Ombudsmannen besøkte 25. januar 2011 Bodø fengsel sammen med tre medarbeidere. Under besøket ble det gitt en omvisning i fengselet, og ombudsmannen hadde møter med representanter for de innsatte, ledelsen i fengselet og helsetjenesten. På bakgrunn av informasjonen som fremkom i møtene og under omvisingen, ble det i etterkant av besøket funnet grunn til å be om en skriftlig redegjørelse fra Kriminalomsorgen region nord. Spørsmålene som ble stilt og kriminalomsorgens svar er nærmere omtalt nedenfor.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innsattes mulighet for fysisk aktivitet i luftegården
Under omvisningen i fengselet ble det observert at det på bakken i hovedluftegården lå et tykt lag med snø/is. Det syntes heller ikke å være strødd. Luftegårdens tilstand ble oppfattet slik at løping var tilnærmet umulig, og det fremsto også som vanskelig å gå på det glatte underlaget.
Kriminalomsorgen region nord ble i brevet herfra bedt om å vurdere i hvilken grad fengselets luftegård kunne anses som egnet til fysisk aktivitet i vinterhalvåret. I denne forbindelse ble regionen også bedt om å redegjøre nærmere for hva som gjøres fra fengselets side for å sørge for at underlaget er slik at fysisk aktivitet kan finne sted i luftegården. Videre ble regionen bedt om å opplyse om de innsatte tilbys utendørs fysisk aktivitet andre steder på eller utenfor fengselsområdet. Endelig ble regionen bedt om å kommentere om fengselet anses å ha et tilbud om utendørs fysisk aktivitet som tilfredsstiller kravene i punkt 27.1 i De europeiske fengselsreglene (rekommandasjon fra Ministerkomiteen i Europarådet 11. januar 2006).
I svarbrevet fra regionen ble det under henvisning til fengselets brev opplyst at «rutinene for snørydding og strøing» i luftegården ville bli innskjerpet. Det ble videre vist til at fengselet tilbyr sporadisk fysisk aktivitet utenfor fengselet, men at dette tilbudet er forbeholdt en begrenset gruppe innsatte som er «sikkerhetsklarert». Videre ble det opplyst at regionen hadde vurdert forholdene i luftegården i vinterhalvåret, og kommet til at disse måtte anses tilfredsstillende forutsatt at «rutinene for snørydding og strøing» overholdes. I tilknytning til dette uttalte regionen følgende:
«Vi har merket oss behovet for at dette kontrolleres ved fremtidige inspeksjoner som vi vil gjennomføre ved Bodø fengsel».
Straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 21 pålegger kriminalomsorgen å tilrettelegge for at innsatte blant annet skal gis mulighet til fysisk aktivitet. Videre fastsetter lovens § 22 at innsatte «så langt det er mulig» skal få oppholde seg i friluft hver dag. Nærmere bestemmelser er gitt i Kriminalomsorgens sentrale forvaltnings retningslinjer til loven m.v. punkt 3.19 og 3.20. I førstnevnte punkt heter det blant annet:
«De innsatte bør gis anledning til å drive gymnastikk og idrett i fritiden, fortrinnsvis under kyndig veiledning. Unge innsatte bør i særlig grad motiveres og oppmuntres til å drive gymnastikk og idrett, og forholdene bør søkes lagt til rette for egnede fysiske aktiviteter.»
Retten til utendørs fysisk aktivitet er nærmere presisert i punkt 27.1 i De europeiske fengselsreglene, som i norsk oversettelse lyder:
«27.1 Hver innsatt skal gis mulighet til minst én times daglig mosjon i friluft når været tillater det.»
Det heter videre i punkt 27.2 – 27.4:
«27.2 Under strenge værforhold skal det sørges for alternative mosjonsmuligheter for de innsatte.
27.3 Velorganiserte aktiviteter som fremmer fysisk kondisjon og gir rom for tilstrekkelig mosjon og rekreasjon, skal utgjøre en integrert del av fengselsregimet.
27.4 Fengselsmyndighetene skal legge til rette for slike aktiviteter ved å skaffe til veie passende installasjoner og utstyr.»
De europeiske fengselsreglene er riktignok ikke rettslige bindende, men det er forutsatt at medlemslandene bestreber seg på å følge prinsippene som fremgår.
Jeg har merket meg regionens opplysning om at fengselet vil innskjerpe rutinene for snørydding og strøing av luftegården. En slik innskjerping er positiv og synes, basert på observasjonene gjort under besøket, klart å være på sin plass. Forsvarlig snørydding og strøing må antas å være helt nødvendig for at innsatte skal kunne ha en reell mulighet til å benytte luftegården til fysisk aktivitet gjennom hele vinterhalvåret. På bakgrunn av at dette er den eneste luftegården for flere innsatte, sammenholdt med at tilbudet om fysisk aktivitet utenfor fengselet fremstår som beskjedent, legger jeg til grunn at forsvarlig snørydding/strøing er en forutsetning for at innsatte skal gis et tilbud om utendørs fysisk aktivitet i tråd med punkt 27.1 i De europeiske fengselsreglene.
I Kriminalomsorgen sentrale forvaltnings retningslinjer punkt 2.1 heter det at regionalt nivå skal føre tilsyn med at de enkelte lokale enhetene blant annet er i forsvarlig stand og at de for øvrig er best mulig tilrettelagt for å nå sine mål. På bakgrunn av dette tilsynsansvaret er det positivt at regionen gir uttrykk for å ha sett behovet for at det ved fremtidige inspeksjoner kontrolleres at fengselets rutiner vedrørende blant annet snørydding og strøing overholdes.
2. Kontaktutvalg/tillitsmannsordning
Under samtalen med representantene for de innsatte i Bodø fengsel ble det opplyst at de innsatte sommeren 2010 hadde diskutert muligheten for å etablere et kontaktutvalg, men at de angivelig møtte liten velvilje fra fengselets side vedrørende dette. I samtalen ga de innsatte også klart uttrykk for at det fortsatt var ønskelig å etablere et slikt samarbeidsorgan. Fengselsledelsen opplyste under den avsluttende samtalen at «de skulle se på dette» og at de «ikke hadde noe imot å få dette til». Det ble imidlertid trukket frem at høy utskifting av innsatte og at innsatte med lange dommer i betydelig grad søker seg overført til anstalter med et bedre tilbud, vanskeliggjorde etablering av et slikt organ.
I brevet herfra ble regionen bedt om å gi sin kommentar til at det, til tross for et uttrykt ønske fra de innsatte, ikke var etablert et kontaktutvalg ved Bodø fengsel. Regionen ble også bedt om å kommentere om stort gjennomtrekk blant de innsatte, og det faktum at innsatte med lange dommer søker seg overført til anstalter med et bedre tilbud, er et relevant hensyn ved vurderingen av om kontaktutvalg eller lignende skal etableres. Endelig ble det bedt om å få opplyst om det hadde vært noen utvikling med hensyn til dette spørsmålet siden ombudsmannens besøk.
Regionen viste i sitt svarbrev til Bodø fengsels redegjørelse hvor det opplyses at fengselet har etablert en ordning der det fem dager i uken gjennomføres møter med alle innsatte på hver avdeling, med unntak av varetektsinnsatte som er ilagt vilkår om restriksjoner når det gjelder kontakt med andre. Under henvisning til denne ordningen uttalte regionen følgende:
«Det er altså innført en ordning med faste møter, der spørsmål rundt innsattes dagligliv kan drøftes med representanter for fengselet, og der de spørsmål som krever dette blir løftet opp til fengselsleder. Etter det vi kan se har Bodø fengsel med dette etterkommet de krav som loven stiller på dette området, men tilpasset organiseringen [til] forholdene i et forholdsvis lite fengsel med stort gjennomtrekk av innsatte».
Det følger av straffegjennomføringsloven § 25 første ledd første punktum at kriminalomsorgen bør etablere samarbeidsorganer med representanter for innsatte og tilsatte (kontaktutvalg) dersom de innsatte ønsker dette. Lovbestemmelsen sier ikke noe nærmere om hvordan slike samarbeidsorgan skal være organisert. I punkt. 3.23 i Kriminalomsorgen sentrale forvaltnings retningslinjer er det forutsatt at slike organer skal etableres dersom flertallet av de innsatte ønsker det. Ut over dette er det ifølge retningslinjene opp til fengselsledelsen å bestemme hvordan ordningen nærmere skal organiseres og fungere innenfor rammene av straffegjennomføringsloven § 25.
Ut fra den redegjørelse regionen og fengselet har gitt, synes det å være etablert en permanent ordning med møter der innsatte regelmessig gis anledning til å drøfte spørsmål knyttet til deres dagligliv med representanter for de ansatte. Ettersom retningslinjene i stor grad overlater til den enkelte anstalt selv å avgjøre hvilken form slike samarbeidsorgan skal ha, kan det neppe på rettslig grunnlag rettes kritikk mot hvordan fengselet har valgt å organisere sine samarbeidsorganer som sådan. Jeg legger imidlertid til grunn at fengselet ved sine overveielser også tar tilbørlig hensyn til de innsattes synspunkter på organiseringen og hvordan den fungerer i praksis.
Om formålet med slike samarbeidsorganer heter det videre i straffegjennomføringsloven § 25 annet ledd første punktum:
«Samarbeidsorganene har som formål å legge til rette for diskusjon av spørsmål som har betydning for de innsattes daglige liv».
Det er følgelig et krav om at et slikt samarbeidsorgan, uavhengig av organisering, er egnet til å oppfylle lovens formål slik dette kommer til uttrykk i § 25 annet ledd. På bakgrunn av regionens og fengselets redegjørelse på dette punkt, er det vanskelig for meg å ha noen helt klar formening om hvorvidt eksisterende samarbeidsorgan i Bodø fengsel er egnet til å realisere denne formålsbestemmelsen. Jeg ber derfor om at regionen ved neste tilsyn i Bodø fengsel, i samråd med de innsatte og de ansatte, søker å avklare hvorvidt den nåværende organiseringen av samarbeidsorgan oppfyller formålet.
Regionen opplyste også at straffegjennomføringsloven § 25 ikke åpner for å trekke inn i vurderingen hvorvidt opprettelsen av et samarbeidsorgan fremstår som hensiktsmessig. Videre het det i regionens svar:
«Dersom innsatte ytrer et ønske om at det opprettes en form for samarbeidsorgan, skal fengselet undersøke hvorvidt et flertall av de innsatte ønsker dette, uten å ta hensyn til for eksempel graden av utskifting i fangebefolkningen».
Regionens redegjørelse på dette punkt gir ikke grunn til merknader fra min side.
3. Forholdene i sikkerhetscellene
Omvisningen i fengselet omfattet også de to sikkerhetscellene. Begge cellene har vindu ut mot en gang, og noe dagslys slipper inn i cellene gjennom et vindu på den andre siden av gangen. Etter det som kunne observeres under omvisingen (ca. kl. 14) slapp det særlig i den innerste cellen inn lite dagslys. For øvrig kunne det ikke sees at det var installert elektrisk belysning i noen av cellene.
Regionen ble i brevet herfra bedt om å kommentere om det var riktig oppfattet at de nevnte cellene mangler elektrisk belysning. Videre ble regionen bedt om å redegjøre for om lysforholdene i sikkerhetscellene kunne anses å oppfylle kravene etter De europeiske fengselsreglenes punkt 18.2 bokstav a (dagslys). Avslutningsvis ble regionen bedt om å gi sin vurdering av sikkerhetscellene opp mot bestemmelsene i fengselsreglene punkt 18.2 bokstav b og c om henholdsvis kunstig belysning og alarmsystem.
Regionen bekreftet i svaret hit at det ikke var installert elektrisk belysning i cellene, men at dette etter avtale med Statsbygg ville bli utbedret gjennom installasjon av «lyspunkter» utenfor cellene. Det ble forutsatt fra regionens side at lysforholdene gjennom disse endringene ville bli tilfredsstillende. Regionen opplyste for øvrig:
«Også dette punktet vil bli ettersett ved vår neste inspeksjon ved fengselet, og vi vil da vurdere om det bør installeres lys inne på cellene».
Når det gjaldt tilgangen til dagslys sikkerhetscellene uttalte regionen følgende:
«Vi har vurdert tilgangen til dagslys i sikkerhetscellene, og mener at denne er tilfredsstillende i forhold til De europeiske fengselsreglene pkt 18.2 a. Vi forutsetter at denne bestemmelsen må fortolkes på bakgrunn av at opphold i sikkerhetscelle vil være av kort varighet, og at det ikke er aktuelt å lese eller arbeide der. Et annet moment som vi vil fremholde i denne vurderingen, er det behov som innsatte har for skjerming mot innsyn, når han befinner seg i en slik tilstand at bruk av sikkerhetscelle er ansett å være nødvendig. I en slik tilstand vil innsatte ofte være ute av stand til å ivareta sine egne interesser i så måte. Det kan av denne grunn være en fordel at det ikke er innsyn utenfra og rett inn i sikkerhetscellene».
Av straffegjennomføringsloven § 2 første ledd følger det at straffegjennomføringen skal sikre de innsatte «tilfredsstillende forhold». Det er i forarbeidene fastslått at kravet om tilfredsstillende forhold må sees i lys av hvilken «gjennomføringsform» den enkelte befinner seg i og at dette kravet innebærer at innsatte skal sikres en viss minstestandard, se Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) s. 149. På bakgrunn av den generelle utformingen av dette kravet må det legges til grunn at det gjelder visse minstekrav til bygningsmessige forhold, herunder lysforhold i de enkelte celler.
De europeiske fengselsreglene punkt 18.2 oppstiller mer konkrete krav til de bygningsmessige forhold i de enkelte fengsler. Bestemmelsen lyder slik i norsk oversettelse:
«18.2 I alle bygninger der innsatte pålegges å bo, arbeide eller samles, skal
a. vinduene være store nok til at innsatte kan lese eller arbeide i naturlig belysning, og skal kunne slippe inn frisk luft med mindre egnet luftkondisjoneringsanlegg er installert,
b. kunstig lys oppfylle anerkjente tekniske standarder,
c. et alarmsystem sikre at innsatte omgående kan kontakte de ansatte.».
Etter sin ordlyd synes fengselsreglenes punkt 18.2 bokstav b bare å oppstille tekniske krav til installert kunstig belysning. Forutsetningsvis må bestemmelsen likevel kunne forstås slik at kunstig belysning som et minimum skal ha tilfredsstillende virkning i ethvert rom som omfattes av bestemmelsens anvendelsesområde. Det er følgelig positivt at det nå ifølge regionen vil bli installert «lyspunkter» utenfor cellene.
Jeg har merket meg at regionen forutsetter at belysningen i sikkerhetscellene vil bli tilfredsstillende etter at lyspunktene utenfor sikkerhetscellene er installert, og at dette vil bli «ettersett» under regionens neste inspeksjon i fengselet. Ifølge regionen vil det da også bli vurdert om det bør installeres lys inne på cellene. Det bes om at regionen holder ombudsmannen orientert om de vurderinger som foretas på dette punkt i forbindelse med regionens neste inspeksjon i Bodø fengsel.
Regionen er av den oppfatning at tilgangen til dagslys i sikkerhetscellene er tilfredsstillende sett i forhold til De europeiske fengselsreglene punkt 18.2 bokstav a. Det er i denne forbindelse vist til at bestemmelsen må tolkes på bakgrunn av at opphold i sikkerhetscelle vil være av kort varighet, og at det ikke er aktuelt å lese eller arbeide der.
Det må antas at graden av kunstig belysning vil få betydning for hvilke krav som stilles til tilgangen til dagslys. Den europeiske torturforebyggingskomiteen (CPT) oppstiller i sine «CPT standards» (sist revidert 2010) på side 7 og 13 et krav om «adequate lighting (i.e. sufficient to read by, sleeping periods excluded)» for så vidt gjelder politiarrestceller, som har mye til felles med sikkerhetsceller. Komiteen understreker samtidig at «preferably cells should enjoy natural light» uten at omfanget av dagslys er nærmere spesifisert. De europeiske fengselsreglene punkt 18.2 bokstav a skiller ikke mellom ulike typer celler/oppholdsrom og oppstiller et generelt krav om nok dagslys til å kunne lese m.v.
Det som må anses på det rene er at innsatte må sikres tilfredsstillende belysning også under opphold i sikkerhetscelle, noe som vanskelig kan sies å ha vært tilfellet på tidspunktet for besøket til Bodø fengsel. Videre må det være klart at kunstig belysning ikke i sin helhet kan erstatte tilgang til dagslys. Et visst omfang av dagslys må innsatte også gis i en sikkerhetscelle. Når det gjelder hvor mye dagslys som kan kreves, må det imidlertid, som regionen selv er inne på, kunne sees hen til både den normale varigheten av opphold i slike celler og hvilke aktiviteter som er aktuelle for innsatte.
Inntrykket under besøket i Bodø fengsel var at det særlig i den innerste sikkerhetscellen slapp inn svært begrenset med dagslys. Det kan etter mitt syn settes spørsmålstegn ved om kravet til tilgang til dagslys er oppfylt for denne cellens vedkommende. Regionen bes derfor om å foreta en særskilt vurdering av dette i forbindelse med sin neste inspeksjon til fengslet. Jeg antar for øvrig at regionen også vil vurdere spørsmålet om installasjon av kunstig belysning inne på selve cellene på bakgrunn av hvor mye dagslys som er tilgjengelig. Som nevnt ovenfor, imøteses regionens vurdering av disse spørsmålene etter neste inspeksjon.
Når det gjelder regionens henvisning til innsattes behov for skjerming mot innsyn utenfra og inn i sikkerhetscellene, forstår jeg det slik at regionen i første rekke sikter til innsyn fra medinnsatte. Det er utvilsomt isolert sett et viktig hensyn å beskytte den som er innsatt i sikkerhetscelle mot slikt innsyn, og dermed ivareta vedkommendes personvern og grunnleggende rett til privatliv. At dette skal være et relevant moment ved vurderingen av hvor mye dagslys som skal slippe inn til disse cellene finner jeg imidlertid noe tvilsomt. Som det klare utgangspunkt må de løsninger som velges både gi nødvendig skjerming mot innsyn og sikre tilfredsstillende tilgang til dagslys.
For så vidt gjelder kommunikasjonsutstyret i cellene har jeg merket meg regionens opplysning om at det er innfelt et callingsystem i veggen på hver celle slik at innsatte kan sette seg i forbindelse med hovedvakten i fengselet. Dette synes å være i tråd med kravene til alarmsystem i fengselsreglene punkt 18.2 bokstav c, forutsatt at systemet fungerer i praksis.
4. Klager til ombudsmannen – informasjon om fremgangsmåte m.v.
Forut for besøket oversendte fengselet ved brev 13. januar 2011 diverse informasjonsmateriell m.v., herunder «Rutiner Innsatte Bodø fengsel» (datert 17. juni 2009). På side 18 i nevnte rutiner var det inntatt informasjon om ombudsmannsordningen hvor det fremgikk at klager til sivilombudsmannen «bør sendes via direktøren for å unngå unødig lang saksbehandlingstid». I brevet herfra ble regionen, blant annet i lys av prinsippet om at innsatte skal kunne kommunisere direkte og ukontrollert med ombudsmannen, bedt om å kommentere om denne formuleringen var hensiktsmessig
Regionen har i svarbrevet hit vist til fengselets redegjørelse der det fremgår at ovennevnte formulering ikke lenger finnes i de nye «rutiner /med rutinehefte» som ifølge fengselet ble innført i mai 2011. Videre er det vist til fengselets uttalelse om at «vi ikke [har] praktisert å sende brev til ombudsmannen via regionen. De sendes uåpnet til ombudsmannen».
Retten til å kommunisere skriftlig med ombudsmannen, og til å kunne gjøre dette gjennom lukket brev, er nedfelt i ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 6 annet ledd, se også straffegjennomføringsloven § 30 sjette ledd, jf. § 27 tredje ledd. Det vises også til Kriminalomsorgens sentrale forvaltnings retningslinjer punkt 3.33. Som jeg tidligere har uttalt, se blant annet ombudsmannssak 2005/1502 (årsmeldingen for 2006 side 186 flg.), er det et grunnleggende prinsipp at personer som er berøvet friheten skal kunne henvende seg direkte til ombudsmannen uten å gå gjennom ledelsen ved den institusjon der vedkommende oppholder seg.
Det er positivt at formuleringen om at klager til ombudsmannen «bør sendes via direktøren» ikke er inntatt i fengselets nye skriftlige rutiner, og det forutsettes at det i rutinene heller ikke er inntatt andre formuleringer som kan skape uklarhet med hensyn til de innsattes rett til å kommunisere ukontrollert og direkte med ombudsmannen så vel skriftlig som muntlig. For ordens skyld bes det om at et eksemplar av fengselets oppdaterte rutineskriv oversendes hit til orientering.»