• Forside
  • Uttalelser
  • Overføring av siidaandel – tolkning av reindriftsloven § 15 andre ledd

Overføring av siidaandel – tolkning av reindriftsloven § 15 andre ledd

Landbruks- og matdepartementet omgjorde av eget tiltak Reindriftsstyrets vedtak om godkjenning av overføring av siidaandel. Departementet mente at vilkåret i reindriftsloven § 15 andre ledd første setning om at den nye lederen av siidaandelen må ha deltatt i alle sider av arbeidet i reindriften sammen med lederen i minst tre år, ikke var oppfylt. Departementet mente at Fylkesmannen og Reindriftsstyrets syn om at det var tilstrekkelig at den nye lederen hadde arbeidet med lederen av en hvilken som helst siidaandel innenfor den aktuelle siidaen var feil, og ba om at praksis ble strammet inn. Departementet mente også at arbeid som lå langt tilbake i tid eller som var så spredt og sporadisk at det ikke ga tilfredsstillende kompetanseoppbygging, måtte ses bort fra i vurderingen av om vilkåret var oppfylt.

Ombudsmannen er kommet til at arbeidet i utgangspunktet må være utført sammen med lederen av siidaandelen en overtar ansvaret for, men at det kan tenkes tilfeller der aktivitetskravet vil være oppfylt selv om arbeidet er utført med andre. Det kan heller ikke oppstilles noe absolutt krav til når arbeidet er utført eller hvor sammenhengende det må være, men det kan tenkes tilfeller der arbeidet ligger for langt tilbake i tid, eller så spredt i tid, at det er irrelevant.

Departementet bes om å behandle saken på nytt og vurdere behovet for å sende brev til fylkesmennene og Reindriftsstyret i tråd med ombudsmannens syn på saken. Behovet for veileder bør også vurderes.

Sakens bakgrunn

A klaget til ombudsmannen på Landbruks- og matdepartementets omgjøring 28. april 2017 av Reindriftsstyrets vedtak 12. september 2016. Reindriftsstyret hadde opprettholdt Fylkesmannen i Finnmarks godkjenning av overføring av siidaandel X fra B til A. Departementet konkluderte med at vilkårene i reindriftsloven § 15 andre ledd første setning ikke var oppfylt.

Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere på generelt grunnlag. A ble underrettet om den generelle undersøkelsen, og ble informert om at ombudsmannen ville vurdere om det var grunnlag for ytterligere undersøkelser av hans klage.

Ombudsmannens undersøkelser

I brev 15. januar 2018 ba ombudsmannen departementet kommentere Hålogaland lagmannsretts avgjørelse i LH-2015-174612, der det ble uttalt at aktivitetskravet i reindriftsloven § 15 andre ledd første setning i noen grad var relativt, samt svare på om det kan finnes tilfeller der aktivitetskravet i § 15 andre ledd første setning vil være oppfylt uten at den nye lederen har arbeidet med lederen av siidaandelen han skal overta lederansvaret for. Lagmannsrettsavgjørelsen var i tråd med Landbruks- og matdepartementets syn i saken. Til dette svarte departementet i brev 6. februar 2018:

«Vurderingen `…deltatt i alle sider av arbeidet i reindriften sammen med lederen i minst tre år` jf. § 15 annet ledd første punktum, inneholder visse elementer av skjønn. Blant annet kan erfaring fra siidaer med liknende/tilsvarende driftsforhold innebære at kravet til intensitet i deltakelsen kan være noe mindre. Kravet til deltakelse kan også være svakere der driftsforholdene i siidaen er enkle og forutsigbare slik at kompetanseoppbyggingen skjer relativt raskt, eller i lite arbeidsintensive perioder. Kravet om at vedkommende skal ha arbeidet sammen med lederen er i utgangspunktet ikke relativt. Der hvor den nye lederen ikke har arbeidet sammen med lederen, forutsettes det derfor at godkjenning ikke blir gitt, jf. § 15 siste ledd. Når det gjelder den dommen det er vist til i Ombudsmannens brev, dreide det seg der om en helt spesiell situasjon hvor det ikke forelå `…noen organisert, reindriftsfaglig forsvarlig drift i siidaen å delta i.`»

Ombudsmannen ba departementet videre redegjøre nærmere for hva som menes med at arbeidet ikke må ha skjedd sammenhengende «forutsatt at dette ikke skjer så spredt eller sporadisk, eller ligger så langt tilbake i tid at det ikke gir tilfredsstillende kompetanseoppbygging, eller at erfaringsgrunnlaget svekkes». Det ble spurt om grunnlaget for en slik begrensing, hvor grensen går for hvor langt tilbake arbeidet må være utført før det ikke er relevant ved vurderingen av om aktivitetskravet er oppfylt er, samt hvor lange avbrekk det må være mellom arbeidsperiodene før det ikke er relevant ved vurderingen av om aktivitetskravet er oppfylt.

Departementet svarte følgende:

«Også dette beror på et visst skjønn. Vi har her gitt en anvisning som har som siktemål å sikre at kompetansegrunnlaget er tilstrekkelig. Dårlig kontinuitet kan gi et svakt grunnlag. Opparbeidet kunnskap og ferdigheter kan, som ved kunnskap og ferdigheter ellers, svekkes etter som tiden går. Det er således ikke mulig å gi noen nøyaktig angivelse av hva som skal til for at kravene etter § 15 annet ledd i det enkelte tilfellet er oppfylt. Det vil måtte bero på en helhetsvurdering. Men som et veiledende utgangspunkt, ser vi det slik at den kvalifiserende aktiviteten bør ha funnet sted innenfor den siste perioden på fem/seks år før den aktuelle overtakelsen.»

Klager kom med kommentarer til Landbruksdepartementets svar i e-post 5. mars 2018.

Ombudsmannens syn på saken

Reindriftsloven § 15 første og andre ledd lyder:

«Dersom sideordnet rekrutteringsandel​ ikke er etablert, kan lederen av en siidaandel​ overføre ansvaret som leder av andelen til et barn, et barnebarn eller en annen person som oppfyller vilkårene i § 9 første ledd for å eie rein i andelen.

Den nye lederen av siidaandelen må være myndig​ og må ha deltatt i alle sider av arbeidet i reindriften sammen med lederen i minst tre år. Fylkesmannen kan i særlige tilfelle godkjenne overføring til et barn eller barnebarn som ikke oppfyller disse kravene.»

Reindriftsloven § 15 andre ledd regulerer hvilke formelle krav som stilles til den nye siidaandelslederen for at Fylkesmannen skal kunne godkjenne overføringen etter reindriftsloven § 15 sjette ledd. Første setning utgjør hovedregelen og viser at siidaandelslederen må være fylt 18 år. Første setning oppstiller også et aktivitetskrav. Spørsmålet denne saken reiser, er for det første om det er et krav at den nye lederen må ha arbeidet med lederen av den siidaandelen han skal overta lederansvaret for.

Slik saken er opplyst for ombudsmannen, har Reindriftsstyret og fylkesmennene fra 2010 praktisert aktivitetskravet slik at det er tilstrekkelig at den nye lederen har arbeidet med en siidaandelsleder i hvilken som helst siidaandel innenfor samme siida. Praksisen synes hovedsakelig begrunnet med uttalelser i forarbeidene om hva som er formålet med aktivitetskravet. Fylkesmennene og Reindriftsstyret synes også å mene å finne støtte for denne praksisen i ombudsmannens uttalelse 14. mai 2010 (ombudsmannssak 2009/702). I brev fra departementet 26. april 2017 til Landbruksdirektoratet og Fylkesmennene i Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Troms og Finnmark ble det orientert om at denne praksisen var «uhjemlet» og det ble bedt om at praksisen «strammes inn».

Etter ombudsmannens syn viser «lederen» tilbake på «siidaandelen». Etter lovens ordlyd må den nye lederen derfor ha arbeidet sammen med lederen av den siidaandelen han overtar ansvaret for Spørsmålet er om det grunnlag for å tolke bestemmelsen utvidende.

I forarbeidene er det uttalelser om hva som er formålet med aktivitetskravet. I Ot.prp. nr. 25 (2006-2007) står det følgende på side 58:

«Etter annet ledd stilles det krav om at den nye lederen av siidaandelen må være myndig og ha arbeidet i reindriften sammen med lederen i tre år. Det forutsettes altså at enheten overdras til voksne personer som ut fra praktisk erfaring har både generell reindriftsfaglig kompetanse, samt kunnskap om driftsforholdene i den aktuelle siidaen».

I merknadene til § 12 sjette ledd, som har tilsvarende formulering, står følgende på s. 57:

«Foruten å stille krav om å være myndig, kreves det etter fjerde punktum at vedkommende skal ha deltatt i alle sider av arbeidet i reindriften sammen med lederen i minst tre år. Dette for å sikre at den som skal overta siidaandelen har tilknytning til siidaen og nødvendig kunnskap og erfaring med hensyn til driftsforholdene i siidaen».

Formålet med aktivitetskravet er altså å sikre at den som overtar ansvaret som leder av siidaandelen, har tilstrekkelig reindriftsfaglig kompetanse, samt kunnskap om driftsforholdene i den enkelte siidaen.

Hålogaland lagmannsretts dom 22. april 2016 (LH-2015-174612) omhandler reindriftsloven § 15 annet ledd første setning. Staten ved Landbruks- og matdepartementet fikk gjennomslag for sitt syn om tolkningen av reindriftsloven § 15 andre ledd første setning i denne konkrete saken, der resultatet ble at vilkåret ble ansett oppfylt selv om den nye lederen ikke hadde arbeidet sammen med lederen av siidaandelen han skulle overta ansvaret for. Fra avgjørelsen siteres:

«Formålet med aktivitetskravet i reindriftsloven § 15 annet ledd er således å gi den nye lederen tilstrekkelig kunnskap om driftsforholdene i den aktuelle siida. Av det følger at aktivitetskravet i noen grad er relativt; det må ses i lys av driften og omfanget av den innenfor siidaandel og siida.

Etter lagmannsrettens syn kan ikke aktivitetskravet i reindriftsloven § 15 annet ledd første punktum tolkes så strengt at det i praksis stenger for overføring av ansvaret som leder av siidaandel hvor det, som her, ikke er noen organisert, reindriftsfaglig forsvarlig drift i siidaen å delta i. Lagmannsretten er enig med tingretten i at hensynet til en god regel, lovens formål som angitt i § 1 og et godt resultat i den konkrete sak støtter opp om denne forståelsen.

Med det som bakgrunn er lagmannsretten enig med tingretten i at aktivitetskravet i reindriftsloven § 15 annet ledd første punktum må anses oppfylt».

Lagmannsretten legger her til grunn, i tråd med departementets syn i den konkrete saken, at aktivitetskravet i noen grad er relativt. Synspunktet må forstås slik at da forholdene i hver enkelt siida og siidaandel kan variere, vil det kunne være noe ulike krav til hva som skal til for å ha opparbeidet seg den reindriftsfaglige kompetansen, og kjennskap til driftsforholdene i siidaen som bestemmelsen forutsetter.

Slik ombudsmannen forstår departementets svar hit, legger også departementet til grunn at aktivitetskravet i en viss grad er relativt. Departementet viser blant annet til at erfaring fra siidaer med lignende eller tilsvarende driftsforhold gjør at kravet til intensitet i deltakelsen kan være mindre og at kravet til deltakelse kan være svakere der driftsforholdene i siidaen er enkle og forutsigbare. Departementet mener imidlertid at kravet om at vedkommende skal ha arbeidet sammen med lederen, i utgangspunktet ikke er relativt. Det viser til at lagmannsavgjørelsen dreier seg om «en helt spesiell situasjon hvor det ikke forelå `…noen organisert, reindriftsfaglig forsvarlig drift i siidaen å delta i`».

Situasjonen i LH-2015-174612 var at det ikke hadde vært noen drift i siidaen å delta i. En streng tolking av ordlyden ville i praksis gjort det umulig å overta ansvaret for en siidaandel der det ikke har vært var noen organisert, reindriftsfaglig drift.

Ombudsmannen er enig med departementet i at utgangspunktet etter loven må være at arbeidet må være utført sammen med lederen av siidaandelen vedkommende  skal overta ansvaret for. Det kan ikke være slik at «lederen» kan tolkes utvidende slik at det i alle tilfeller vil være tilstrekkelig å ha arbeidet med en leder av en annen siidaandel innenfor samme siida. Ordlyden er klar, og det legges til grunn at lovgiver har tatt et standpunkt om på hvilken måte reindriftsfaglig kompetanse og kunnskap om driftsforholdene i siidaen skal opparbeides. Ombudsmannen kan likevel slutte seg til lagmannsrettens syn i LH-2015-174612 om at aktivitetskravet i noen tilfeller vil kunne være oppfylt, uten at den nye eieren har arbeidet med lederen av den siidaandelen som skal overtas.

I noen tilfeller vil en, ut fra formålsbetraktninger og hensynet til en god regel, kunne komme til at kravet er oppfylt selv om arbeidet ikke er utført sammen med den nevnte lederen. Departementets svar hit kan tolkes slik at departementet mener at lagmannsrettsavgjørelsen gjaldt et så spesielt tilfelle at det vanskelig kan tenkes andre tilfeller der aktivitetskravet vil være oppfylt uten at den nye lederen har arbeidet med lederen av siidaandelen han skal overta. LH-2015-174612 gjaldt et spesielt tilfelle. Det kan likevel ikke utelukkes at det kan finnes andre typetilfeller der aktivitetskravet kan være oppfylt uten at den nye lederen har arbeidet med den aktuelle lederen, ut fra lignende betraktninger som i dommen. Ombudsmannen legger etter dette til grunn at vilkåret ikke kan tolkes så strengt som det fremgår i departementets vedtak 28. april 2017 og departementets brev 26. april 2017 til Landbruksdirektoratet og fylkesmenn. I hvilke situasjoner kravet vil være oppfylt, uten at en har arbeidet sammen med lederen av siidaandelen en skal overta, må vurderes konkret.

Ombudsmannen har så langt ikke vurdert A sin sak konkret, og har ikke tatt standpunkt til om A oppfyller kravet.

Det neste spørsmålet er om det i kravet til at den nye lederen skal ha arbeidet med lederen i minst tre år, ligger noen grense for hvor langt bak i tid arbeidet kan ha foregått og for hvor lange avbrekk det kan være i arbeidsperiodene før de ikke er relevante.

Bestemmelsen stiller ikke krav til når arbeidet må ha foregått, eller hvor sammenhengende det må ha vært, utover at må ha foregått «i minst 3 år». Departementet opplyste i svaret hit at hvor langt tilbake i tid arbeidet kan ha foregått, må bero på «et visst skjønn» og en «helhetsvurdering». Etter departementets syn er det ikke mulig å gi noen nøyaktig angivelse av hva som skal til for at kravene etter § 15 annet ledd i det enkelte tilfellet er oppfylt.

Departementet synes å mene at det må gjøres en konkret vurdering av om det utførte arbeidet har skjedd nært nok i tid, og sammenhengende nok, til at det er relevant i vurderingen av om en har arbeidet i tre år. Grunnlaget for dette synes å være formålsbetraktninger; å sikre at den nye lederen har tilstrekkelig reindriftsfaglig kompetanse og kjennskap til forholdene i siidaen. Departementet har vist til at dårlig kontinuitet kan gi et svakt kompetansegrunnlag.

Utgangspunktet må her være at ordlyden ikke oppstiller krav til på hvilket tidspunkt arbeidet må ha vært utført eller hvor sammenhengende arbeidet må ha vært. Ombudsmannen er likevel enig i at bestemmelsen kan tolkes slik at ikke alt arbeid er relevant, dersom arbeidet ligger langt tilbake i tid eller det er store opphold mellom periodene en har arbeidet, selv om det har skjedd over tre år. Det sentrale må være om arbeidserfaringen sikrer den nye lederen tilstrekkelig reindriftsfaglig kompetanse og kunnskap om driftsforholdene i den aktuelle siidaen. Formålet med kravet er som kjent at den nye lederen skal ha opparbeidet seg reindriftsfaglig kompetanse og kjennskap til forholdene i siidaen. Det kan nok tenkes tilfeller der arbeidet ligger så langt tilbake, at det er vanskelig å se at en har den reindriftsfaglige kompetansen og kjennskap til driftsforholdene i siidaen som aktivitetskravet skal sikre. En slik tolkning er i tråd med formålet bak regelen og gir en god regel.

Det er vanskelig å angi en konkret grense for hvor langt tilbake arbeidet må ha blitt utført, og hvor lange avbrekk det må ha vært mellom arbeidsperiodene, for at det ikke er relevant. Ombudsmannen er enig med departementet i at det nok ikke er adgang til å sette noen fast grense. Departementets veiledende utgangpunkt om at arbeidet må ha vært utført de siste 5-6 år, synes muligens noe strengt.

Ombudsmannen legger etter dette til grunn at det klare utgangspunktet er at arbeidet må ha vært utført med lederen av siidaandelen en overtar ansvaret for, men at det kan tenkes tilfeller der aktivitetskravet vil være oppfylt der arbeidet i reindriften er gjort sammen med andre. Om en står ovenfor et tilfelle der utgangspunktet kan fravikes, må vurderes konkret. Det legges videre til grunn at det ikke gjelder noe krav om når arbeidet må ha vært utført, eller hvor langt opphold det kan være mellom arbeidsperiodene, men at det kan tenkes tilfeller der arbeidet ligger for langt tilbake i tid, eller er så spredt i tid, at det er irrelevant.

Departementet synes i vedtaket kun å ha lagt til grunn at arbeidet ikke er utført sammen med lederen av den siidaandelen A skal overta ansvaret for og at arbeidet ligger for langt tilbake i tid, uten en nærmere konkret vurdering. I lys av ovennevnte konklusjon om at departementet har tolket bestemmelsen noe strengt, finner ombudsmannen det riktig at departementet vurderer saken til A på nytt.

Ombudsmannen vil avslutningsvis bemerke at aktivitetskravet slik dette er utformet, er egnet til å skape flere tolkningsspørsmål enn denne saken reiser. Ordlyden «alle sider av reindriften» legger også opp til skjønnsmessige vurderinger. Det er viktig at reindriftsmyndighetene har en fast og konsekvent praksis, og det er positivt at departementet i brevet til Landbruksdirektoratet og fylkesmenn ga klart uttrykk for sin lovforståelse, og at praksis ble bedt endret i tråd med departementets syn. I lys av ovennevnte ber ombudsmannen departementet vurdere om det er grunnlag for å sende et nytt brev i tråd med ombudsmannens syn. Departementet bes også vurdere om det er behov for å utarbeide en veileder.

Departementet bes oversende kopi av sin nye vurdering av saken til A.