A – studenten – ble 22. februar 2012 innvilget utvidet eksamenstid for vår- og sommereksamen som følge av pollenallergi. Vedtaket hadde varighet ut studietiden.
Studieavdelingen ved NTNU orienterte i brev 11. februar 2013 om at praksisen for tilrettelegging ved eksamen var endret. For å beholde retten til utvidet eksamenstid, måtte studenten søke på nytt om tilrettelegging.
Den nye søknaden ble avslått. Avslaget ble påklaget, og studieavdelingen besluttet å innvilge tilretteleggelse for ham for vårsemesteret 2013. Søknaden om tilrettelegging ved senere eksamener ble i vedtak 2. juli 2013 avslått av NTNUs sentrale klagenemnd, med dissens 3-1. Nemnda tok samtidig stilling til om forvaltningsloven § 35 femte ledd ga universitetet rett til å omgjøre vedtaket 22. februar 2012, som gjaldt for hele studietiden, og uttalte:
«Klagenemnda har forståelse for at ordningen med tilrettelegging begrunnet i pollenallergi ønskes tatt opp til revisjon ut fra de begrunnelser som gjøres gjeldende i saksforelegget fra Studieavdelingen. En fjerning av ordningen med langtidsinnvilgelse kan i tillegg argumenteres for med henvisning til at pollenallergiplager kan endres betydelig over tid – hvilket tilsier at tilrettelegging bare bør innvilges på grunnlag av løpende oppdaterte legeattester.
Når det gjelder spørsmålet om den nye bestemmelsen/ praksisen skal gis tilbakevirkende kraft slik studieadministrasjonen foreslår, finner klagenemnda under tvil at de hensyn som taler for dette i foreliggende sak er tilstrekkelig tungtveiende til at forvaltningslovens “unntaksbestemmelser” som hjemler en slik mulighet, bør komme til anvendelse.»
I klage 14. mars 2014 til ombudsmannen fremholdt studenten at endringen i praksis bare kunne ramme behandlingen av nye søknader om tilrettelegging, og at NTNU ikke hadde adgang til å omgjøre vedtaket som gjaldt ut studietiden. Han mente også at han ikke hadde fått tilstrekkelig veiledning.
Undersøkelsene herfra
Brevet 11. februar 2013 fra studieavdelingen var formulert som et varsel om at det måtte inngis ny søknad om tilrettelegging. Etter sitt innhold innebar brevet at studentens rett til tilrettelegging bortfalt, og at en ny søknad ville bli vurdert på nytt og selvstendig grunnlag. I brev 13. mars 2014 til den sentrale klagenemnda ble det herfra stilt spørsmål om studieavdelingens brev var et enkeltvedtak, og i så tilfelle om de alminnelige kravene til saksbehandlingen var fulgt.
Klagenemnda bekreftet i svar 23. mai 2014 at brevet var å betrakte som et omgjøringsvedtak. Saksbehandlingen ble kommentert slik:
«Klagenemnda konstaterer at det klart fremgår av brevet hva som var grunnlaget for endringene knyttet til tilrettelegging for plager som følge av pollenallergi.
Klagenemnda registrerer i den forbindelse at selv om det i angjeldende brev ikke er klart redegjort for kandidatens klagerettigheter i henhold til Forvaltningsloven, fikk klager slik informasjon da han i brev av 04.04.13 fikk avslag på sin søknad etter de nye retningslinjene – en mulighet han benyttet seg av og som resulterte i utvidet tid til eksamen våren 2013. At klager er kjent med sine rettigheter i forhold til Forvaltningsloven fremgår vel også av klage datert 07.05.13 og det faktum at han etter klagenemndas behandling, har brakt saken inn for SOM.»
Nemnda uttalte følgende om bruken av forvaltningsloven § 35 femte ledd som rettslig grunnlag for omgjøringen:
«Sentralt i den interesseavveiningen som ble foretatt står hensynet til likebehandling av studenter både på gruppe- og individnivå, samt at vedtaket ikke innebærer at [A] på noen måte vil være forhindret fra å få innvilget tilrettelegging på lik linje med andre studenter. Klagenemnda vil i den forbindelse også bemerke at «tilbakevirkningen» i angjeldende sak er knyttet til opphevelse av et fortidig vedtak om fremtidige forhold, som i lys av den medisinske utvikling på feltet og hensynet til likebehandling vil måtte oppfattes som urimelig og i strid med likebehandlingsprinsippet i forvaltningen.»
Etter nemndas mening innebar endringen ingen vesentlig ulempe for studenten, ettersom det var adgang til å søke på nytt. På spørsmål om universitetets justering av praksis ble regnet som en endring i de faktiske forholdene som lå til grunn for det opprinnelige vedtaket om tilrettelegging, svarte nemnda slik:
«Som det fremgår av ovenstående oppfattet klagenemnda endringene i kriteriene for å få tilrettelegging i forhold til tidligere praksis først og fremst som en høyst tiltrengt tilpasning til den utviklingen som har skjedd på allergiområdet i forhold til tilgang på medisiner som langt på vei kan redusere /eliminere plagene uten å gi store bivirkninger. Men heller ikke endringer i sykdomsbildet og/eller store ulikheter i den enkelte students reaksjon i forhold til ulike allergener og deres utbredelse i tid – sett i forhold til eksamen – ble tidligere reflektert.»
Avslutningsvis påpekte nemnda følgende:
«Klagenemnda har opplevd denne saken som krevende, blant annet fordi rettigheter som er blitt innvilget senere er blitt trukket tilbake. Forvaltningslovens strenge regler i forhold til endring til ugunst har vært iakttatt, hvilket også skapte tvil og dissens i klagenemndas vedtak».
Nemndas svar ble sendt til studenten, som i brev 16. juni 2014 blant annet viste til at universitetets opplysninger om klageadgangen etter omgjøring, ikke kunne reparere manglene ved omgjøringsvedtaket. Studenten pekte også på at nemnda først foretok en klagebehandling etter en lengre prosess med ny søknad, legebesøk og flere runder korrespondanse. Nemnda hadde ikke ytterligere merknader til studentens svar.
Ombudsmannen ser slik på saken
Saken reiser to spørsmål – om omgjøringsvedtaket oppfylte saksbehandlingskravene i forvaltningsloven og om det var rettslig grunnlag for vedtaket i forvaltningsloven § 35 femte ledd.
1. Saksbehandlingen
Klagenemnda har bekreftet at brevet 11. februar 2013 var å betrakte som et vedtak om omgjøring, noe som utløser krav til både saksforberedelsen og vedtakets innhold.
1.1 Forhåndsvarsel
Det følger av forvaltningsloven § 16 første ledd at en part som ikke har uttalt seg i saken, «skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist». På bakgrunn av de fremlagte opplysningene, legges det til grunn at studenten ikke ble kontaktet eller gitt anledning til å uttale seg i omgjøringssaken før brevet 11. februar 2013.
1.2 Vedtakets begrunnelse
Enkeltvedtak skal grunngis samtidig med at vedtaket treffes, jf. forvaltningsloven § 24 første ledd. Begrunnelsen skal både vise til de faktiske forholdene i saken og til reglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner til reglene allerede, jf. forvaltningsloven § 25 første og annet ledd.
Det ble herfra stilt spørsmål om studenten ble informert om vedtakets rettslige grunnlag. Nemnda mente at det fremgikk klart av brevet at omgjøringen skyldtes endringer i universitetets praksis for tilrettelegging. Utover dette inneholdt brevet 11. februar 2013 ingen henvisning til det rettslige grunnlaget for omgjøringen – forvaltningsloven § 35 femte ledd – eller universitetets studieforskrift. Kravet til opplysninger om vedtakets rettslige begrunnelse var dermed ikke oppfylt.
1.3 Vedtakets opplysninger om klageadgang
Omgjøringsvedtak kan påklages, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. Det følger av forvaltningsloven § 27 tredje ledd at parten skal gis opplysninger om klageadgangen i underretningen om vedtaket. Klagenemnda har vist til at studenten fikk tilstrekkelig informasjon om klageadgangen i avslagsbrevet 4. april 2013 etter hans nye søknad, at han syntes å være godt kjent med regelverket og at hans påfølgende klage uansett ble behandlet av nemnda.
Opplysningene som ble gitt i avslagsbrevet 4. april 2013, gjaldt muligheten for å klage på det nye avslaget, ikke omgjøringsvedtaket. Universitetet besluttet først å behandle klagen på omgjøringsvedtaket etter flere runder med korrespondanse og gjentatte påstander fra studenten om at det måtte foreligge en slik klagerett.
Omgjøringsvedtaket oppfylte etter dette ikke forvaltningslovens krav til forhåndsvarsel, begrunnelse eller opplysninger om klageadgang.
2. Omgjøring
2.1 Rettsgrunnlag
Spørsmålet er så om det var rettslig grunnlag for omgjøringsvedtaket i forvaltningsloven § 35 femte ledd, som lyder slik:
«De begrensninger i adgangen til å omgjøre et vedtak som er forutsatt i første, annet og tredje ledd, gjelder ikke når endringsadgangen følger av annen lov, av vedtaket selv eller av alminnelige forvaltningsrettslige regler.»
Adgangen til omgjøring etter de ulovfestede reglene som forvaltningsloven § 35 femte ledd viser til, beror på en interesseavveining. Hensynet til den private må måles mot de offentlige interessene som gjør seg gjeldende. For at omgjøring skal kunne skje, må hensynene som taler for omgjøring, veie vesentlig tyngre enn de som taler mot, jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utg. 2014), s. 309 flg.
Relevante momenter i interesseavveiningen er blant annet partens behov for å kunne innrette seg etter vedtaket, hvor sterk interesse parten har i at vedtaket blir opprettholdt og hvor vidtrekkende endring det er tale om. Andre private interesser må kunne tas i betraktning i tillegg til partens. Endringer i de faktiske forholdene, som har inntrådt etter at vedtaket ble truffet, kan også danne grunnlag for omgjøring. Likevel er det ikke slik at enhver brist i forutsetningene for vedtaket åpner for omgjøring. Det må foretas en interesseavveining, hvor det kreves særskilte og kvalifiserte holdepunkter for at det foreligger et tilstrekkelig omgjøringsbehov. Tilsvarende synspunkter er fremholdt av Graver, Alminnelig forvaltningsrett (3. utg. 2007), s. 553 flg. og Woxholth, Forvaltningsloven (5. utg. 2011), s. 580 flg. Det vises også til ombudsmannens uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2008 s. 294.
2.2 Omgjøringsgrunnlaget
Konsekvensen av omgjøringen av vedtaket om tilrettelegging var at studenten måtte søke på nytt om tilrettelegging før hver våreksamen. Klagenemnda har påpekt at dette ikke kan sies å være noen vesentlig ulempe. Det er vanskelig å være uenig i det, men det sentrale i en vurdering av adgangen til omgjøring av et begunstigende vedtak, er den forventningen som er skapt, og studentens eventuelle innretning og planlegging av sin konkrete studiesituasjon.
Endringen i praksis skyldtes opplysninger universitetet innhentet tidlig i 2013. Det ble da klart at praksis for tilrettelegging ved andre universiteter var mer restriktiv. Nemnda har argumentert for at disse opplysningene utgjorde et nytt faktisk forhold, som dannet grunnlag for omgjøring.
Kunnskapen om at andre universiteter fulgte en annen praksis, var begrunnelsen for praksisendringen, men kan vanskelig ses som et nytt faktisk forhold i spørsmålet om omgjøring til ugunst for denne studenten. Det forelå ikke nye faktiske forhold i hans konkrete sak, og det er heller ikke holdepunkter for at det skjedde en utvikling i den medisinske vurderingen av allergi i perioden mellom vedtaket om tilrettelegging og omgjøringen.
Det forvaltningsrettslige utgangspunktet er at det ikke er adgang til omgjøring alene fordi forvaltningen i tiden etter et vedtak kommer til at det hadde vært mer hensiktsmessig å gi vedtaket et annet innhold. Nye opplysninger som stiller saken i et annet lys, kan under visse omstendigheter tale for en videre omgjøringsadgang. Innstrammingen i praksis ved andre universiteter fant imidlertid sted før studenten fikk innvilget den opprinnelige søknaden om tilrettelegging.
Klagenemnda pekte også på at en opprettholdelse av de eldre vedtakene innebar en positiv forskjellsbehandling av studenter.
Det må være et riktig utgangspunkt at søknader om tilrettelegging ved eksamen bør behandles likt. Hensynet til likebehandling ville likevel langt på vei kunne imøtekommes ved å behandle likt alle søknader som kom inn etter praksisendringen. Det ville ikke inntre vesentlige skadevirkninger eller fremstå som åpenbart uheldig eller urimelig at studenter som hadde fått innvilget tilrettelegging i samsvar med tidligere praksis, beholdt denne fordelen.
Etter dette finner ombudsmannen at det er vanskelig å se at det forelå så tungtveiende offentlige hensyn som talte for omgjøring at vilkårene i forvaltningsloven § 35 femte ledd var oppfylt.
3. Oppsummering
Ombudsmannen har kommet til at omgjøringsvedtaket 11. februar 2013 var beheftet med flere saksbehandlingsfeil, herunder manglende forhåndsvarsel, begrunnelse og opplysninger om klageadgang. Det er videre vanskelig å se at det forelå så tungtveiende hensyn for å omgjøre vedtaket at vilkårene i forvaltningsloven § 35 femte ledd var oppfylt.
Universitetet bes om å behandle saken på nytt. Underretning om utfallet av den nye behandlingen bes gitt innen 7. november 2014, ved oversendelse av kopi av brev til studenten.