarende gjelder for de virkemidlene politiet etter annet ledd har til rådighet. Departementet har presisert at opplistingen ikke skal tolkes antitetisk, men at politiet kan «iverksette tiltak som ikke uttrykkelig er tatt med i paragrafen hvis behovet tilsier det», se Ot.prp. nr. 22 (1994 – 1995) side 19.
I utgangspunktet kommer forvaltningslovens saksbehandlingsregler til anvendelse ved politiets myndighetsutøvelse etter politiloven § 7. Et pålegg fra politiet om å forby ferdsel eller opphold på et bestemt sted, vil derfor være å regne som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. I forvaltningslovforskriften er det likevel gjort enkelte unntak fra reglene som gjelder for enkeltvedtak. Det følger av forskriften § 21 b og § 30 a at forvaltningslovens regler om begrunnelse og klagerett ikke gjelder for «påbud som treffes av politiet for å opprettholde ro og orden».
Enhver som har politimyndighet etter politiloven kan beslutte tiltak som nevnt i loven § 7. I forarbeidene er det likevel presisert at ved særlig inngripende tiltak, og der det er tilstrekkelig tid til det, bør det «innhentes forholdsordre fra operativ uteleder, vaktsjefen, lensmannen, jourhavende eller politimesteren».
Enhver har plikt til å etterkomme politiets pålegg, jf. politiloven § 5. Unnlatelse av å etterkomme pålegg er straffbart etter politiloven § 30.
4. Ferdselsforbudet A ble ilagt 26. august 2011
Bakgrunnen for As klage til ombudsmannen er at hun 26. august 2011 ble ilagt et ferdselsforbud med en varighet «til linja er ferdigstilla». Dette går frem av den skriftlige kunngjøringen hun mottok under selve demonstrasjonen.
Dokumentet som A mottok er ikke undertegnet eller datert. Det innledes med ordene «[m]itt navn er B, politioverbetjent i Voss lensmannsdistrikt.» B var ifølge operasjonsloggen innsatsleder under politiets aksjon.
Ombudsmannen har som et ledd i undersøkelsen av saken bedt om å få kopi av politiets saksdokumenter. Av de dokumentene som er mottatt, er det bare politidistriktets operasjonslogg som utgjør begivenhetsnær dokumentasjon. Øvrige dokumenter som omhandler ferdselsforbudet er utarbeidet i ettertid i forbindelse med klagesaksbehandlingen.
Hordaland politidistrikt opplyser i brev 20. november 2015 til Politidirektoratet at loggen er det eneste politiet har av dokumentasjon fra tidspunktet for demonstrasjonen. Fra det aktuelle brevet gjengis:
«Det som er av dokumentasjon i saken er tidligere sendt til klager, POD og sivilombudsmannen. […] Det foreligger ikke annen dokumentasjon enn det som allerede er sendt. Politiet anser loggføringen i PO, som er politiets logg, som tilstrekkelig notoritet i denne saken. Vi har derfor ikke mer opplysninger å komme med.»
I politiets operasjonslogg fra hendelsen er det bare notert at demonstrantene «etterkom pålegg om å fjerne seg – ingen pågrepet». Det kan ikke leses ut av politiloggen at det også ble gitt et ferdselsforbud med virkning fremover i tid. Dermed er det vanskelig å se at det er samsvar mellom det som ble meddelt demonstrantene muntlig og skriftlig på stedet, og hva politidistriktet faktisk har loggført fra hendelsen.
På bakgrunn av den manglende loggføringen kan det stilles spørsmål om A faktisk ble ilagt et ferdselsforbud i august 2011. Spørsmålet aktualiseres av at A senere samme år ble ilagt et ferdselsforbud. Politiet har i forbindelse med demonstrasjonen som fant sted 8. november 2011 notert følgende i operasjonsloggen:
«[…] A ble gjort kjent med at dei har oppholds- og ferdselsforbud innenfor en radius av 150 meter frå alle mastepunkt, riggpunkt og utflygningsplassar ut året 201, jfr. politilova. Dei fekk alle utlevert og opplest skriv frå lensmannen i Voss vedrørende dette av 20.10.11.
Skal være året 2011.»
Det er vanskelig å se behovet for et nytt ferdselsforbud i november 2011, hvis A allerede var ilagt et likelydende forbud som gjaldt frem «til linja er ferdigstilla».
Politiet må i alle tilfelle kritiseres for ikke å ha sørget for tilstrekkelig notoritet rundt det forbudet som ble ilagt 26. august 2011. Et individuelt ferdselsforbud med varighet fremover i tid må nedtegnes på en måte som gjør at det i ettertid kan dokumenteres hva som er forbudets nærmere innhold med hensyn til varighet og geografisk avgrensning. Overtredelse av politiets forbud er straffbart, og det er da av stor betydning at forbudets innhold kan dokumenteres. En slik nedtegning som ble gjort i politiloggen i forbindelse demonstrasjonen 8. november 2011 må sies å representere et minimum av hvilke opplysninger som må nedtegnes. Fortrinnsvis bør forbud med en viss varighet skriftliggjøres overfor den enkelte som ilegges forbud, og kopi av forbudet til den enkelte bør journalføres i politiets systemer.
Mangelen på dokumentasjon gjør det vanskelig i ettertid å vurdere på hvilket grunnlag det ble gitt ferdselsforbud den aktuelle dagen. De redegjørelsene som foreligger er utarbeidet enten som et ledd i As klage til Politidirektoratet, eller senere i forbindelse ombudsmannens behandling.
Selv om forvaltningslovens krav til begrunnelse av enkeltvedtak ikke gjelder for de pålegg politiet gir for å opprettholde ro og orden, vil det være en fordel om det ved ileggelse av lengre individuelle forbud, slik som i denne saken, utarbeides en skriftlig begrunnelse til den forbudet retter seg mot. Av begrunnelsen bør det fremgå hva som har vært avgjørende for å ilegge det aktuelle forbudet.
I brev 26. september 2012 til Politidirektoratet har Hordaland politidistrikt blant annet begrunnet forbudet med at A har utvist «vilje og evne til å ta seg inn på anleggsområdet for å delta i ulovlige demonstrasjoner», og at hun «er domfelt for ulovlige demonstrasjoner». Ombudsmannen bemerker at ifølge A fant den aktuelle domfellelsen sted 12. september 2011. Det er drøye to uker etter den aktuelle hendelsen fant sted, og kan derfor neppe ha vært av sentral betydning for å ilegge ferdselsforbud 26. august 2011.
I sin redegjørelse til ombudsmannen 8. mai 2015 viste Politidirektoratet til at i «henhold til rutiner ble skrivet overlevert personer som samtidig ble meddelt ferdselsforbud». Ombudsmannen har bedt om å få oversendt de aktuelle rutinene, uten at dette er fulgt opp eller kommentert av direktoratet. Ombudsmannen er således ikke kjent med hvilke rutiner som eventuelt eksisterer og det nærmere innholdet av disse. Etter ombudsmannens syn vil det uansett være en oppgave for Politidirektorat å følge opp at politidistriktene har gode rutiner for journalføring og dokumentasjon mv. ved ileggelse av slike forbud som i denne saken.
5. Varigheten av ferdselsforbudet – forholdet til politiloven § 7
Politidirektoratet har i brev 8. mai 2015 til ombudsmannen gitt uttrykk for at forbudet bare er virksomt «i forhold til steder hvor det til enhver tid pågår anleggsvirksomhet» og at «[v]arigheten av et pålagt ferdselsforbud etter politiloven § 7 vil derfor bero på en konkret vurdering av hva som i det enkelte tilfelle er nødvendig for å verne om lovlig virksomhet og sikre offentlig ro og orden». Direktoratet synes med dette å forstå forbudet som ble gitt til A som mindre inngripende med hensyn til sted og tid enn det hun selv har gjort. Ombudsmannen har noe vanskelig for å se hva som er grunnlaget for direktoratets forståelse. Den eneste skriftlige dokumentasjonen knyttet til varigheten som ombudsmannen har mottatt, er skrivet som ble utdelt 26. august 2011. I dette skrivet fremgår det at forbudet gjelder «innanfor ein radius av 150 m frå alle mastepunkt på kraftlinjetrassen Sima-Samnanger» og varigheten er angitt «til linja er ferdigstilla», noe som skal ha skjedd senhøsten 2013. Det er denne angivelsen av forbudets varighet klageren har forholdt seg til.
Politiloven § 7 gir politiet hjemmel til å benytte ulike tiltak for å forhindre blant annet fremtidige ordensforstyrrelser og for å avverge lovbrudd. Bestemmelsens ordlyd setter ingen direkte tidsrammer for de forbud som kan gis. I lovforarbeidene har Justisdepartementet blant annet uttalt følgende, se Ot.prp. nr. 22 (1994 – 1995) side 60 – 61:
«Det andre alternativet i første ledd nr. 1 tar sikte på situasjoner hvor det er nødvendig å gripe inn preventivt, m.a.o. for å forhindre forstyrrelser av den offentlige ro og orden. I og med at det ikke foreligger noen faktisk ordensforstyrrelse, bør det stilles visse kvalifikasjonskrav til de situasjoner som skal kunne utløse forebyggende politiinngrep. Ikke minst hensynet til borgernes alminnelige handlefrihet taler for at det vises tilbakeholdenhet med å gripe inn preventivt. I lovutkastet er dette uttrykt ved formuleringen «grunn til frykt». Dette skal tilkjennegi et krav om at det må være en konkret og nærliggende risiko for forstyrrelser av ro og orden. Forstyrrelsene skal ikke ligge langt frem i tid, og politiet bør bare gripe inn preventivt overfor vesentlige forstyrrelser av ro og orden.»
Tilsvarende har departementet lagt til grunn følgende når det gjelder politiloven § 7 første ledd nr. 2 og 3:
«Også når det gjelder situasjoner hvor det kan være aktuelt med inngrep fra politiets side for å ivareta folks sikkerhet, må det stilles nærmere kvalifikasjonskrav for at inngrep kan være berettiget. Det må foreligge en kvalifisert risiko for at noen skal kunne bli skadet. Den mulige skade må normalt også være av et visst omfang hvis inngrep skal kunne settes i verk.
[…]
Når det gjelder inngrep for å avverge lovbrudd, forutsettes det, som ved situasjoner med fare for ordenskrenkelser og sikkerhetstrusler, at det foreligger en konkret og nærliggende risiko. Ordet «avverge» er brukt i stedet for «forebygge» for å få frem at lovbruddet må være nært forestående.»
I forbindelse med vedtakelsen av reglene om oppholdsforbud i straffeprosessloven
§ 222 b ble politiloven § 7 omtalt i Ot.prp. nr. 85 (1996 – 1997) side 2:
«Politiloven § 7 om politiets generalfullmakt gir derimot politiet en viss adgang til å ilegge oppholdsforbud før noe lovbrudd er begått for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet. Bestemmelsen gir bare adgang til å ilegge oppholdsforbud av begrenset varighet.»
Oppholdsforbud etter straffeprosessloven § 222 b kan ilegges for «en bestemt tid, høyst for ett år av gangen», jf. bestemmelsens tredje ledd.
I juridisk teori er spørsmålet omtalt i bl.a. i Auglend m.fl., Politirett (2. utgave 2004) der det på side 477 vises til at ordensforstyrelsen må være «konkret og noenlunde nært forestående».
Tor-Geir Myhrer drøfter problemstillingen i en artikkel i Festskrift til Carl August Fleischer (Universitetsforlaget 2006), side 403 – 426. I artikkelen konkluderer Myhrer slik på side 426:
«Basert på drøftelsen foran kan det etter mitt skjønn vanskelig konkluderes annerledes enn at politiloven § 7 første og annet ledd ikke kan forstås slik at den gir adgang til langvarige individuelle påbud eller forbud. Både forarbeidene, og hensynet til harmoni og konsekvens i regelverket, tilsier at bestemmelsen bare kan benyttes til å løse konkrete og akutte ordensproblemer. Det er likevel vanskelig å fastsette noen absolutt lengstetid idet dette må variere både med situasjonen og med forbudet eller påleggets art.»
Som eksempel på hvilke forbud som er blitt ilagt andre som har demonstrert mot utbyggingen av kraftlinja mellom Sima og Samnanger, har A vist til en rettskraftig dom fra Hardanger tingrett avsagt 17. mars 2014. I denne saken var varigheten av ilagt ferdselsforbud et tema, og i den forbindelse omtaler retten Hordaland politidistrikt praksis med slike forbud. I dommen heter det blant annet:
«Etter det opplyste vart ferdselsforbodet utarbeidd av visepolitimeisteren i Bergen. Då visepolitimeisteren formulerte skrivet «Informasjon til demonstrantar mot kraftlinja Sima – Samnanger» vart det gjort med heimel i politilova § 7 første ledd, nr. 1 andre alternativ.
…
Fleire av politivitna i denne saka har opplyst i retten at dette dokumentet vart sendt rundt til alle lensmenn i dei distrikt som var omfatta av mastebygginga og mangfoldiggjort og delt ut etter behov. I denne saka har retten fått seg førelagt totalt 5 forskjellige versjonar av dokumentet, der forskjellen er dato og signatur samt tidsramma på ferdselsforbodet.
…
I samtlege av dei versjonar av dette dokumentet som er framlagt i saka er ferdselsforbodet sett til å vare ut inneverande år. Dokumenta er underteikna 30.08.11, 20.10.11, 13.04.12, 30.05.12 og 03.08.12, noko som medfører at ferdselsforbodet på det meste vart ilagt for ein periode på 8 ½ månad.»
Retten konkluderte slik med hensyn til spørsmålet om gyldigheten av de ilagte ferdselsforbud:
«Retten finn på bakgrunn av denne gjennomgangen av relevante rettskjelder at politiet i dette tilfellet gjekk lenger enn politilova § 7 gir heimel for då det vart utferdiga ferdselsforbod som strakk seg over ei tid frå 2 månader og 11 dagar til 8 månader og 18 dagar. Kvar grensa går meiner retten vil kunne variere frå ein situasjon til ein annan, men i dette tilfellet legg retten avgjerande vekt på at politiet hadde tid og anledning til å gå fram på annan måte, til dømes gjennom å nedleggje eit generelt ferdselsforbod i form av forskrift. Retten konkluderer med at det generelle oppholds- og ferdselsforbodet innteke i skriftet «Informasjon til demonstrantar mot kraftlinja Sima-Samnanger» pkt. 4 var ugyldig.»
I As tilfelle ble det ilagt et ferdselsforbud uten noen annen angivelse av varigheten enn at det gjaldt frem til utbyggingen var ferdig. Ferdigstillelse av kraftledningen skjedde senhøsten 2013. Ferdselsforbudet A ble ilagt fikk dermed en varighet på over to år.
I den grad sakene som er omhandlet i Hardanger tingretts dom er representative for de ferdselsforbud Hordaland politidistrikt har ilagt i forbindelse med demonstrasjonene mot den aktuelle utbyggingen, er forbudet som A ble ilagt av vesentlig lengre varighet. Hva som er bakgrunnen for denne forskjellen, fremgår ikke av de ulike redegjørelsene som er gitt i forbindelse med klagebehandlingen i Politidirektoratet eller ombudsmannens behandling av saken.
Ved vurderingen av hvor langvarige forbud som kan hjemles i politiloven § 7, vil det være ulike hensyn som må avveies. Et moment vil være hensynet til at politiet på en effektiv måte skal kunne verne viktig offentlige interesser, som å sikre gjennomføringen av en lovlig utbygging. På den annen side er det et grunnleggende prinsipp at statens inngrep overfor borgerne skal ha hjemmel i lov. Jo mer inngripende tiltak borgerne utsettes for, jo klarere må lovgrunnlaget være.
For ombudsmannen er det vanskelig å forene et individuelt forbud med en varighet som i denne saken med uttalelsene i lovforarbeidene om at ordenskrenkelser må være konkrete og nærliggende, eller at lovbrudd må være «nært forestående» for å kunne begrunne inngrep. Etter ombudsmannens syn kan et ferdselsforbud med varighet på to år ikke gis med hjemmel i politiloven § 7. Det er på denne bakgrunn ombudsmannens konklusjon at politiet ikke hadde hjemmel til å ilegge A et ferdselsforbud med varighet «til linja er ferdigstilla», slik det ble meddelt henne 26. august 2011.
6. Oppsummering
Politidirektoratet har ikke fulgt opp ombudsmannens henvendelser i saken på en tilfredsstillende måte. De fristene som ombudsmannen har satt er ikke overholdt, og det har vært nødvendig med gjentatte purringer. Svarene fra direktoratet har ikke vært tilstrekkelig utfyllende, og flere av ombudsmannens spørsmål er ikke besvart.
Direktoratet har ved sin klagebehandling lagt faktiske forutsetninger til grunn for avgjørelsen som ikke er dokumentert. Klagebehandlingen må på denne bakgrunn kritiseres.
Ferdselsforbudet som ble gitt til A er ikke dokumentert i politiets operasjonslogg eller ved andre nedtegnelser hos politiet, noe som gir grunnlag for kritikk for manglende skriftliggjøring.
Etter ombudsmannens vurdering gir ikke politiloven § 7 politiet hjemmel til å ilegge et individuelt ferdselsforbud av så lang varighet som i denne saken. Ferdselsforbudet må på denne bakgrunn anses som ugyldig.
Ombudsmannen har vurdert om det er grunn til å be Politidirektoratet om å behandle klagen på nytt. Sett hen til at det aktuelle forbudet ikke lenger har aktualitet, og den tid som er gått, anses ikke en ny behandling som hensiktsmessig. Ombudsmannen lar dermed saken bero med den kritikk og de merknadene som fremgår over.