Sakens bakgrunn
De som vil ringe til pasientreisekontorene, må bruke telefonnummeret 05515. Et femsifret telefonnummer er dyrere enn vanlige mobil- og fasttelefonnumre.
Pasienter og ledsagere har vanligvis rett til dekning av nødvendige utgifter etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-6 når de må reise i forbindelse med helsetjenester som omfattes av blant annet spesialisthelsetjenesteloven eller folketrygdloven. De regionale helseforetakene er ansvarlige for pasientreiseordningen. Sammen eier de Pasientreiser HF (heretter Pasientreiser).
I tillegg til å ha ansvaret for telefonsystemet 05515 og nettsiden Pasientreiser.no, ivaretar Pasientreiser også en rekke nasjonale service- og støttefunksjoner, blant annet systemeieransvaret for datasystemene som brukes i saksbehandlingen ved pasientreisekontorene.
I 2017 ble det foretatt over fem millioner pasientreiser. Det var omtrent to millioner henvendelser til 05515 det året.
Ombudsmannens undersøkelser
På bakgrunn av klager fra publikum på kostnadene ved å ringe 05515 besluttet ombudsmannen å ta opp saken med Pasientreiser av eget tiltak, jf. sivilombudsmannsloven § 5.
I brev til Pasientreiser 22. mai 2017 viste ombudsmannen til informasjonen på nettsiden Helsenorge.no/rettigheter/pasientreiser/kontakt om prisene for ringe 05515. Det fremgikk på nettsiden at det koster 0,99 kroner i oppstart og 1,99 kroner per minutt å ringe telefonnummer 05515 fra en privat fasttelefon med Telenor-abonnement. Om samtaler via andre operatører sto det på nettsiden at de hadde «egne takster avhengig av operatør og abonnementsvilkår». Under henvisning til forvaltningens veiledningsplikt ba ombudsmannen om en redegjørelse for behovet for et femsifret nummer fremfor rimeligere løsninger med andre spesialnumre. Ombudsmannen spurte om det var mulig å gjøre vanlige, åttesifrede telefonnumre tilgjengelig, for eksempel ved at lokalkontorene oppgir sine direktenumre. Det ble også spurt om innringerne må betale for ventetid og navigering i innvalgsmeny i tillegg til selve samtalen.
Pasientreiser svarte 22. juni 2017 at telefonitjenesten var et av verktøyene som ble brukt for å overholde veilednings- og informasjonsplikten. Telefoniløsningen la til rette for at de ulike pasientreisekontorene blant annet hadde innvalgsmeny for innringer og/eller tilbakeringingsfunksjon. Noen kontorer hadde åpent for brukere som ønsket å motta informasjon og veiledning på kontorene og noen oppga i tillegg e-postadresse, men e-postene burde av sikkerhetsgrunner ikke inneholde personopplysninger.
Det felles femsifrede nummeret ble blant annet valgt for at det skulle være enkelt for brukerne å benytte én felles servicetelefon landet over. Innringeren ble automatisk satt over til det nærmeste pasientreisekontoret «der pasienten til enhver tid befinner seg». Pasientreiser hadde ikke inntekter av tjenesten. Prisen for innringerne tilsvarte det tjenesten koster hos Telenor. Innringerne betalte både for samtalen, ventetid og navigering i innvalgsmeny. Telefonnummeret 05515 ble ansett å være en innarbeidet merkevare som fungerte godt. Det var derfor ikke aktuelt å utrede en alternativ telefoniløsning. I stedet ønsket Pasientreiser å utrede muligheten for andre bestillerløsninger og kommunikasjonskanaler for å erstatte telefoni. Hensikten var at alternativene skulle oppleves bedre og billigere for publikum.
Bruk av direktenummer ville ikke være noen god løsning. Det forutsatte at pasientene måtte vite hvilket av de 18 regionskontorene og lokalkontorene de skulle ringe til, både hva gjelder tjeneste og lokasjon. Ved hjelp av den geografiske routingtjenesten og tastevalg ble nå pasienten lost frem til den som var best egnet til å hjelpe pasienten.
Ombudsmannen stilte noen tilleggspørsmål i brev 16. november 2017. Spørsmålene gjaldt særlig situasjoner hvor den automatiske routingtjenesten kanskje ikke var den mest hensiktsmessige for innringeren. Videre spurte ombudsmannen om det fantes innvalgsløsninger der man ikke ble satt automatisk over til nærmeste kontor, men i stedet ble satt over til riktig enhet ved hjelp av tastevalg, og om en slik løsning og prisen på den var vurdert. Ombudsmannen ba også om Pasientreisers syn på om de forskjellige alternativene til å bruke telefon for å få bistand samlet sett kunne anses likeverdig med telefonkontakt.
I brev 18. desember 2017 svarte Pasientreiser at pasienter på reise ble satt i kontakt med kontoret nærmest der vedkommende befinner seg fordi dette kontoret kjenner de lokale forholdene best og har avtaler med lokale transportører. Pasienter på reise skulle altså ikke ringe til kontoret på hjemstedet, selv om pasienten tidligere har vært i kontakt med dette kontoret. Hvis pasienten var hjemme, var det hensiktsmessig å bli satt over til det lokale kontoret fordi det kontoret finansierer reisen. Ofte var det lokale kontoret også med i planleggingen av reisen, selv om den helt eller delvis foregikk i et annet område.
Pasientreiser anså det ikke som hensiktsmessig å opplyse om direktenumre til de lokale pasientreisekontroene. Erfaring tilsa at det da ville bli gjort mange feiloppringninger til lokale kontor også, noe som ville belaste ordningen og utvanne fordelene med et nasjonalt telefonnummer. Enkelte pasientreisekontor valgte ifølge Pasientreiser å oppgi alternative direktenumre til brukere.
Etter Pasientreisers syn var innvalgsløsninger der man kom frem til riktig enhet gjennom flere tastevalg, en omstendelig og dyr prosess fordi man også her ville måtte bruke betalingsnumre fra en annen serie. Per minutt ville en slik tjeneste koste det samme som dagens automatiske tjeneste, men kostnaden per samtale ville bli større for brukeren, fordi det også ville gå med tid til å høre igjennom alle valgene.
Pasientreiser anså ikke de alternative kontakt- og informasjonsmulighetene som likeverdig telefonitjenesten. For pasienter som trengte kontakt for å få bestilt eller endret reiser, var telefon den viktigste måten å få kontakt på.
Ombudsmannens syn på saken
Det sentrale spørsmålet for ombudsmannen er om det er i strid med Pasientreisers informasjons- og veiledningsplikt at brukere og andre må bruke et dyrt, femsifret telefonnummer for å få snakke med en ansatt på et pasientreisekontor.
1. Rettslige utgangspunkter
Det følger av forvaltningsloven § 11 at forvaltningen har en alminnelig plikt til å veilede innenfor saksområdet sitt. Plikten gjelder både overfor parter og overfor andre som spør om sine rettigheter og plikter i et «konkret forhold som har aktuell interesse for dem». Hvis noen henvender seg til feil forvaltningsorgan, har dette organet en plikt til – om mulig – å henvise videre til riktig organ.
Etter forvaltningslovforskriftens § 2 skal et forvaltningsorgan selv avgjøre om veiledningen til parter og andre skal gis skriftlig eller muntlig, likevel slik at det skal «legges vekt på ønsket og behovet til den som skal få veiledning». Det følger av forskriftens § 3 at et forvaltningsorgan ikke har plikt til å sette opp søknader eller andre dokumenter, men bør hjelpe til med å fylle ut skjemaer og utarbeide klager og andre dokumenter «når det synes å være behov for slik hjelp». I henhold til § 5 bør skriftlige henvendelser oversendes rett myndighet direkte. Hvis henvendelsen gjelder veiledning eller bistand i en sak som for eksempel hører under et tilsvarende organ i et annet distrikt, bør organet selv gi veiledning eller bistand «dersom det er mest praktisk for vedkommende som har henvendt seg». Av forskriftens § 7 følger det at forvaltningen ikke kan kreve vederlag for veiledning den har plikt til å gi.
I 2001 tok ombudsmannen opp en sak som gjaldt Oslo likningskontors bruk av relativt dyre telefonnumre i 815-serien som kontakttelefon for publikum (SOMB-2001-7). Likningskontoret opplyste til ombudsmannen at to tredeler av skattyterne ikke brukte 815-nummeret, men et 22-nummer når de ringte kontoret. Videre opplyste kontoret at det ikke mottok noen del av beløpet som innringer måtte betale ved bruk av tjenesten.
Om hva som i lys av veiledningsplikten generelt er akseptable kostnader for å kontakte forvaltningen, uttalte ombudsmannen blant annet:
«Det må antas å ligge i reglene om veiledningsplikt og god forvaltningsskikk at et forvaltningsorgan som behandler enkeltsaker, i betydelig grad også har plikt til å være tilgjengelig for borgerne. Dersom det er meget kostbart eller tidkrevende å komme i kontakt med forvaltningsorganet, vil dette etter omstendighetene kunne være et brudd på veiledningsplikten, og for øvrig være i strid med god forvaltningsskikk. Samtidig er det klart at borgerne ikke har noen ubetinget rett til å kommunisere gratis med forvaltningen. Det vil ofte være slik at den som vil eller må kommunisere med forvaltningen pådrar seg utgifter i denne forbindelse, uten at det dermed inntrer noen plikt for det offentlige til å dekke disse kostnadene. …
…
Jeg kan ikke se at forvaltningen i forhold til den enkelte kommunikasjonsform uten videre kan være forpliktet til å velge den løsningen som er billigst for publikum. Det er imidlertid klart at det går en grense for hvor dyre løsninger forvaltningen kan velge før det må anses som et brudd på veiledningsplikten og eventuelt også i strid med god forvaltningsskikk. Det er mye som kan tale for at kommunikasjonsløsninger som er vesentlig dyrere enn det som er vanlig, bare kan aksepteres dersom løsningen innebærer at den samlede fordelen for forvaltningsorganet og borgerne er vesentlig større enn ulempen for borgerne i form av økte kostnader.»
Etter en helhetsvurdering basert hovedsakelig på kostnadene, formålet, muligheten for alternative telefonnumre og kommunikasjonsformer, veiledningsbehovet, tidsbruk og ressurssituasjonen kom ombudsmannen «under tvil» til at effektivitetsfordelene ved å ringe et 815-nummer – både for publikum og for likningskontoret – til en viss grad oppveiet ulempen ved at 815-serien var dyrere for innringeren enn å ringe til vanlig fasttelefon. Ombudsmannen aksepterte derfor ordningen, men forutsatte at alle skattytere som hadde en pågående sak nå fikk – og fortsatt ville få – oppgitt saksbehandlerens direktenummer i brev fra likningskontoret. For øvrig ba ombudsmannen likningskontoret «kontinuerlig» å vurdere å gå over til en ordning med bruk av et telefonnummer i 810-serien, som ville fordele de variable merkostnadene mellom innringeren og likningskontoret.
Det er nå gratis å ringe til Skatteetaten fra fasttelefon.
Markedsføringsloven gjelder blant annet næringsdrivendes forhold til forbrukerne. Forvaltningens virksomhet overfor publikum reguleres ikke av markedsføringsloven. Likevel kan forbudet i § 11 tredje ledd nok ha en viss relevans for det sentrale rettslige spørsmålet i denne saken. Bestemmelsen er ment å gjennomføre forbrukerrettighetsdirektivet (direktiv 2011/83/EU) artikkel 21 og ble inntatt i loven i 2014. Den lyder slik:
«I næringsvirksomhet er det forbudt å henvise forbrukere som skal ta kontakt med den næringsdrivende i forbindelse med en inngått avtale, til et telefonnummer som belaster forbrukeren med en høyere kostnad enn grunntakst.»
EU-domstolen uttalte blant annet følgende i sak C-568/15 (dom avsagt 2. mars 2017):
«An interpretation of the concept of ‘basic rate’ [på norsk ‘grunntakst’, ombudsmannens tilføyelse] to the effect that traders are permitted to charge rates higher than that of a standard call to a geographic landline or mobile telephone line would be liable to discourage consumers from using a telephone helpline in order to obtain information in relation to the contract concluded with the trader or from asserting their rights relating to, inter alia, a guarantee or withdrawal.»
Om den næringsdrivende («trader») tjente på telefontjenesten, mente domstolen var irrelevant.
2. Pasientreisers bruk av femsifret betalingsnummer
Det er på det rene at Pasientreiser ikke mottar noen del av det beløpet som innringer må betale ved å ringe 05515. Pasientreisers telefoniløsning er dermed ikke i strid med forvaltningsforskriften § 7.
Det store antallet henvendelser til 05515 hvert år viser at brukere og publikum for øvrig har stort behov for muntlig informasjon og veiledning fra pasientreisekontorene. Etter Pasientreisers redegjørelse for bruken av kontakttelefonen, legger ombudsmannen til grunn at det primært er veiledning over telefon som gjør det mulig for Pasientreiser å overholde informasjons- og veiledningsplikten
På Pasientreisers hjemmesider oppgis det at kostnadene ved å ringe 05515 fra en fasttelefon med Telenor-abonnement er 0,99 kroner for oppstart og 1,99 kroner per minutt. Ombudsmannen er kjent med at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet innhentet prisinformasjon fra flere av teleselskapenes/merkevarenes hjemmesider i uke 37 i 2016. En oversikt på Nasjonal kommunikasjonsmyndighets hjemmesider viser at prisen for anrop fra mobiltelefon til et femsifret telefonnummer er mellom 1,49 og 3,99 kroner per minutt. Høyeste pris fra fasttelefon var 2,49 kroner per minutt. Flere bredbåndsabonnementer hadde minuttpris på 0,39 kroner. Å bruke et femsifret nummer er altså klart fordyrende for den enkelte innringer, selv om kostnaden kan variere en god del, avhengig av valg av telefoniløsning, teleoperatør, abonnementstype og abonnementsvilkår.
Pasientreiser har redegjort utførlig for hvorfor det er behov for en funksjon som automatisk setter innringeren over til det lokale pasientreisekontoret der anropet kommer fra. Pasientreiser synes å ha gjort en grundig vurdering av hvilken telefoniløsning som totalt sett gir den beste (mest effektive) løsningen både for et flertall av brukerne og for de 18 pasientreisekontorene. Løsningen er ment å sikre at de fleste anropene blir satt over til riktig kontor etter innringers første navigering i innvalgsmenyen. Ombudsmannen har ikke de nødvendige faglige forutsetninger for å kunne overprøve Pasientreisers tekniskfaglige skjønn i denne saken, og har derfor lagt Pasientreisers konklusjoner til grunn.
Selv om det legges til grunn at den valgte løsningen er god for de fleste brukerne, gjelder det utvilsomt ikke alle. Hvis det er en pårørende som ringer, vil det avhenge av den pårørendes oppholdssted om anropet kommer til riktig kontor. Hvis en pasient vanligvis ringer fra arbeidsstedet, og det ligger i forvaltningsområdet til et annet pasientkontor enn kontoret for bostedet, vil pasienten bli satt over feil. For noen innringere vil det antakelig være slik at de vanligvis blir satt over til feil kontor. Slike tilfeller gir grunn til å reise spørsmål om det er i tråd med informasjons- og veiledningsplikten hvis alle innringere konsekvent må bruke det dyre 05515-nummeret, uten mulighet for å ta direkte kontakt med det pasientreisekontoret som innringer er ganske sikker på må være riktig i den aktuelle saken. I uttalelsen fra 2001 var det at to av tre innringere faktisk tok direkte kontakt med sin saksbehandler ved likningskontoret, et vektig moment for at bruken av 815-numre ikke brøt med veiledningsplikten. Dette var mulig fordi saksbehandlerens direktenummer gikk frem av alle brev fra likningskontoret.
Gjeldende ordning hos Pasientreiser synes å være at verken saksbehandlerens navn, eller telefonnummeret direkte til det pasientreisekontoret hvor saken er blitt behandlet, fremgår av vedtakene. Slik ombudsmannen forstår Pasientreisers redegjørelse, skal all telefonkontakt som den store hovedregel skje via det femsifrede nummeret, uavhengig av om innringer kjenner Pasientreisers organisasjon fra tidligere, og derfor ofte vet hvilket kontor som er riktig. Brukerne har følgelig som regel ingen mulighet til å påvirke hvilken telefonkostnad de vil pådra seg.
Etter Pasientreisers redegjørelse legger ombudsmannen likevel til grunn at det femsifrede nummeret kan være hensiktsmessig både for et flertall av brukerne og for pasientreisekontorene. For bruker som av ulike grunner stadig vil komme til feil kontor, er ordningen ikke hensiktsmessig. Prismessig synes ordningen å være rimelig for pasientreisekontorene, relativt rimelig for innringere med visse typer bredbåndsabonnement og ikke uforholdsmessig høy for andre innringere med relativt få og korte henvendelser.
For mange brukere og pårørende vil kostnadene likevel samlet sett kunne bli høye. Dette gjelder antakelig først og fremst innringere med ukurante saker, stort veiledningsbehov, hyppige reiser, hvis det skjer noe galt i løpet av en reise og/eller for personer uten tilgang til fasttelefon eller bredbåndstelefon. Likningskontorets praksis i 2001 var å oppgi nummeret til saksbehandler i alle saker hvor likningskontoret sendte brev til skattyter. Det løste sannsynligvis kontaktproblemet for de fleste som hadde behov for mer enn sporadisk veiledning fra likningskontoret. Pasientreisekontorenes langt mer rigide kontakttelefonordning synes derimot å ta minst hensyn til de med det største behovet for informasjon og veiledning fra pasientreisekontorene.
Veiledningspliktens formål tilsier at for brukere som har stort behov for individuell veiledning, må forvaltningen generelt sikre at veiledningen er lettest mulig tilgjengelig. Blir det dyrt for disse brukerne å få den veiledningen de har krav på, vil kostnaden deres i seg selv etter omstendighetene kunne innebære brudd på veiledningsplikten og være i strid med god forvaltningsskikk. For brukerne vil det forståelig nok lett synes urimelig hvis pasientreisekontorene med lovpålagt veiledningsplikt har en telefontjeneste som på grunn av prisen kanskje ikke vil vært tillatt i bruk for næringsdrivende, jf. markedsføringsloven § 11 tredje ledd.
Ved vurderingen av om kostnaden ved å ringe 05515 for disse brukerne må anses som et brudd på veiledningsplikten, vil det være av vesentlig betydning hvor arbeids- og/eller kostnadskrevende det vil være for Pasienteiser (de lokale pasientreisekontorene) å tilby dem en rimeligere, med ellers tilnærmet like god løsning. Ut fra Pasientreisers redegjørelse er det vanskelig å forstå at det vil være forbundet med uforholdsmessig store ulemper å gi brukere som relativt ofte er i kontakt med pasientkontorene, tilgang til de direktenummerene som er mest aktuelle for den reisen eller saken som den konkrete henvendelsen gjelder. Ombudsmannens syn er derfor at den gjeldende kontakttelefonordning er unødvendig rigid overfor de brukerne som har størst kostnad ved å bruke den. På denne bakgrunn er det ombudsmannens konklusjon at Pasientreisers strenge praktisering av at telefonhenvendelser skal skje ved å ringe 05515, er i strid med pasientkontorenes veiledningsplikt, og også i strid med god forvaltningsskikk.
Oppsummering
Pasientreisers telefonordning synes hensiktsmessig for mange innringere. For brukere med mye behov for veiledning fremstår imidlertid Pasientreisers strenge praktisering av at telefonhenvendelser skal skje ved å ringe 05515 som i strid med pasientkontorenes veiledningsplikt, og også i strid med god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen ber derfor Pasientreiser vurdere, eventuelt i samarbeid med sine eiere, å gjøre telefonordningen mer fleksibel for de som har behov for å ringe pasientkontorene ofte, og som ordningen derfor blir dyr for.
Pasientreiser bes om å gi ombudsmannen tilbakemelding innen tre måneder om hvordan anmodningene i denne uttalelsen blir fulgt opp.