Sakens bakgrunn
Bergen kommune ga tiltakshaver A tillatelse til oppføring av småbåtanlegg i tilknytning til eiendommen X. Eier av naboeiendommen – B – klaget vedtaket inn for Fylkesmannen i Hordaland. Klager anførte blant annet at det omsøkte tiltaket var i strid med reguleringsplanens bestemmelse § 5.4 første ledd annen setning om arealbruk.
Fylkesmannen stadfestet tillatelsen.
Etter fylkesmannens syn var tiltaket i tråd med arealformålet i § 5.4 første ledd første punktum. Videre skrev fylkesmannen at det var «noe uklart» hva som lå i § 5.4 første ledd annet punktum. Fylkesmannen foretok ingen nærmere tolkning av bestemmelsen, men viste i stedet kort til «det som ble påpekt om dette i vårt vedtak av 21.10.2011». I dette vedtaket vurderte fylkesmannen bestemmelsen i lys av forholdene på det tidspunktet planen ble vedtatt. Fylkesmannen konkluderte imidlertid heller ikke der med hva som var innholdet i § 5.4 første ledd annet punktum.
B klaget saken inn for ombudsmannen. Også for ombudsmannen anførte klager blant annet at det omsøkte tiltaket var i strid med planens bestemmelse om arealbruk.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for om tiltaket var i samsvar med arealbruken fastsatt i reguleringsplanen. Ombudsmannen ønsket også fylkesmannens presisering av et utsagn i vedtaket om forholdet mellom planens bestemmelse om arealbruk og de underliggende private rettighetene.
Fylkesmannen svarte om § 5.4 første ledd annet punktum:
«Ved vår behandling av klagesaken ble § 5 pkt. 5.4 andre punktum i regulerings-bestemmelsene kommentert, men da slik at vi pekte på at det er uklart hva som er ment med denne. Det omsøkte tiltaket ble likevel ikke vurdert etter denne bestemmelsen, men derimot etter bestemmelsen i reguleringsbestemmelsenes § 5 pkt. 5.4 første punktum som fastlegger arealbruksformålet. Som det går fram av vårt vedtak av 12.06.2012 fant vi – slik som også kommunen – at den omsøkte bruken av sjøarealet i området S1 til småbåtanlegg er i samsvar med den arealbruken som er fastlagt i plankartet og § 5 pkt. 5.4 første punktum i reguleringsbestemmelsene.»
Til presiseringen av utsagnet om overføring av private rettigheter, svarte fylkesmannen at dette «knytter seg til den uklarheten som det … ble påpekt knytter seg til § 5 pkt 5.4 andre punktum» og at «utsagnet … ble tatt med for å presisere at en vedtatt reguleringsplan fastlegger selve arealbruken med rettsvirkning, men at reguleringsplanen i seg selv ikke kan fastslå, endre eller overføre eiendomsrett eller andre private rettigheter mellom parter i planområdet.»
Klager kommenterte deretter fylkesmannens svar.
Mitt syn på saken
Saken gjelder tolkning av reguleringsplan. Det sentrale spørsmålet er om fylkesmannen har rettslig adgang til å stadfeste tillatelsen uten å ta stilling til reguleringsplanens § 5.4 første ledd annet punktum om arealbruk.
I henhold til lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (pbl.) § 12-4 fastsetter reguleringsplanen «framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i § 1-6». Det vil si at et tiltak ikke må «være i strid med planens arealformål og bestemmelser», jf. § 12-4 annet ledd.
Denne lovfestede rettsvirkningen av planen innebærer en plikt for forvaltningen til å ta stilling til om det omsøkte tiltaket er i tråd med vedtatt reguleringsplan, herunder med planens utfyllende bestemmelser. Dersom tiltaket er i strid med planen, har forvaltningen ikke rettslig adgang å godkjenne tiltaket. I så tilfelle er tiltaket avhengig av dispensasjon fra reguleringsplanen for å kunne godkjennes.
Det omsøkte tiltaket ligger innenfor felt S1 i reguleringsplanen. S1 er et av fire områder i planen avsatt til småbåthavn. Den omtvistede reguleringsbestemmelsen lyder:
«5.4 S1-S4 – Spesialområde for privat småhavn
Innenfor områdene kan båter anlegges i småbåthavn med tilhørende flytebrygger. Småbåthavnen S1 skal benyttes i samband med næringsvirksomhet i felt F4-2.
…»
Felt F4-2 synes å være sammenfallende med klagers eiendom Y. Feltet er regulert til byggeområde for kombinert formål bolig/blandet sentrumsformål.
For å kunne ta stilling til om det omsøkte småbåtanlegget er i overensstemmelse med reguleringsplanen, må hele § 5.4 første ledd tolkes. Når en så har klarlagt rettsgrunnlaget, må bestemmelsen anvendes på faktum i saken for å avklare om tiltaket er i strid med reguleringsplanen. Fylkesmannen har i vedtaket unnlatt å foreta en slik tolkning av reguleringsplanen. Følgelig har han heller ikke subsumert og vurdert hvorvidt småbåtanlegget er i strid med § 5.4 første ledd annet punktum. Det er ikke omtvistet at det omsøkte tiltaket er i tråd med arealformålet «småbåthavn med tilhørende flytebrygger» i § 5.4 første ledd første punktum. For området S1 fremstår § 5.4 første ledd annet punktum etter sin ordlyd som en begrensning av den nærmere bruken av småbåtanlegget. Anlegget skal brukes i forbindelse med næringsvirksomhet i felt F4-2. Av kommunens tillatelse 2. august 2011 – som fylkesmannen har stadfestet – fremgår det at «båtplassene kun stilles til disposisjon for beboerne i planområdet». Tillatelsen forutsetter da en bruk som vanskelig er forenelig med kravet til at «småbåthavnen S1 skal benyttes i samband med næringsvirksomhet i felt F4-2».
For øvrig finner jeg grunn til å påpeke – slik også fylkesmannen gjør – at reguleringsplanen i seg selv ikke kan fastslå, endre eller overføre eiendomsrett eller andre private rettigheter. Etter sin ordlyd innebærer § 5.4 første ledd annet punktum en ren angivelse av hvordan småbåthavnen skal brukes – i forbindelse med næringsvirksomhet på et nærmere angitt felt innenfor planområdet. Planen regulerer ikke den privatrettslige siden av bruken. Hvorvidt den part som disponerer felt F4-2 har de nødvendige privatrettslige rettigheter til å benytte småbåtanlegget, er ikke relevant ved tolkningen av reguleringsplanen. Jeg kan vanskelig se at reguleringsbestemmelsen skulle være uklar på dette punkt.
Jeg må etter dette be fylkesmannen vurdere saken på nytt i lys av mine merknader om at forholdet til reguleringsplanen konkret må avklares. Hva utfallet av slik vurdering bør bli, finner jeg ikke grunn til å uttale meg om nå.
Tiltakshaver har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi ham anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen.
Jeg ber om å bli holdt orientert gjennom å motta kopi av fylkesmannens fornyede vurdering.