As søknad om fornyelse av parkeringstillatelse for forflytningshemmede ble avslått av Skien kommune. I klage på vedtaket forklarte A nærmere om behovet for parkeringskort. Selv om hun nå var i stand til å gå, mente hun at hun hadde et tydelig behov for parkeringstillatelse fordi hun er avhengig av å åpne bildøren helt, ettersom hun ikke kan bøye knærne nok til å komme inn og ut av bilen på en vanlig parkeringsplass. Hun mente at det var for snevert å se det slik at parkeringskort bare er ment for forflytningshemmede som ikke kan gå fra bilen til butikken og lignende, og påpekte at det måtte være mulig å utøve skjønn. Helsetjenestens klageorgan tok ikke As klage til følge.
A brakte klageorganets vedtak inn for ombudsmannen. I klagen stilte hun spørsmål ved om det var anledning til å utøve skjønn og om ufaglærte skal kunne bedømme hvor avhengig noen er av en parkeringstillatelse. Hun mente at hun ikke hadde fått opplyst hvorfor helsetjenestens klageorgan opprettholdt vedtaket, men at hun selv hadde funnet ut at parkeringstillatelser bare er for folk som ikke kan gå særlig langt. Videre forklarte hun sitt spesielle parkeringsbehov, og at hun blir gjort forflytningshemmet hvis kommunen ikke utviser skjønn. Det var etter hennes mening dessuten skremmende at kommunens saksbehandler ikke var klar over at parkeringsplasser til funksjonshemmede er bredere enn vanlig.
I brev herfra ble helsetjenestens klageorgan i Skien kommune bedt om å redegjøre for kommunens rutiner for behandling av klagesaker om parkeringstillatelse for forflytningshemmede. Det ble herunder bedt opplyst hvem som forbereder saken for klageorganet, og hvordan klagerne gis informasjon om hvem som utgjør klageorganet.
Videre ble klageorganet bedt om å redegjøre for hvordan vedtakene begrunnes overfor klageren – om klageren bare tilsendes klageorganets konklusjon eller om saksutredningen/innstillingen vedlegges som begrunnelse. Klageorganets praksis i forhold til kravene til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 ble også bedt kommentert.
Det ble bedt opplyst hvilken skriftlig begrunnelse klageren fikk for vedtaket i klagesaken. De tilsendte saksdokumentene viste ikke om og eventuelt hvordan klageorganet hadde vurdert klagerens anførsel om et særskilt parkeringsbehov, og det ble bedt om klageorganets kommentarer til dette. Videre ble det bedt opplyst om det etter forskrift 15. mars 1994 nr. 222 om parkering for forflytningshemmede er adgang til å legge vekt på andre bevegelsesvansker enn gangfunksjon.
I svarbrevet fra servicesenteret i kommunen, på vegne av helsetjenestens klageorgan, ble det redegjort generelt for saksbehandlingen i klagesaker. Det ble opplyst at søknader om parkeringskort for forflytningshemmede behandles av to saksbehandlere ved Servicesenteret i Skien kommune, og at det er utarbeidet eget søknadsskjema for å forenkle saksbehandlingen. Videre uttalte kommunen:
«Dersom avslag påklages, gjennomgår saksbehandler saken på nytt for å vurdere om det er grunnlag for å omgjøre vedtaket. Hvis vedtaket opprettholdes, utarbeider saksbehandler en saksutredning. Rådmannen legger frem innstilling med forslag om vedtak, klagen, sakens øvrige dokumenter samt gjeldende forskrift, slik som i oversendt saksprotokoll for sak 15/11.
Helsetjenestens klageorgan i Skien kommune behandler klagen. Disse består av fem politisk oppnevnte medlemmer, både menn og kvinner. Brev med saksprotokoll og administrasjonens saksframlegg sendes klageren etter møtet.»
Om begrunnelsen i denne saken uttalte kommunen:
«I kommunens brev til søker av 150211 avslår administrasjonen søknaden. Avslaget ble begrunnet med at legeattesten ikke ga godt nok grunnlag for parkeringskort. I tillegg gjengis vilkårene for innvilgelse i henhold til forskrift om parkering for forflytningshemmede. Det fremgår av legeerklæringen at søker har bedre forflytningsevne enn da forrige søknad ble behandlet for 5 år siden. Legen satte spørsmålstegn i rubrikken “pasientens gangdistanse uten hjelpemiddel”. Saksbehandler kontaktet derfor søkers lege som bekreftet pr telefon at søkers problemer ikke var gangdistansen i forhold til parkering, men søkers vansker med inn-og utstigning av kjøretøyet som søker mener nødvendiggjør et større parkeringsareal rundt bilen. Avslutningsvis i vedtaket opplyses om klageadgang, klagefristen samt hvor klagen skal sendes. I brev fra kommunen til klager datert 210211 fremgår at klagen oversendes HEKL (Helsetjenestens Klageorgan) for klagebehandling i det administrasjonen ikke fant grunn til å endre på sitt vedtak.
Klageorganet behandlet klagesaken i møte den 300311 og klagen ble ikke tatt til følge. I kommunens brev til klager av 040411 ble klager informert om avslaget i klagesaken. Vedlagt brev fulgte klageorganets saksprotokoll i sak 15/11 samt administrasjonens saksfremlegg. Klageorganet var kjent med søkers angivelse av sitt spesielle parkeringsbehov og sakens dokumentasjon. Videre er de også kjent med forskriftsregelverket og departementets retningslinjer som er lagt til grunn for klageorganets behandling.»
Kommunen redegjorde videre for sin forståelse av forskrift 15. mars 1994 nr. 222 om parkering for forflytningshemmede. Det ble vist til at søknaden i denne saken var begrunnet med andre bevegelsesvansker enn gangfunksjon, og at forskriftens § 2 bokstav a gjelder førere som ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noen lengde. Forskriften og Samferdselsdepartementets retningslinjer til forskrift om parkering for forflytningshemmede var vedlagt svaret. Det ble vist til at retningslinjene er ment å være veiledende rammer ved kommunenes skjønnsutøvelse og at det alltid må foretas en totalvurdering av søkerens situasjon. Formålet med forskriften, mente kommunen, er at de som har et reelt behov for parkeringslettelse, skal få bedre tilgang til parkering og at det er forflytningshemmede som skal nyte godt av ordningen, ikke funksjonshemmede generelt.
Fra punktet Generelle kriterier for å få parkeringstillatelse side 5 ble følgende sitert fra retningslinjene:
«For at en person skal kunne få parkeringstillatelse, bør det kreves at personen bare kan bevege seg en begrenset strekning, da vedkommende ellers normalt vil kunne benytte seg av vanlige parkeringsplasser. Det er ikke behovet for å nytte motorvogn, men behovet for parkeringslettelser som skal legges til grunn.»
Videre pekte kommunen på at det «vil kunne gis parkeringstillatelse som følge av at lidelsene har vesentlig innvirkning på forflytningsevnen, m.a.o. lettelse av avstanden fra det parkerte kjøretøy til dit søker skal bevege seg. I retningslinjene fremgår dette ved at legen skal angi søkers forflytningsevne i meter.» Videre ble det vist til at spesielle behov er nevnt i retningslinjene side 6, der det siteres:
«Foruten fører av motorvogn som oppfyller de generelle kriteriene for tildeling av parkeringstillatelse, må enkelte søkere som hovedregel anses å ha et særlig behov for parkeringstillatelse. Førere av motorvogn som nytter rullestol, anses for å ha særskilt behov for parkeringstillatelsen. Fører som ikke har hender, eller har så vidt redusert førlighet i hendene at vedkommende ikke kan betjene betalingsautomatene, vil vanligvis bli å anse som forflytningshemmede i forhold til avgiftsparkering, og parkeringstillatelse bør kunne utstedes.»
Kommunen mente at søkerens problem med plassbehov for av-og-påstigning lå utenfor de hensyn som kommunen vektlegger ved en innvilgelse. Det ble opplyst at retningslinjene benyttes både av kommunens saksbehandlere og klageorganet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Klagesaksbehandlingen i Skien kommune
Skien kommune har i brev 12. juli 2011 redegjort slik for kommunens saksbehandling i klagesaker:
«Dersom avslag påklages, gjennomgår saksbehandler saken på nytt for å vurdere om det er grunnlag for å omgjøre vedtaket. Hvis vedtaket opprettholdes, utarbeider saksbehandler en saksutredning. Rådmannen legger frem innstilling med forslag om vedtak, klagen, sakens øvrige dokumenter samt gjeldende forskrift, slik som i oversendt saksprotokoll for sak 15/11.
Helsetjenestens klageorgan i Skien kommune behandler klagen. Disse består av fem politisk oppnevnte medlemmer, både menn og kvinner. Brev med saksprotokoll og administrasjonens saksframlegg sendes klageren etter møtet.»
Dette gir grunn til følgende merknader:
1.1 Forvaltningslovens krav om oversendelse av saksfremstilling til klageorganet
Forvaltningsloven § 33 fjerde ledd annet punktum lyder:
«Dersom underinstansen gir til klageinstansen uttalelse som partene kan kreve å få se uten hinder av § 19, skal den sende kopi til partene med mindre Kongen er klageinstans.»
Bestemmelsen krever at saksfremstillingen skal sendes parten uoppfordret. Kommunen har ikke oversendt saksfremlegget til klageren ved oversendelsen av klagen til helsetjenestens klageorgan, slik forvaltningsloven krever.
1.2 Inhabilitet
Det gjelder særskilte og utvidede inhabilitetsregler ved klagesaksbehandling etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 40 tredje ledd bokstav c. Bestemmelsen lyder:
«Ved behandlingen av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.»
Bestemmelsen sier at klagen skal vurderes av et uavhengig klageorgan, og det betyr at saksbehandleren i underinstansen er inhabil dersom vedkommende er med på å tilrettelegge saken for klageorganet. Det er ikke noe i veien for at saksbehandleren kan delta i underinstansens klagebehandling, men det må da gjøres et tydelig skille mellom hva som er underinstansens og klageinstansens klagebehandling. Tilretteleggelse, i form av å utforme saksfremstilling til klageorganet, medfører inhabilitet i forhold til videre klagebehandling.
1.3 Informasjon om utvalgsmedlemmene
Jeg kan ikke se at Skien kommune har redegjort for hvordan klagerne gis informasjon om hvem som utgjør klageorganet, slik det ble bedt om herfra. Det fremkom verken av saksprotokollen fra klageorganets møte eller av kommunens orientering 4. april 2011 til klageren hvem som deltok i klageorganets behandling av hennes klage. Videre kan jeg heller ikke se at informasjon om klageorganets medlemmer finnes på kommunens hjemmeside. Klageren har derfor ikke hatt anledning til å vurdere om de lovfestede kravene til habilitet i forvaltningsloven kapittel II var oppfylt.
God forvaltningsskikk tilsier at det enten fremgår av vedtaket hvem som sitter i klageorganet, eller at slik informasjon finnes lett tilgjengelig på kommunens hjemmeside.
2. Begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven
2.1 Forvaltningsloven § 24 – krav om samtidig begrunnelse
Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak grunngis. Bestemmelsens annet ledd forutsetter at det alltid skal gis samtidig begrunnelse i klagesaker. Jeg kan ikke se at noen av unntaksreglene fra dette kommer til anvendelse her. Begrunnelsen skal gis av det organ som treffer vedtaket. Det vil si at klageorganets begrunnelse må fremgå av klageorganets vedtak. I tidligere saker har jeg uttalt at det ikke er tilstrekkelig at administrasjonen har vurdert klagen og begrunnet hvorfor denne ikke kan føre frem.
Helsetjenestens klageorgan behandlet klagesaken i møte 30. mars 2011, der det ble besluttet å ikke ta klagen til følge. I følge Skien kommune ble klageren informert om dette i brev 4. april 2011, der klageorganets saksprotokoll samt administrasjonens saksfremlegg, var vedlagt. I saksprotokollen fremgikk det:
«Ved votering ble rådmannens innstilling enstemmig vedtatt.»
Rådmannens innstilling lød slik:
«Klagen fra NN på avslag av parkeringskort for forflytningshemmede dat. 17.02.2011 tas ikke til følge.»
Til grunn for rådmannens innstilling lå kommuneadministrasjonens saksutredning med vurdering og begrunnelse. Klageorganets vedtak inneholdt ingen egen begrunnelse, men viste til rådmannens innstilling. Ut fra sakens dokumenter er det etter min mening ikke klart hva som var klageorganets begrunnelse. Selv om administrasjonens saksfremlegg i noen tilfeller kan godtas brukt som vurderingsgrunnlag og begrunnelse for et klageorgan, måtte dette i så fall ha kommet tydelig fram av vedtaket.
Det er etter dette en mangel ved klageorganets vedtak, da kravet til begrunnelse i forvaltningsloven § 24 ikke er overholdt.
For øvrig er det noe uklart om administrasjonens saksfremlegg faktisk ble vedlagt orienteringen 4. april 2011 til klageren. Det fremkommer ikke hvilke dokumenter som var vedlagt orienteringen, verken direkte av orienteringsbrevet eller av sakens dokumenter slik de er oversendt hit. Klageren har opplyst at hun ikke fikk denne begrunnelsen, mens kommunen i sin redegjørelse 12. juli 2011 skriver at denne ble vedlagt. Selv om dette er et bevismessig spørsmål som er lite egnet for undersøkelse fra min side, finner jeg grunn til å påpeke at det her er uklarheter og at god forvaltningsskikk tilsier klarhet og ryddighet i saksdokumentene.
2.2 Forvaltningsloven § 25 – begrunnelsens innhold
På oppfordring herfra har Skien kommune i brev 12. juli 2011 redegjort nærmere for begrunnelsen i denne saken. Jeg kan imidlertid ikke se at det er gjort noen vurderinger av kommunens praksis i forhold til kravene i forvaltningsloven § 25, slik det herfra ble bedt om.
Forvaltningsloven § 25 gir nærmere regler om begrunnelsens innhold. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold som vedtaket bygger på. Videre bør de hovedhensyn som har vært avgjørende for forvaltningens skjønn, også nevnes.
Kommunen redegjorde i brev 12. juli 2011 for at klageorganet var kjent med søkerens angivelse av sitt spesielle parkeringsbehov og sakens dokumentasjon. Videre ble det opplyst at klageorganet også var kjent med forskriftsregelverket og departementets retningslinjer, som ble lagt til grunn for klageorganets behandling.
I kommuneadministrasjonens saksfremlegg fremkom det:
«Ved ny søknad ble denne vurdert nøye, og vi fant at tilstanden nå var vesentlig forbedret. Ifølge den nye legeerklæringen og telefonsamtalen med legen den 21.02, er N.N. nå kneoperert og har bedre gangdistanse enn tidligere. Etter vår vurdering er det derfor ikke grunnlag for å gi et nytt parkeringskort for N.N.
Søker oppfyller herved ikke kravene i Forskriften om parkering for forflytningshemmede sist endret 17. nov. 1999. Se vedlegg.»
I klagesaken ble forskrift om parkering for forflytningshemmede i sin helhet vedlagt kommuneadministrasjonens saksfremlegg. Selv om det i kommunens brev 12. juli 2011 hit fremgår at også Samferdselsdepartementets retningslinjer til forskriften benyttes både av kommunens saksbehandlere og klageorganet, ble dette ikke meddelt klageren. Da retningslinjene også var en del av det rettslige grunnlaget for vedtaket, skulle det også vært henvist til disse.
Videre kan jeg heller ikke se at de faktiske forholdene vedtaket bygget på, i tilstrekkelig grad fremgikk av vedtakets begrunnelse. Klagerens spesielle parkeringsbehov fremgikk av hennes søknad, legeattesten og klagen. Selv om Skien kommune har redegjort for at klageorganet var kjent med hennes angivelse av sitt spesielle parkeringsbehov, ble dette ikke nevnt verken i kommunens vedtak i førsteinstans, kommuneadministrasjonens saksfremlegg i klagesaken eller av klageorganets vedtak. Det er heller ikke henvist til klagerens redegjørelse om dette. Hun har etter min mening dermed ikke fått noen nærmere forklaring for hvorfor søknaden og klagen knyttet til hennes konkrete anførsel om parkeringsbehov ikke førte frem. Den manglende henvisningen til hennes spesielle behov etterlot videre tvil om kommunen faktisk hadde vurdert dette.
Jeg finner etter dette at helsetjenestens klageorgans begrunnelse for å avslå søknaden om parkeringskort for forflytningshemmede var mangelfull.
3. Tolkningen av forskriften
Forskrift om parkering for forflytningshemmede § 2 første og annet ledd om vilkår for parkeringstillatelse lyder:
«Bostedskommunen gir etter søknad parkeringstillatelse for forflytningshemmet til:
a) fører av motorvogn som har særlig behov for parkeringslettelser i samband med bosted, arbeid, og/eller annen aktivitet fordi vedkommende ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noen lengde.
b) passasjer som har særlig behov for parkeringslettelser i samband med bosted, arbeid og/ eller annen aktivitet fordi vedkommende ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noen lengde.
Søknader skal vedlegges legeattest.»
Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet har i kommentarutgave, sist redigert i november 1999, gitt retningslinjer til forskriften. Innledningsvis på side 1 fremkommer det at tildeling av parkeringstillatelse for forflytningshemmede er preget av at den enkelte sak avgjøres ved bruk av skjønn, og at retningslinjene bare er ment å gi enkelte veiledende rammer for skjønnsutøvelsen.
Spørsmålet i saken har vært om parkeringsforskriften gir adgang til å ta hensyn til forflytningsvansker ved av- og påstigning på parkeringsplass. Selv om kommunen må utøve en stor grad av skjønn ved praktiseringen av bestemmelsen, har jeg funnet grunn til å undersøke kommunens regelforståelse når det gjelder parkeringsforskriftens vilkår om at vedkommende søker «ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noen lengde», jf. § 2 første ledd bokstav a.
Ordlyden i bestemmelsen tilsier at det i hovedsak er gangevne som skal vurderes. Uttrykket «har store vansker med å bevege seg over noen lengde» er imidlertid knyttet opp til bevegelsesvansker mer generelt, og gir dermed inntrykk av at bestemmelsen kan ha et videre anvendelsesområde.
Formålet med bestemmelsen er i Samferdselsdepartementets retningslinjer uttrykt å være å gi bedret tilgang til parkering for dem som har et reelt behov for parkeringslettelse. Det er understreket at det er forflytningshemmede, og ikke funksjonshemmede generelt, som skal nyte godt av ordningen.
Av retningslinjene fremgår det videre at behandlingen av en søknad om parkeringstillatelse alltid skal innebære en totalvurdering av søkerens situasjon. Om vilkårene uttales det videre:
«For at en person skal kunne få parkeringstillatelse, bør det kreves at personen bare kan bevege seg en begrenset strekning, da vedkommende ellers normalt vil kunne benytte seg av vanlige parkeringsplasser. Det er ikke behovet for å nytte motorvogn, men behovet for parkeringslettelser som skal legges til grunn.»
Og;
«Uttrykket “store vansker med å bevege seg over noen lengde” må ikke tolkes så snevert at f.eks. laryngectomerte (strupeløse) ikke kan tildeles parkeringstillatelse, men som hovedregel vil andre lidelser enn i bevegelsesapparatet generelt ikke falle inn under bestemmelsene. En del vil imidlertid kunne gis parkeringstillatelse som følge av at lidelsene har vesentlig innvirkning på forflytningsevnen.»
I en slik konkret vurdering av søkerens totalsituasjon, som retningslinjene gir anvisning på, må det sentrale vurderingstemaet være hvorvidt vedkommende har et reelt behov for parkeringstillatelse. Etter min mening fremstår det klart at det utover gangevne også vil kunne være relevant å ta hensyn til andre funksjonshemminger knyttet til bevegelsesapparatet. Jeg har også merket meg at problemstillingen knyttet til størrelsen på parkeringsplassen er nevnt i retningslinjene på s. 7, der det gis uttrykk for at passasjerer, som benytter rullestol, vil kunne få tillatelse etter forskriften § 2 første ledd bokstav b, dersom det er behov for å nytte brede rullestolplasser for å komme inn og ut av kjøretøyet. Ettersom det generelt er strengere vilkår for parkeringstillatelse for passasjerer, er det vanskelig å se at ikke tilsvarende bevegelsesproblemer bør kunne tas hensyn til i en vurdering etter forskriften § 2 første ledd bokstav a.
Jeg er etter dette ikke enig i kommunens vurdering av at problemer med plassbehov for av- og påstingning ligger utenfor de hensyn som kommunen skal legge vekt på. Etter min mening vil forflytningsproblemer knyttet direkte til parkeringssituasjonen i utgangspunktet kunne falle inn under bestemmelsens innhold.
Den nærmere vurderingen av om søknaden bør innvilges, vil måtte bero på en konkret vurdering av det aktuelle forflytningsproblemet og om parkeringsproblemene eventuelt vil kunne løses på en annen måte. I dette tilfellet ville det være naturlig å vurdere hvor store parkeringsplassene er på de aktuelle stedene klageren har behov for å parkere, om det eventuelt er tilstrekkelige endeparkeringsplasser som hun kan benytte seg av, eller om det kunne være aktuelt å henvise henne til å lukeparkere.
4. Konklusjon
Det er gjort flere feil ved klageorganets behandling av denne saken, både ved saksbehandlingen og rettsanvendelsen. Jeg ber derfor om at klageorganet behandler saken på nytt.
Etter Skien kommunes redegjørelse om saksbehandlingen generelt fremstår det som om flere av feilene skyldes at sentrale rettsregler er misforstått, og at feilene dermed kan ha hatt konsekvenser for andre saker klageorganet har behandlet. Kommunen må i fremtidige saker ta hensyn til mine merknader i denne saken, slik at klagesaksbehandlingen blir i samsvar med forvaltningsloven, kommuneloven og god forvaltningsskikk for øvrig.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet av klageorganets nye behandling av saken, ved oversendelse av kopi av brev til klageren. Også kommunens oppfølgning av mine generelle merknader om saksbehandlingen bes jeg underrettet om.»
I brev 15. desember 2011 orienterte Skien kommune om at kommunen hadde fattet vedtak om å innvilge parkeringstillatelse for forflytningshemmede til A. Tillatelsen ble gitt for 5 år.