Sakens bakgrunn
Den 2. oktober 2012 sendte Statens reindriftsforvaltning et forhåndsvarsel om pålegg om forholdsmessig reduksjon av reintall med henvisning til reindriftsloven 15. juni 2007 (rl.) § 60 tredje ledd. Flere reindriftsutøvere, deriblant A, kom med en felles uttalelse til forhåndsvarselet der det blant annet ble fremhevet at vedtaket om forholdsmessig reduksjon «går … utover eksistensen for de siidaandelene som har bidratt til å opprettholde en balanse i forhold til beitegrunnlaget», og at reduksjonen vil føre til at «reintallet automatisk går så lavt at det ikke gir livsgrunnlag». Reindriftsutøverne mente at vedtak om forholdsmessig reduksjon var «en uforutsigbar og uheldig myndighetsutøvelse som i liten grad ivaretar likebehandling». De fremholdt at en rekke siidaandeler hadde økt sin flokk i strid med krav og anmodninger fra myndighetene, for å posisjonere seg før vedtak om reintallsreduksjon.
Reindriftsstyret fattet 26. februar 2013 vedtak om pålegg om forholdsmessig reduksjon, i tråd med forhåndsvarselet. Vedtaket innebar at A måtte redusere sin flokk fra 588 til 323 rein. I klagen på pålegget anførte A at «et reintall som er så lavt gjør det umulig å ha reindriften som et levebrød». Reindriftsstyret opprettholdt vedtaket og sendte saken videre til Landbruks- og matdepartementet, som opprettholdt Reindriftsstyrets pålegg i vedtak 3. august 2013.
A brakte saken inn for ombudsmannen, som besluttet å undersøke den nærmere.
Undersøkelsene herfra
Landbruks- og matdepartementet ble blant annet spurt om det kan ha en plikt til å vurdere vedtaket opp mot andre rettslige grunnlag enn de som er anført av klager, og om vedtaket i denne saken ble vurdert opp mot Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1) om eiendomsrett. Til dette svarte departementet blant annet:
«Vi har i vårt svar på klagen over vedtak om forholdsmessig reduksjon vurdert klagers anførsler. Vi kom imidlertid til at anførslene ikke var relevante for vedtaket om forholdsmessig reduksjon siden § 60 tredje ledd sier at reintallet skal reduseres forholdsmessig mellom siidaandelene, og pålegger Reindriftsstyret ansvaret for at en slik reduksjon gjennomføres. Av samme årsak kan departementet heller ikke se at EMK P1-1 er relevant for departementet å vurdere i denne saken, uavhengig av om den er anført av klager eller ikke. Vi legger til grunn at departementet må følge lovens ordlyd. Departementet kan på denne bakgrunn ikke foreta noen nærmere vurdering av om bestemmelsen er i strid med EMK.»
Videre spurte ombudsmannen om saken var tilstrekkelig opplyst, herunder om departementet hadde sett på historikken bak det reintallet som lå til grunn for pålegget om reduksjon, særlig anførselen om at flere siidaandeler i forkant av vedtaket økte sitt reintall i strid med krav og anmodninger fra myndighetene, samt om departementet hadde vurdert konsekvenser for den konkrete siidaandelen. Til dette svarte departementet:
«Når det gjelder klagers anførsel om at flere siidaandeler i forkant av vedtaket har økt sitt reintall, kan departementet ikke se at eventuelle endringer i siidaandelenes reintall før 31. mars 2012 har betydning for vedtak om forholdsmessig reduksjon. Reindriftsstyret har i grunnlagsdokumentet bestemt at det er reintallet den 31. mars 2012 som skal legges til grunn for den forholdsmessige reduksjonen. Eventuelle tilpasninger til reindriftsavtalens virkemidler, eller interne avtaler i distriktet slik klager anførte i brev 24. oktober 2012, vil heller ikke være relevant.
Alle siidaandeler i distrikt 34 fikk pålegg om en forholdsmessig reduksjon av sitt reintall per 31. mars 2012 med 45,1 prosent. Reindriftsstyret skal etter § 60 tredje ledd fastsette en frist for gjennomføringen av reduksjonen. Denne fristen fastsettes skjønnsmessig. Klager har i likhet med de andre siidaandelene i distriktet fått en frist på tre år på å gjennomføre reduksjonen. Slik departementet ser det, åpner ikke § 60 tredje ledd for andre skjønnsmessige vurderinger, herunder å vurdere konsekvenser av vedtaket for klagers siidaandel.»
Sist ble departementet spurt om det kunne være problematisk, sett i lys av prinsippet om toinstansbehandling, at førsteinstansen bygget sin rettslige vurdering av EMK P1-1 i den konkrete saken på en uttalelse, som ble innhentet fra klageorganet under forberedelsen av vedtaket i første instans. Til dette svarte departementet:
«Når det gjelder spørsmålene rundt prinsippet om toinstansbehandling og vedtakets gyldighet, vil departementet vise til at det er første gang bestemmelsene i reindriftsloven av 2007 om fastsettelse av øvre reintall og reduksjon av for høyt reintall anvendes. På denne bakgrunn hadde Reindriftsstyret behov for en generell avklaring av en rekke problemstillinger, jf. brev av 21. september 2012 fra Statens reindriftsforvaltning. Vi besvarte henvendelsen i brev av 17. oktober 2012. Etter vårt syn må departementet kunne gi generell veiledning om rettsanvendelse overfor underliggende organ, uten at dette skaper problemer i forhold til en eventuell senere klagebehandling.»
Klager hadde ingen kommentarer til departementets svar hit.
Ombudsmannen ser slik på saken
1. Toinstansbehandling
Reglene om klagerett i forvaltningsloven skal sikre at en part eller andre med rettslig klageinteresse kan få vurdert saken to ganger. Klageretten er en sentral rettssikkerhetsgaranti for borgerne. For at klageretten etter forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) § 28 skal være reell, må saken behandles av to uavhengige instanser.
Dersom klageinstansen forut for klagesaken har tatt stilling til de spørsmålene saken gjelder, vil det kunne reises spørsmål om klagebehandlingen har vært reell og om det kan være i strid med god forvaltningsskikk og kravene til forsvarlig saksbehandling at instansen behandler saken.
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, legges det til grunn at Reindriftsforvaltningen under saksforberedelsen kontaktet Landbruks- og matdepartementet for å få en avklaring av en rekke folkerettslige problemstillinger, herunder forholdet til EMK P1-1. Henvendelsen var generelt formulert i forbindelse med at flere vedtak om fastsettelse av reintall skulle følges opp, og saken som er til behandling her var ikke nevnt konkret.
Det er ikke unaturlig at førsteinstans, ved praktisering av en forholdsvis ny lov, kontakter sitt fagdepartement for veiledning. Normalt vil en slik forespørsel om regelforståelse være av generell karakter og ikke være knyttet opp til et konkret faktum i en konkret sak. At et fagdepartement som senere behandler en konkret klage, har tilkjennegitt sitt syn på tolkningen av reglene, kan i utgangspunktet ikke føre til at departementet er forhindret fra å behandle en klage i en konkret sak. Ombudsmannen er, som utgangspunkt, enig med departementet i at det «må kunne gi generell veiledning om rettsanvendelse overfor underliggende organ, uten at dette skaper problemer i forhold til en eventuell senere klagebehandling». Det sentrale må være om rettssikkerheten til klager er tilstrekkelig ivaretatt ved at departementet behandler klagen.
Det konkrete faktum i saken var ikke forelagt for departementet ved reindriftsforvaltningens henvendelse. Departementet er heller ikke bundet av sin uttalelse til Statens reindriftsforvaltning på en slik måte at den ikke kan ta hensyn til klagerens anførsler i klageomgangen i den konkrete saken. På denne bakgrunn er ombudsmannen kommet til at prinsippet om toinstansbehandling er ivaretatt ved at departementet behandlet klagen.
2. Vurdering og utredning av spørsmål om krenkelse av eiendomsretten
Det fremgår forutsetningsvis av fvl. § 34 at klageinstansen har en plikt til å vurdere om et vedtak er lovlig. Plikten strekker seg ut over å vurdere det som blir anført av den eller de som klager på vedtaket.
Førsteinstansen vurderte i denne saken forholdet til EMK P1-1, og kom til at vedtaket ikke var i strid med bestemmelsen. I klagen til departementet var ikke EMK P1-1 blant de rettslige grunnlagene som ble anført, og det fremgikk ikke av departementets vedtak hvorvidt bestemmelsen var vurdert. På spørsmål herfra om hvorvidt EMK P1-1 var vurdert, svarte departementet at det ikke kunne se at EMK P1-1 var «relevant» og at det ikke «kan» foreta en nærmere vurdering av om «bestemmelsen er i strid med EMK».
På bakgrunn av dette svaret legges det til grunn at departementet ikke har vurdert om det konkrete vedtaket er i strid med EMK P1-1.
EMK P1-1 er norsk lov og er gitt forrang for annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 § 2 pkt 1 a, jf. § 3. Dette innebærer at et vedtak som er i strid med EMK P1-1 ikke er et lovlig vedtak. Departementet kan ikke unnlate å vurdere om det konkrete vedtaket er i strid med EMK P1-1, selv om det mener at vedtaket isolert sett synes hjemlet i ordlyden i reindriftsloven § 60.
Den europeiske menneskerettskonvensjon P1-1 lyder slik, i norsk oversettelse:
«Enhver fysisk og juridisk person har rett til å nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.
Bestemmelsen ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»
Konvensjonspraksis knyttet til EMK P1-1 tilsier at det må foreligge en eiendomsinteresse, og det må foreligge et inngrep i denne for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. For at inngrepet skal være i tråd med EMK P1-1 må det finnes hjemmel i lov, inngrepet må ha et legitimt formål og inngrepet må være proporsjonalt. I tillegg må det foretas et «regelvalg» som har betydning for proporsjonalitetsvurderingen, se mer om dette i Stig H. Solheim, Eiendomsbegrepet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, s. 65. flg.
Ombudsmannen er kommet til at rein og siidaandel er en «eiendomsinteresse» som er vernet av bestemmelsen, og et vedtak om forholdsmessig reduksjon er å regne som et inngrep i denne interessen.
Vedtaket om forholdsmessig reduksjon har hjemmel i nasjonal lov, og inngrepet har et legitimt formål, en bærekraftig reindrift over tid.
Departementet skrev i brev 17. oktober 2012 til Reindriftsforvaltningen at det at det ligger tungtveiende hensyn bak vedtakene om reduksjon i seg selv «er tilstrekkelig til at slike vedtak ikke er i strid med artikkelen».
Det er riktig at staten har en vid skjønnsmargin i saker om inngrep i eiendomsretten, men inngrepet må likevel være proporsjonalt. Man må finne en rimelig balanse mellom statens styringsbehov og individets beskyttelsesbehov; man «must strike a fair balance between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights» jf. dom fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) 6. oktober 2005 Draon mot Frankrike, avsnitt 75. Dette gjelder også når inngrepet er omfattet av den såkalte «kontrollregelen» i EMK P1-1 annet ledd.
Vurderingstema er om den vedtaket retter seg mot, etter en helhetsvurdering må anses å bære en individuell og urimelig byrde, en «individual and excessive burden» jf. f.eks. EMDs dom 13. februar 2007 Evaldsson mf. mot Sverige, avsnitt 55.
Klager har anført at han, som følge av vedtaket, ikke vil kunne leve av reindriften og at han blir dårligere stilt enn andre reineiere. Disse anførslene utløser etter ombudsmannens syn behov for en vurdering av om vedtaket i dette konkrete tilfellet kan være så tyngende at det kan være i strid med EMK P1-1. Det vises bl.a. til Øyvind Ravna, Rettsutgreiing og bruksordninger i reindriftsområder (1. utg. 2008) s. 485 og I hvilken utstrekning er samenes rett til reindrift vernet av EMK P1-1, Retfærd nr. 125, 2009 s. 24-45.
Det presiseres at ombudsmannen med dette ikke har konkludert i spørsmålet om vedtaket er i strid med EMK P1-1. Departementet skulle imidlertid ha vurdert dette spørsmålet i klagebehandlingen.
Klageinstansen har et selvstendig ansvar for at saken er så godt opplyst som mulig, jf. fvl. § 33 femte ledd, jf. § 17. Med den konklusjonen ombudsmannen er kommet til ovenfor, innebærer dette at departementet må sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst til at det kan foretas en tilfredsstillende vurdering av om vedtaket er i strid med EMK P1-1. Ombudsmannen setter spørsmålstegn ved departementets uttalelse om at historikken bak reintallet og konsekvensen for reineier ikke er relevant, og ber om at departementet i forbindelse med den nye vurderingen tar hensyn til alle de omstendigheter som kan være relevant for vurderingen av EMK P1-1, herunder inngrepets art og dets konkrete betydning for klageren.
Ombudsmannen er kommet til at det er en feil at forholdet til EMK P1-1 ikke er vurdert og utredet i denne saken. Ombudsmannen må derfor be departementet vurdere saken på nytt, og ber om å bli orientert om den nye vurderingen.