Sakens bakgrunn
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane omgjorde 16. juni 2009 Askøy kommunes vedtak 22. februar 2008, slik at det ikke ble gitt tillatelse til endring av naust, samt oppføring av vei, kai og flytebrygge. Vedtaket ble gjort på bakgrunn av klage fra Fylkesmannen i Hordaland.
Fylkesmannen i Hordaland hadde påklaget Askøy kommunes tillatelse etter utløpet av klagefristen på tre uker i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 29 første ledd. Under henvisning til strandsonevernet, hensynet til en riktig avgjørelse i saken, at fristen bare var oversittet med ca. en uke og at tiltakshaverens forventninger om å få gjennomført tiltaket ikke kunne vektlegges «i særlig grad», ga Fylkesmannen i Sogn og Fjordane fristoppreisning etter forvaltningsloven § 31 første ledd bokstav b.
Fylkesmannens vedtak ble klaget inn til ombudsmannen. Ettersom det forelå nye opplysninger, som ikke var tatt opp med fylkesmannen, ble klageren i første omgang bedt om å gjøre Fylkesmannen i Sogn og Fjordane kjent med opplysningene og be om en fornyet vurdering av saken der.
Advokat A ba Fylkesmannen i Sogn og Fjordane om en ny vurdering. Det ble vist til at tiltakshaveren gjorde gjeldende at han hadde innrettet seg etter vedtaket før han ble kjent med klagen fra fylkesmannen. Tiltakshaveren hadde lagt til grunn at klagefristen gikk ut 18. mars 2009. Han hadde sjekket om det var kommet inn en klage før han reiste til Brasil 25. mars 2009 og ga deretter beskjed til sin bror om at byggingen av naustet kunne igangsettes. Naustet var etter det opplyste i det vesentlige ferdig utført da han kom hjem 10. april 2009.
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane svarte at hun fremdeles mente at «tiltakshavers forventninger om å få gjennomføre tiltaket i den aktuelle saken må vike for strandsonevernet og hensynet til en riktig avgjørelse», og fant ikke grunn til å omgjøre vedtaket. Fylkesmannen skrev videre:
«Ved vurdering av fristoppreisningsspørsmålet skal vi legge vekt på partens interesse i å kunne innrette seg etter det vedtaket som er gjort. Vi mener dette hensynet må tillegges mindre vekt der parten har satt i gang byggearbeidet uten gyldig byggetillatelse.
Fristoverskridelsen er dessuten kort. En part vil vanligvis bare i liten grad ha innrettet seg i løpet av en uke.
Når det foreligger en klage, kan tiltakshaver ikke innrette seg på samme måte som når tillatelsen er endelig. Dersom byggearbeidene fortsetter etter at det er klaget, skjer dette vanligvis på tiltakshavers risiko.
I denne saken gikk det tre uker fra Fylkesmannen i Hordaland klaget til tiltakshaver fikk informasjon om klagen. Dette skyldtes at tiltakshaver var bortreist og ikke leste posten sin før han kom tilbake. Det foreligger ikke opplysninger om at han hadde lagt igjen kontaktinformasjon slik at kommunen kunne varsle ham på ferieadressen om det skulle komme en klage etter fristen. Vi kan derfor ikke se at det er grunn til å vurdere tiltakshavers innretting etter klagetidspunktet annerledes som følge av at han ikke fikk kjennskap til klagen tidligere.»
I ny klage til ombudsmannen ble det bestridt at vilkårene for å gi oppreisning for fristoversittelse var oppfylt, og det ble anført at klagen derfor skulle vært avvist:
«[S]aken gjelder utvidelse av et allerede godkjent nøst, samt at veien ble godkjent i år 2000. Det er altså ikke slik at det her er tale om privatisering av uberørt natur, det er en noe utvidet bruk av eiendommen, samt en generell oppgradering av denne så vel estetisk som funksjonsmessig. Søker vil med styrke hevde at de omsøkte tiltak på eiendommen har forbedret det estetiske inntrykket langs strandsonen. Dette ligger med andre ord ikke i kjernen for strandsonevernet.
—
[S]ettefylkesmannens vurdering er sjablongmessig og for lite konkret knyttet til denne saken. …
—
Settefylkesmannen gjør videre et poeng av at det var iverksatt arbeider på nøstet allerede før søknaden ble innsendt. Her skal bemerkes at tiltakshaver fikk godkjent et noe mindre nøst i år 2000 og at nøstets grunnmur var laget på bakgrunn av denne godkjennelsen. …
—
Settefylkesmannen synes ved denne vurdering [av dispensasjonsspørsmålet] ikke å ha hensyntatt det forhold at det aktuelle området allerede i stor grad er privatisert. … [E]n utvidelse av dette [vil] ha en svært liten, om noen, økt ’privatiserende effekt’ på området.»
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen fant grunn til å stille fylkesmannen enkelte spørsmål. Fylkesmannen ble blant annet spurt om hun mente at det som et generelt utgangspunkt, foreligger «særlige grunner», som gjør det «rimelig at klagen blir prøvd», i saker som gjelder dispensasjon etter plan- og bygningsloven for å utføre tiltak i strandsonen. Videre ble det stilt spørsmål om denne saken skilte seg ut fra øvrige slike dispensasjonssaker.
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane svarte blant annet:
«Vi meiner ikkje at det som eit generelt utgangspunkt ligg føre ‘særlige grunner’ for fristoppreising i saker som gjeld dispensasjon etter plan- og bygningslova for tiltak i strandsona. Vi meiner det må gjerast ei konkret heilskapsvurdering av den enkelte saka, og ei interesseavveging på bakgrunn av saklege og relevante moment.
—
I denne saka kom vi etter ei konkret vurdering til at det låg føre ‘særlige grunner’ som gjorde det rimeleg å gje fristoppreising etter forvaltningslova § 31 første ledd bokstav b. Vernet av strandsona, som nasjonal verdi, har stor vekt i denne vurderinga. Det er ein streng praksis for dispensasjonar i strandsona, og det er viktig at kommunane følgjer dei retningslinjene som er gjevne. Det er i tillegg viktig at saker får eit riktig utfall. Særleg viktig der tiltakshavaren har bygd utan løyve eller i strid med gjeldande løyve. Vi vurderte fristoppreisinga opp mot tiltakshavarens interesser i saka, og la til grunn at fristoverskridinga var kort og at tiltakshavarar normalt ikkje har fått innretta seg i stor grad på ei veke. Vimeiner det ikkje kan vere avgjerande at tiltakshavaren reiste på ferie og ikkje hadde tilgang til posten sin, slik at han ikkje før han kom heim fekk vite om at Fylkesmannen i Hordaland hadde klaga. Vi meinte derfor i vårt vedtak den 16.06.2009 at det låg føre særlige grunnar for å gje fristoppreising i saka.
—
… Vi vil elles kommentere at vi meiner det ikkje skal vere kurant å få fristoppreising, særleg når klagar er eit offentleg organ som Fylkesmannen i Hordaland og det er tale om å endre eit positivt vedtak til ugunst for den private parten. Det må likevel gjerast ei konkret vurdering av om det ligg føre særlege grunnar for å gje fristoppreising, noko vi vurderte at det var i denne saka …
—
Kvar sak som er til Fylkesmannen for klagehandsaming vert avgjort på bakgrunn av ei konkret vurdering av dei aktuelle forholda i saka. Vi viser til vår grunngjeving i vedtaket den 16.06.2009 i sin heilskap, og viser til eit utdrag frå vår vurdering av saka:
Fylkesmannen mener at en dispensasjonspraksis i samsvar med det påklagede vedtaket vil undergrave kommuneplanen som styringsdokument og vil kunne medføre en endring av området. Dersom det gis dispensasjon i denne saken, vil forutsetningene for hva som defineres som et naust endre seg da det omsøkte naustet ikke er i samsvar med hva som tradisjonelt kan kalles et naust. Naustet vil etter vår oppfatning få mer preg av fritidsbebyggelse som sammen med de øvrige omsøkte tiltakene vil ha en langt større privatiserende effekt på området.
Gjeldende rett er at dispensasjon ikke bør gis dersom de oppgitte grunnene er generelle for flere område innenfor et planområde. Vi mener at søkers argument for bygging av naust av denne størrelsen, kai, vei og utlegging av flytebrygge også kan hevdes for flere innenfor samme område, og slike grunner kan derfor ikke regnes å være ‘særlige’. Fylkesmannen mener derfor at en dispensasjon i dette tilfellet nettopp kan skape presedensvirkninger for tilsvarende saker i området, noe vi ser på som uheldig.
Som det går fram av denne vurderinga er omsynet til privatisering berre eitt av momenta i vurderinga. Det går også fram at vi vurderte saka slik at endringane på naustet sett i samanheng med dei andre omsøkte tiltaka på staden, ville gje ein langt større privatiserande effekt på området.»
Jeg ser slik på saken
Forvaltningsloven § 31 første ledd bokstav b åpner for å ta en klage under behandling selv om den er innkommet etter klagefristens utløp, når det foreligger «særlige grunner» som gjør det «rimelig at klagen blir prøvd».
Utgangspunktet etter denne bestemmelsen er, i motsetning til etter forvaltningsloven § 31 første ledd bokstav a, normalt at klageren kan lastes for fristoversittelsen. Det skal derfor ikke være kurant å få oppreisning.
Videre fremgår det av bestemmelsens annet ledd at det ved vurderingen av om en klage som er for sent innkommet, skal tas under behandling, skal legges vekt på «om endringen av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre».
Uttrykket «særlige grunner» tilsier at det må påvises noen spesifiserte, klare grunner som etter en konkret vurdering gjør det rimelig at klagen blir prøvd. Ordlyden tilsier også at grunnene ikke skal være så generelle at de kan påberopes i mange saker.
Forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 92, nevner det forhold at klagen handler om rettsanvendelsen som eksempel på «særlige grunner», som kan begrunne oppreisning. Det er vist til at det kan være lite rimelig å avvise en slik klage fordi «rettsspørsmålet ikke derved bringes ut av verden».
Det fremgår av juridisk litteratur at flere forhold kan være relevante og at det må foretas en konkret vurdering av omstendighetene i den enkelte saken, se Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 536:
«Et hensyn som kan tale for oppreisning etter dette alternativet, er at saken er av særskilt stor betydning for klageren, eller at den reiser et prinsippspørsmål som også forvaltningen er tjent med at det blir tatt stilling til. Det kan særlig være aktuelt om klagen ikke bare angår skjønnsutøvelsen, men spesielt rettsanvendelsen. Synes realitetsavgjørelsen som er truffet av underinstansen tvilsom rettslig sett, er det også et moment som taler for oppreisning.
I utgangspunktet skal bestemmelsen om oppreisning praktiseres likt uavhengig av hvem som klager. Fylkesmannen er imidlertid satt til å ivareta offentlige, allmenne interesser knyttet til blant annet strandsonen. Hensynet til ivaretakelse av slike interesser må trekkes inn i vurderingen av om det er ønskelig å få en klage prøvd.
Det skal likevel ikke være kurant å gi fristoppreisning. Dette er lagt til grunn i flere ombudsmannsuttalelser, se for eksempel ombudsmannens årsmelding for 2008 s. 286 (Somb-2008-74). I avsluttende brev inntatt i årsmeldingen for 2001 s. 69 (Somb-2001-2) ble det blant annet uttalt:
«Jeg føyer til at klagefristreglene i forhold til det offentlige bør forstås og anvendes slik at forvaltningen får en oppfordring om og tilskyndelse til å følge opp og handle raskt dersom det er tale om å endre til ugunst positive vedtak.»
Det er viktig av hensyn til effektivitet og ressursbruk både for private parter og forvaltningen at fristene overholdes. Også hensyn til blant annet innrettelse, forutsigbarhet og tillit til forvaltningsvedtak tilsier at det ikke skal være kurant å få oppreisning for å ha oversittet en klagefrist. For at klagefristene ikke skal undergraves i sakskategorier der det generelt kan påvises sterke, offentlige interesser, må grunnene som taler for fristoppreisning, heller ikke være så generelle at de kan gjøres gjeldende for de fleste tilsvarende saker.
Fylkesmannen har i denne saken lagt stor vekt på vernet av strandsonen som nasjonal verdi, i vurderingen av om det skal gis oppreisning. Som nevnt over, må det være adgang til å legge vekt på dette som et relevant moment, spesielt dersom hensynene gjør seg særlig gjeldende i en konkret sak.
Denne saken gjelder endring av naust i et område der det også tidligere er godkjent plassert naust. Uenigheten i saken synes bare å gjelde størrelsen på naustet, ikke om det kan plasseres et naust på tomten. Det er vektlagt av fylkesmannen at naustet har preg av fritidsbebyggelse og at det derfor vil ha privatiserende effekt på området. Dette er imøtegått av klageren, som mener tiltaket ikke vil ha noen økt privatiserende effekt, ettersom området allerede er privatisert i stor grad. Klageren mener området fra før var ufremkommelig, og at veien og bryggeanlegget slik sett har bedret allmennhetens tilgang til sjøen. Det er videre vist at tiltaket er omkranset av andre naust.
Ettersom det synes å være akseptert at det kan bygges et noe mindre naust, vil hensynet til vern av strandsonen ikke være like fremtredende som i saker med urørt natur. Fylkesmannen har heller ikke påpekt at de allmenne interessene er spesielt fremtredende i området. Det er godkjent flere andre naust i området, selv om disse ikke er av samme størrelse. På grunn av omstendighetene rundt oversittelse av klagefristen i saken, vil presedensvirkningene også kunne begrenses.
Ut fra de opplysningene som foreligger i saken, er det vanskelig å se at hensynene til vern av strandsonen er av slik styrke og karakter at de i seg selv kan begrunne fristoppreisning.
Fylkesmannen har videre vektlagt hensynet til et riktig resultat som særlig grunn for fristoppreisning. Av vedtaket fremgår at «[d]ersom det gis dispensasjon i denne saken, vil forutsetningene for hva som defineres som et naust endre seg da det omsøkte naustet ikke er i samsvar med hva som tradisjonelt kan kalles et naust». Klageren har på sin side vist til at han har behov for et naust av denne størrelsen fordi han ønsker å drive næringsvirksomhet. I følge klageren ville det mindre, tidligere godkjente naustet ikke være tjenlig eller tilstrekkelig til formålet.
Saken har en lang forhistorie, som strekker seg tilbake til søknad med påfølgende tillatelse til naust i 2000. Det har i ettertid blitt søkt om ulike endringer av tiltaket. Så vidt skjønnes, ga kommunen dispensasjon for tiltaket, slik det nå fremstår, i 2006. Vedtaket ble opphevet av fylkesmannen i 2007, som ba kommunen ta stilling til om søkeren var yrkesfisker på søknadstidspunktet og hvilken betydning dette eventuelt hadde for vedtaket. Kommunen fant deretter at tiltaket ikke var avhengig av dispensasjon fordi søkeren var yrkesfisker på søknadstidspunktet. I vedtak 16. juni 2009 mente fylkesmannen at kommunens dokumentasjon bekreftet at tiltakshaveren var yrkesfisker på søknadstidspunktet. Fylkesmannen mente imidlertid at kommunen ikke hadde tatt stilling til om tiltaket var nødvendig for utøvelse av næringen og kom til at tiltaket var avhengig av dispensasjon.
Hva som er et riktig resultat i denne saken, vil bero på en vurdering av om tiltaket var nødvendig for utøvelse av næringen, eventuelt en vurdering av om det var grunnlag for å gi dispensasjon. I disse vurderingene vil det være et visst spillerom for hvilken vekt som legges på de ulike relevante hensynene. Ut fra sakens dokumenter er det ikke opplagt at saken «reiser et prinsippspørsmål som forvaltningen er tjent med at det blir tatt stilling til» eller at det var tilstrekkelige og klare holdepunkter som tilsa at saken skulle fått et annet resultat. Med dette er det ikke herfra ment å ta stilling til hva som vil være et riktig resultat i saken.
Etter forvaltningsloven § 31 annet ledd skal det i vurderingen også «legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre». I fylkesmannens vedtak er spørsmålet om tiltakshaverens innrettelse vurdert. Saken her adskiller seg på dette punktet fra de to ovenfor nevnte ombudsmannssakene. I saken inntatt i årsmeldingen for 2001 på s. 69 hadde det tatt omtrent tre og en halv måned fra byggetillatelsen var gitt til det ble klart at denne var påklaget, mens det i saken publisert i årsmeldingen for 2008 s. 286 hadde gått fem og en halv måned fra vedtak ble fattet til klage ble inngitt.
Hvor lang tid som er gått fra vedtaket ble truffet til klagen innkommer, er i seg selv et moment som kan vektlegges i vurderingen, uavhengig av om tiltakshaveren faktisk har innrettet seg etter vedtaket. At det er gått lang tid, kan gi tiltakshaveren beskyttelsesverdige forventninger om å kunne innrette seg etter vedtaket.
I denne saken er fristoverskridelsen i seg selv liten. At innrettelse faktisk er skjedd, vil i noen tilfeller kunne medføre at en endring av vedtaket kan sies å medføre skade eller ulempe for tiltakshaveren på en slik måte at dette blir et tungtveiende argument mot å gi fristoppreisning. I andre tilfeller vil oversittelse av klagefristen kunne anses som erstatningsbetingende opptreden fra forvaltningen, og det kan oppstå spørsmål om erstatning for utgifter som følge av at en part har innrettet seg i tillitt til forvaltningsvedtaket. Dersom skaden i det vesentlige kan kompenseres ved erstatning, vil innrettelseshensynet kunne få mindre vekt.
Det ville stride mot den allmenne rettsfølelsen dersom innrettelse skulle tillegges vekt der arbeid er satt i gang uten gyldig tillatelse. I saker der tiltaket allerede er oppført før det blir truffet vedtak om tillatelse, får innrettelseshensynet derfor normalt liten vekt. Særlig vil dette gjelde der fristoversittelsen er kort, eller det utelukkende er tiltakshaveren som kan klandres for at innrettelse er skjedd uten gyldig tillatelse.
Det er uenighet mellom partene om faktiske forhold i saken knyttet til hvilket tidspunkt naustet ble oppført. Tiltakshaveren har vist til at fristoverskridelsen medførte at han innrettet seg slik at tiltaket ble oppført før han fikk kjennskap til klagen. Dette er bestridt av fylkesmannen, som hevder at tiltaket allerede var oppført før byggetillatelse ble gitt av kommunen. Det er etter dette vanskelig å vektlegge hensynet til om oppreisning er til skade for tiltakshaveren i noen retning.
Etter denne gjennomgangen kan jeg ikke se at fylkesmannen i vedtaket, supplert med svarene på spørsmålene herfra, har påvist tilstrekkelig konkrete «særlige grunner» somgjør det «rimelig at klagen blir prøvd», jf. forvaltningsloven § 31 første ledd bokstav b.
Fylkesmannen bes på denne bakgrunn om å vurdere saken på nytt. Ombudsmannen ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen.
Med denne konklusjonen, er det ikke grunn til å gå nærmere inn på fylkesmannens realitetsbehandling, herunder vurderingen av klagerens anførsel om usaklig forskjellsbehandling.