Jeg besøkte 22. juni 2011 sentralarresten ved Oslo politidistrikt sammen med tre medarbeidere. Ett av temaene for besøket var oppholdstiden for innsatte i politiarrest (sittetiden) i lys av politiarrestforskriften 30. juni 2006 nr. 749 § 3-1. Det følger av denne bestemmelsen at innsatte skal overføres til fengselscelle innen to døgn etter pågripelsen «med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig».
Ombudsmannen har ved flere tidligere anledninger tatt opp generelle problemstillinger knyttet til oppholdstiden i landets politiarrester. Jeg viser i denne forbindelse blant annet til mitt avsluttende brev 16. september 2005 i sak 2005/315, som er omtalt på side 197–199 i ombudsmannens årsmelding for 2005, og min uttalelse 14. mai 2010 i sak 2008/1775. I den siste saken konkluderte jeg med at det fortsatt var et urovekkende høyt antall overskridelser av overføringsfristen i politiarrestforskriften 3-1. De ansvarlige myndigheter ble oppfordret til å arbeide aktivt for å få ned antall overskridelser, og særlig se hen til samlet oppholdstid i arrestene.
I Oslo politidistrikts årsrapport for 2010 om politiarrest, datert 6. januar 2011 og stilet til Politidirektoratet, ble det opplyst at antall «oversitterdøgn» hadde økt det siste året sammenlignet med 2009. Det fremgikk videre av rapporten at et betydelig antall arrestanter hadde oppholdt seg i sentralarresten i mer enn én uke. I september 2010 satt en person i arresten i mer enn ti dager (mer enn åtte dagers oversitting). Av rapporten fremgikk det videre at Oslo politidistrikt hadde «registrert en økende tendens til utagerende oppførsel fra de innsatte som følge av for lang tid i arrest», noe som ble betegnet som en «uheldig og uønsket utvikling». Om årsaken til oversitting uttalte politimesteren blant annet følgende:
«Det er ikke registrert brudd på regel for overføring som kan tillegges politiet, dvs at de tilfeller av oversitting som har vært ved Oslo politidistrikt kan tilskrives kapasitetsproblemer/plassmangel hos Kriminalomsorgen.»
Det ble videre opplyst at politidistriktet fulgte en egen instruks for varsling av påtalegruppene, registreringskontoret ved Oslo fengsel og Politidirektoratet «for de som har sittet eller kommer til å sitte isolert på glattcelle i 48 timer eller mer, samt oppfølgingen av dette».
På bakgrunn av opplysninger som fremkom under besøket til Oslo politidistrikt, sammenholdt med innholdet i ovennevnte årsrapport, fant jeg grunn til å iverksette nærmere undersøkelser av enkelte forhold knyttet til praksis for å overføre innsatte fra sentralarresten i Oslo til et fengsel innenfor kriminalomsorgen. I brev 15. september 2011 til det daværende Justis- og politidepartementet, ble det bedt om en nærmere redegjørelse for registreringskontoret i Oslo fengsels arbeid og praksis i forbindelse med overføring av innsatte fra sentralarresten til fengsler innenfor Kriminalomsorgen region øst, som da omfattet Oslo og Østfold. Det ble i denne forbindelse vist til opplysninger fremkommet under besøket som indikerte at politiet hadde liten mulighet til å påvirke tidspunktet for overføring og prioritering mellom arrestanter.
Under besøket ble det også gitt opplysninger som ble oppfattet slik at registreringskontoret ikke tok imot innsatte uten kjennelse om varetektsfengsling. I brevet til departementet ble det vist til at fristen for å fremstille en innsatt for tingretten er tre døgn, jf. straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 183 første ledd, og gitt uttrykk for at en praksis som utelukker overføring av innsatte uten varetektskjennelse dermed vanskelig lar seg forene med todøgnsfristen som følger av politiarrestforskriften § 3-1. Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for dette. Det ble også bedt om en nærmere redegjørelse for arbeidet som gjøres ved registreringskontoret for å sørge for at arrestanter overføres til kriminalomsorgen så raskt som mulig. I denne sammenheng ble det også bedt om informasjon om eventuell kontakt med fengsler utenfor regionen, hvordan ledige fengselsplasser disponeres og om de prioriteringer som foretas.
Avslutningsvis ble det bedt om informasjon om hvilken kapasitet Oslo fengsel og Kriminalomsorgen region øst har til å motta personer som undergis fengslig forvaring. Departementet ble bedt om å opplyse hvilke sentrale krav til, eller føringer om, belegg som var gitt for 2011, og om kravene var differensiert mellom henholdsvis soningsplasser, varetektsplasser og andre typer innsettelser. I tilknytning til dette ble det særlig bedt om informasjon om Oslo fengsel og Oslo-regionen. Endelig ble det bedt om departementets syn på forholdet mellom beleggskrav og kapasiteten til å ta imot innsatte fra politiarrest i en situasjon der plassene må fordeles mellom straffedømte, varetektsinnsatte og andre grupper.
Justis- og beredskapsdepartementet svarte i brev 7. februar 2012. I brevet redegjorde departementet i all hovedsak generelt for problemstillinger knyttet til oversitting. Lokale forhold var i liten grad berørt og flere av spørsmålene var ikke besvart. Dette gjaldt blant annet forhold knyttet til registreringskontoret i Oslo fengsels arbeid og kapasitetsutnyttelsen i kriminalomsorgen. Disse spørsmålene ble gjentatt i nytt brev til departementet 14. mars 2012. Dette brevet ble besvart 21. mai 2012. Innholdet i departementets to svarbrev er nærmere omtalt nedenfor.
I etterkant av departementets svar har mitt kontor innhentet og gjennomgått Oslo politidistrikts årsrapporter om driften av politiarresten for 2012 og 2013.
Jeg har følgende merknader til saken
1. Innledning
Det følger av straffeprosessloven § 183 første ledd første punktum at en pågrepet person skal fremstilles for tingretten med begjæring om varetektsfengsling senest den tredje dagen etter pågripelsen. Samtidig fastslår politiarrestforskriften § 3-1, som er gitt med hjemmel i straffeprosessloven § 183, at innsatte i politiarrest som hovedregel skal overføres til fengsel innen to døgn (48 timer) etter pågripelsen «med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig». Dette innebærer blant annet at kriminalomsorgen i en del tilfeller vil måtte ta imot pågrepne personer før det foreligger fengslingskjennelse på grunnlag av politiets innsettelsesordre (PIN). I straffegjennomføringsforskriften 22. februar 2002 nr. 183 § 4-1 første ledd heter det følgende om dette og overføringsarbeidet for øvrig:
«Kriminalomsorgen skal stille fengselsplass til disposisjon for varetektsinnsatte og personer som politiet har pågrepet innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig. Kriminalomsorgen og politiet plikter sammen å sørge for at slik overføring fra politiarrest til fengsel finner sted.»
Det er således et felles ansvar for politiet og kriminalomsorgen å sørge for at alle innsatte i politiarrest som hovedregel blir overført til fengsel innen to døgn. Hensikten med undersøkelsene i denne saken har vært å se på hvordan dette fungerer i praksis med utgangspunkt i situasjonen i Oslo-området, og hva som er årsakene til at en del innsatte i mange tilfeller blir sittende mer enn to døgn i politiarrest. Spørsmålene har vært tatt opp med Justis- og beredskapsdepartementet fordi departementet har det overordnede ansvaret for både politiet og kriminalomsorgen.
2. Arbeidet ved registreringskontoret i Oslo fengsel – overføring av innsatte uten fengslingskjennelse mv.
På spørsmålene om arbeidet ved registreringskontoret i Oslo fengsel og praksis i forbindelse med overføring fra sentralarresten i Oslo, svarte departementet blant annet følgende i brevet hit 7. februar 2012:
«Vi kan opplyse at registreringskontoret i Oslo fengsel gjennomfører i tett samarbeid med domskoordinatorene i Kriminalomsorgen region øst (Oslo og Østfold), innsettelser/overføringer fra politiarrest i Oslo til Oslo fengsel. Registreringskontoret sørger også for å plassere innsatte som ikke er varetektsfengslet. Det medfører derfor ikke riktighet at registreringskontoret nekter å ta imot innsatte som ikke er varetektsfengslet. I 2011 ble 91 personer fengslet med politiets innsettelsesordre hvorav 37 i Region øst.»
Videre presiserte departementet i brevet hit 21. mai 2012:
«Justisdepartementet har igjen fått bekreftelse fra Kriminalomsorgen region øst om at Oslo fengsel og andre fengsler i regionene øst og nordøst tar imot innsatte med politiets innsettelsesordre (PIN). Det er et lite antall innsatte som innsettes på PIN. Det føres ingen sikker statistikk over hvor mange henvendelser om innsettelse på PIN Oslo fengsel har mottatt fra politiet. På forespørsel har departementet fått opplyst fra Registreringskontoret i Oslo at de mottar 1–2 slike henvendelser pr måned. Dette indikerer at andel PIN-innsettelser ikke er lavt i forhold til det politiet ber om av denne type innsettelse.
Manglende kjennelse er for kriminalomsorgen ikke i seg selv et kriterium for å avslå eller nedprioritere en henvendelse om plass i fengselet.»
De ulike fristene for sittetid i politiarrest og fremstilling for retten gjør at en del arrestanter nødvendigvis må overføres til fengsel uten fengslingskjennelse etter politiets ordre dersom overføring skal kunne skje innen to døgn. Ifølge departementet var det imidlertid bare 37 personer i daværende Kriminalomsorgen region øst (Oslo og Østfold) som ble overført til fengsel på et slikt grunnlag i løpet av 2011. Ifølge Politidirektoratets statistikknotat 1/2012 var det samlede antallet arrestforhold i 2011 innen de aktuelle politidistriktene 15 682, og antall oversittinger var 1 556. Antallet innsettelser på grunnlag av politiets ordre fremstår på denne bakgrunn som relativt lavt. De undersøkelser jeg har gjort gir imidlertid ikke grunnlag for å uttale noe nærmere om hvorfor det er så vidt få som overføres til fengsel på grunnlag av politiets innsettelsesordre.
I begge svarbrevene hit har departementet gitt uttrykk for at det ikke er riktig at Oslo fengsel og andre fengsler innenfor Kriminalomsorgen region øst ikke tar imot innsatte uten varetektskjennelse. Jeg tar dette til etterretning, og legger til grunn at også personer som er innsatt etter politiets innsettelsesordre søkes overført til fengsel på lik linje med personer som er varetektsfengselet etter beslutning av retten. For ordens skyld presiserer jeg at regelverket ikke gir grunnlag for å behandle disse gruppene ulikt med hensyn til overføring til fengsel.
Departementet har uttalt at det er «tett dialog» mellom domskoordinatorene i de ulike regionene for eventuelt å finne fengselsplasser i andre deler av landet, og at Kriminalomsorgen region øst og registreringskontoret i Oslo fengsel daglig mottar liste over alle innsatte i sentralarresten ved Oslo politidistrikt med tanke på overføring. Dette er positivt. Et velfungerende samarbeid på tvers av regionene er nødvendig for å oppnå best mulig kapasitetsutnyttelse i fengslene. Det høye antallet oversittinger viser imidlertid at dette ikke er tilstrekkelig.
3. Krav til belegg og kapasitet i kriminalomsorgen mv. – betydningen for oversitting i politiarrestene
I sin redegjørelse 21. mai 2012 viser departementet til at et belegg på 90 % er fastsatt som et langsiktig mål i kriminalomsorgen, blant annet ut fra hensynet til god faglig drift, de ansattes arbeidsmiljø og mulighet for bygningsmessig vedlikehold. Ifølge departementet er det imidlertid nødvendig å opprettholde et beleggskrav på 94 % «så lenge soningskøen ikke er avviklet». Det heter videre:
«Når soningskøen er avviklet, vil kravet reduseres til 90 %. Dette vil også bidra til at fengslene vil få større mulighet til å ta imot flere varetektsinnsatte i perioder der det er større behov for varetektsplasser enn normalt.»
Jeg kan slutte meg til formodningen om at et lavere belegg i kriminalomsorgen trolig vil bidra til færre tilfeller av oversitting i politiarresten. Dette vil jo blant annet presumptivt innebære at den generelle kapasiteten i kriminalomsorgen er bedre tilpasset behovet. I en situasjon med lavere belegg vil det også være lettere å håndtere variasjoner i antall varetektsfengslede/personer som skal overføres fra politiarrest.
Det er positivt med en langsiktig målsetting om lavere beleggskrav. Ettersom dette knyttes opp mot soningskøen, synes det imidlertid å ligge en del frem i tid at kravet kan senkes. Jeg har i denne forbindelse merket meg at antall ubetingede fengselsdommer i soningskøen var 1 176 per 31. desember 2013, mot 768 på samme tidspunkt året før, se kriminalomsorgens årsstatistikk for 2013 side 57. Køen er dermed økende, og var ved siste årsskifte omtrent på samme nivå som ved utgangen av 2007. Faktisk belegg i hele kriminalomsorgen var 96,5 % i 2013 mot 94,5 % året før, og er dermed også økende (årsstatistikken for 2013 side 33–34). Belegget i Oslo fengsel var på hele 98,4 % i 2013, og beleggstallene er høye også for de andre fengslene med høyt sikkerhetsnivå i nåværende Kriminalomsorgen region øst. I lys av disse tallene er det noe vanskelig å se at belegget i kriminalomsorgen vil kunne reduseres til 90 % i løpet av de nærmeste årene.
Det fremgår av de oversendte årsrapportene fra Oslo politidistrikt at politidistriktet registrerte 1 265 tilfeller av oversitting i 2012 og 1 508 tilfeller i 2013. I 2011 var antallet 1 107. Det har således vært en negativ utvikling i politidistriktet når det gjelder det totale antallet oversittinger de siste årene. Antallet innbrakte og pågrepne har vært stabilt i perioden 2010 – 2013, og det er dermed på det rene at den forholdsmessige andelen som sitter mer enn 48 timer også har økt. Årsakene til økningen har ikke vært særskilt undersøkt herfra, men jeg legger til grunn at det er en nær sammenheng med soningskøen og den høye kapasitetsutnyttelsen i kriminalomsorgen. Jeg viser i denne forbindelse til at Oslo politidistrikt i sine årsrapporter for 2012 og 2013 opplyser at ingen tilfeller av oversitting skyldes politiet. Ifølge politidistriktet skyldes oversitting i politiarrest i sin helhet kapasitetsproblemer og plassmangel i kriminalomsorgen.
Lang sittetid i politiarrest har vært gjenstand for oppmerksomhet og kritikk fra flere hold gjennom en årrekke. I rapporten som Europarådets torturforebyggingskomité (CPT) avga 21. desember 2011 etter besøket til Norge samme år heter det for eksempel:
«The CPT recommends that the Norwegian authorities redouble their efforts to put an end to the practice of accommodating persons in police establishments after they have been remanded in custody.»
I svaret fra norske myndigheter til CPT, oversendt fra Justis- og beredskapsdepartementet 27. juni 2012, heter det blant annet følgende om dette:
«It is a stated goal for the Ministry of Justice and Public Security to reduce the number of breaches of the 48-hour time limit.
The most important remedy for having as many remand prisoners as possible transferred from police custody to prison within the time limit is to have sufficient capacity in the Correctional Services.»
Det heter videre:
«Enabling the Correctional Services to attend to the police’s need for remand places has therefore top priority. Remand must always have first priority in the Correctional Services in order to prevent prisoners from sitting too long in police custody.»
I den foreliggende saken har jeg ikke undersøkt sittetiden i landets politiarrester som helhet. Jeg må imidlertid konstatere nok en gang at problemet med oversitting fortsatt vedvarer i et urovekkende omfang i alle fall for Oslo politidistrikts vedkommende. Behovet for å gjøre noe med dette synes påtrengende. De ansvarlige myndigheter er godt kjent med situasjonen. På denne bakgrunn fremstår det for meg som noe påfallende at de utstrakte bruddene på hovedregelen om overføring til innen to døgn fortsetter å vedvare.
I min uttalelse 14. mai 2010 i sak 2008/1775 uttalte jeg avslutningsvis blant annet følgende:
«En løsning av situasjonen med lang oppholdstid i politiarrestene forutsetter at man ser på forholdene både i politiet og i kriminalomsorgen. Justis- og politidepartementet har ansvaret for begge disse delene av forvaltningen, og departementet må derfor ha det overordnede ansvaret for å løse de utfordringene som fortsatt finnes på dette området.»
Jeg finner grunn til å minne om dette. Det er i første rekke departementet, i samarbeid med underliggende etater, som har ansvaret for å løse utfordringene knyttet til lang sittetid i politiarrest.
Departementet bes holde meg orientert om hvilke aktive grep som tas videre for å redusere antallet oversittinger i Oslo-området spesielt og landet generelt.