Partsinnsyn i ansettelsessak ved NTNU

NTNU brukte elleve uker på å behandle et krav om partsinnsyn i en ansettelsessak. Årsaken til behandlingstiden ble opplyst å være lav feriebemanning.

Ombudsmannen viste til at innsynssaker som hovedregel bør avgjøres samme dag, og senest innen tre dager. Feriefravær er ikke i seg selv saklig grunn til å fravike utgangspunktet om at innsynssaker skal avgjøres uten «ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd.

Videre utgjør det brudd på forvaltningsloven § 11 a annet ledd og god forvaltningsskikk at klageren ikke mottok forsinkelsesmelding underveis. Ombudsmannen bemerket at fakultetets rutine, slik den ble beskrevet av NTNU selv i svaret til ombudsmannen, ikke oppfyller kravet om hurtig behandling.

Ombudsmannen ber om at NTNU innen 1. april 2020 gir en redegjørelse for hvilke tiltak som er eller vil bli iverksatt for å sikre at fremtidige begjæringer om partsinnsyn behandles på en tilfredsstillende måte.

Sakens bakgrunn

A søkte våren 2019 på en stilling ved NTNU. Etter å ha fått opplyst at han ikke nådde opp blant søkerne, ba han 23. juni 2019 om innsyn i søkerlisten. Han presiserte samme dag at han med dette mente utvidet søkerliste i kraft av å være part i saken. Den 24. juni 2019 utvidet han innsynsbegjæringen til også å gjelde søknadene fra søkere som var innstilt til stillingen. Han fikk oversendt utvidet søkerliste 2. juli 2019. A minnet i e-post samme dag om at han også ønsket søknaden til den innstilte/ansatte. Dette synes ikke å ha blitt direkte besvart, og klageren sendte ny påminnelse 7. juli 2019. Han skrev i denne e-posten at han også ønsket innsyn i vedlegg til søknaden.

I e-post 8. juli 2019 opplyste NTNU at «dette må vente til månedsskiftet juli/august» grunnet ferieavvikling. A svarte samme dag at han hadde vanskelig for å forstå denne begrunnelsen, ettersom dokumentene må ha vært tilgjengelig fra søknadsfristen utløp. Denne merknaden ble ikke besvart av NTNU. A purret 4. september 2019. Han brakte deretter saken inn for ombudsmannen ved klage 26. oktober 2019, og opplyste da at han fortsatt ventet på svar.

Våre undersøkelser

I brev til NTNU gjenga vi klagerens beskrivelse av de faktiske forhold. Videre viste vi til forvaltningsloven § 11 a første ledd om at forvaltningsorganet skal «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold», og vi viste videre til betydningen bestemmelsen har i innsynssaker. I lys av dette ble NTNU bedt om å redegjøre for gjeldene rutiner for håndtering av partsinnsynssaker, herunder hva som normalt er forventet saksbehandlingstid.

NTNU ble videre bedt om å redegjøre for behandlingstiden på seks virkedager for begjæringen om innsyn i utvidet søkerliste. Videre ble NTNU bedt om å redegjøre for tiden det tok å behandle kravet om innsyn i den ansattes søknad. Kravet var fremsatt drøye fire måneder før klagen til ombudsmannen, og fremsto på undersøkelsestidspunktet som ubesvart, tross en purring fra klageren.

Vi ba om en redegjørelse for hvilken informasjon klageren hadde fått om saksbehandlingen underveis, og om NTNU mente at behandlingen hadde vært i tråd med forvaltningsloven
§ 11 a annet ledd og god forvaltningsskikk.

Endelig ble det stilt spørsmål om NTNU fant den samlede saksbehandlingstiden forenlig med forvaltningsloven § 11 a første ledd om behandling uten ugrunnet opphold. NTNU ble oppfordret til å behandle innsynskravet så snart som mulig, dersom dette ikke allerede var gjort.

I svaret fra NTNU ble det opplyst at fakultetet behandlet partsinnsynssaker etter forvaltningslovforskriften kapittel 5, og at normal forventet svartid er én uke innen mottatt henvendelse. NTNU la selv til grunn at behandlingstiden for den del av saken som gjaldt utvidet søkerliste ble overskredet med tre dager. Begrunnelsen var at et eksternt byrå var innleid for å bistå i prosessen, og at det tok tid å få informasjon derfra.

Når det gjaldt den øvrige delen av innsynsbegjæringen, opplyste NTNU at klageren hadde fått tilsendt etterspurte dokumenter per e-post 10. september 2019. Bakgrunnen for denne behandlingstiden var lav bemanning i forbindelse med ferieavvikling. Det ble videre opplyst at klageren hadde fått et foreløpig svar som opplyste om årsaken til behandlingstiden. NTNU vurderte dette å være i tråd med forvaltningsloven § 11 a.

NTNUs svar ble oversendt til klageren. Han opplyste at han ikke hadde mottatt dokumentene per e-post. Videre fastholdt han sitt syn om NTNUs begrunnelse for behandlingstiden var vanskelig å forstå, all den tid dokumentene må ha vært lett tilgjengelige

Ombudsmannen skrev til NTNU på nytt og viste til at bakgrunnen for at klageren hadde henvendt seg til ombudsmannen var manglende behandling av hans innsynskrav. I lys av dette var NTNUs svar om at «dokumentene ble oversendt 10. september 2019» noe knapt.  Det må ha fremstått som relativt klart for NTNU at klageren mente at han ikke hadde mottatt dokumentene, og at det dermed må ha skjedd en misforståelse. I og med NTNUs opplysning om at dokumentene var oversendt, la vi til grunn at innsyn var innvilget. Vi ba om at dokumentene ble oversendt til klageren på nytt.

Når det gjaldt NTNUs opplysning om at foreløpig svar i henhold til forvaltningsloven var sendt, viste vi til at vi ikke var kjent med at klageren hadde fått informasjon utover e-posten som forespeilet svar i månedsskiftet juli/august. Vi ba derfor om at kopi av det foreløpige svaret NTNU viste til i sitt svar ble oversendt.

NTNU oversendte deretter kopi av e-post 8. juli 2019. Dette er den samme e-posten der klageren ble forespeilet svar i månedsskiftet juli/august.

Klageren fikk komme med merknader, og han opplyste å ha mottatt dokumentene
5. desember 2019. Han påpekte at ombudsmannen ikke kunne sies å ha fått svar på spørsmålet knyttet til foreløpig svar i saken, ettersom det NTNU hadde oversendt ikke utgjorde noe nytt. Klageren uttrykte skuffelse over NTNU, da han hadde sett for seg noe mer åpenhet og en beklagelse. Ettersom han nå hadde mottatt etterspurt dokumentasjon, ønsket han likevel ikke å forfølge saken videre.

NTNU ble, med en kort frist, gitt anledning til å kommentere klagerens merknader. Ombudsmannen har ikke mottatt noe mer fra NTNU.

Ombudsmannens syn på saken

Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere uttalt seg om behandlingstiden for begjæringer om partsinnsyn, blant annet i uttalelse 13. desember 2010 (SOM-2010-1911):

«Ved tidligere anledninger har jeg uttalt at allmennhetens begjæringer om innsyn etter offentlighetsloven i utgangspunktet bør avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres. Ut fra sammenhengen mellom offentlighetsloven og forvaltningsloven, er det lagt til grunn at saksparter som ber om å få oversendt saksdokumenter etter forvaltningslovens regler om partsinnsyn ikke bør stilles dårligere.»

Justisdepartementets veileder for offentleglova betydningen av ressurssituasjonen hos forvaltningsorganet når det gjelder saksbehandlingstiden:

«At sakshandsamaren som er ansvarleg for saka innsynskravet gjeld, er bortreist, sjuk eller på ferie når kravet kjem inn, gir ikkje grunnlag for å utsetje handsaminga av innsynskravet. Det enkelte organ må syte for rutinar som gjer at innsynskrav kan handsamast utan at ein er avhengigav at enkeltpersonar er til stades.»

Igjen må det samme gjelde for behandlingen av krav om partsinnsyn.

Det er først og fremst egenskaper ved selve innsynssaken, eller de dokumenter det kreves innsyn i, som kan begrunne en behandlingstid utover én til tre dager. Forhold ved forvaltningsorganet vil bare helt unntaksvis kunne utgjøre et slikt grunnlag som forvaltningsloven § 11 a første ledd forutsetter for forsinkelse.

Klagerens første krav om innsyn, som gjaldt utvidet søkerliste, ble besvart etter seks virkedager. Når det gjelder den delen av innsynskravet som gjaldt den ansattes søknad med vedlegg, gikk det noe over elleve uker før klageren fikk oversendt dokumentene. Ombudsmannen legger da til grunn at dokumentene ble oversendt 10. september 2019, selv om det er noe tvil om det faktisk kom frem til klageren.

NTNU har opplyst at behandlingstiden på seks virkedager før søkerlisten ble oversendt skyldtes at det var benyttet et eksternt byrå i rekrutteringsprosessen. I den andre innsynssaken, der behandlingstiden kom på over elleve uker, er det vist til feriebemanning som årsak.

Saksbehandlingstiden overskrider det som kan aksepteres i saker om innsyn, og i det siste tilfellet er overskridelsen betydelig. Denne type innsynssaker er normalt ukompliserte, og NTNU har ikke opplyst om forhold knyttet til dokumentene som kunne tilsi en lengre behandlingstid enn normalt. Både bruk av eksternt rekrutteringsbyrå og ferieavvikling må anses som planlagte og forutsigbare forhold for NTNU. I lys av det som er sagt over om hvilke forhold som kan utgjøre grunn til opphold i saksbehandlingen, mener ombudsmannen det er klart at NTNUs saksbehandling i begge saker var i strid med kravet om behandling uten ugrunnet opphold.

Ombudsmannen vil også påpeke at den beskrevne rutinen, der fakultetet normalt har en behandlingstid på én uke, ikke er i tråd med forvaltningsloven § 11 a.  Forvaltningslovforskriften, som NTNU har vist til, inneholder ikke særskilte bestemmelser som hjemler en lengre behandlingstid ved partsinnsyn i ansettelsessaker.

Klageren har heller ikke fått tilfredsstillende informasjon fra NTNU om saksgangen underveis. Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd:

«Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes.»

Den andre innsynsbegjæringen ble fremsatt 23. juni 2019. Svar skal da normalt gis innen 1-3 virkedager. Først 8. juli 2019, og da etter en purring, mottok klageren et foreløpig svar. I dette svaret ble det opplyst at saken ville behandles i månedsskiftet juli/august 2019.  Klageren stilte spørsmål om begrunnelsen som ble gitt (ferieavvikling), men mottok ikke svar. Han mottok heller ikke forsinkelsesmelding etter at antydet behandlingstid ble overskredet. Klageren purret 6. september 2019, og NTNU oversendte dokumentene 10. september 2019. Den manglende informasjonen fra NTNUs side utgjør brudd på forvaltningsloven § 11 annet ledd og god forvaltningsskikk.

Konklusjon

NTNUs behandling av klagerens krav om innsyn var i strid med kravet om behandling «uten ugrunnet opphold» i forvaltningsloven § 11 a første ledd. Fakultetets rutine for håndtering av partsinnsyn fremstår også i strid med bestemmelsen. Manglende informasjon om forsinkelsen utgjør videre brudd på forvaltningsloven § 11 annet ledd og god forvaltningsskikk.

Ombudsmannen ber om at NTNU innen 1. april 2020 gir en redegjørelse for hvilke tiltak som er eller vil bli iverksatt for å sikre at fremtidige begjæringer om partsinnsyn behandles på en tilfredsstillende måte.