Uttalelse
Ombudsmannen har kommet til at det er tvil knyttet til tolkningen av tildelingsforskriften § 26-2 annet ledd b). Det er uklart hva som skal til for at en søker anses å bo i en «boenhet som hører til huset der foreldrene bor». Likevel er det ikke grunn til innvendinger til det konkrete tolkningsresultatet i denne saken. Lånekassen bes vurdere å endre forskriftens ordlyd og uansett skriftlig klargjøre bestemmelsens innhold på måter tilgjengelig for søkere.
Blant annet under henvisning til tolkningstvilen og til at søkerne ikke kan bebreides, har ombudsmannen etter en helhetlig vurdering kommet til at vedtakene om omgjøring fra stipend til lån i disse to sakene fremstår som klart urimelig overfor klagerne. Sakene bes behandlet på nytt.
Ombudsmannen har behandlet klager fra to personer på avgjørelser fra Lånekassens klagenemnd, hvor tildelt utdanningsstipend og omgjøringslån ble omgjort til ordinære lån.
Klagerne hadde søkt om og fått innvilget fullt lån med utdanningsstipend og omgjøringslån som borteboere i periodene 2011-2014 og 2012 – 2015. De bor i henholdsvis kårboligen og våningshuset på foreldrenes gårdsbruk. Husene er fysisk atskilt fra foreldrenes hus og har egen gateadresse. I søknadene oppga de sine reelle adresser og besvarte avkreftende på spørsmålet om de bodde i samme hus som sine foreldre.
Lånekassen varslet klagerne i brev 20. januar 2015 om at de var trukket ut i tilfeldig kontroll av bosituasjonen. Den ene klageren ble varslet om kontroll for perioden 16. januar 2014 – 15. juni 2014, mens den andre klageren i tillegg ble varslet om kontroll for perioden 16.august 2014 – 15. juni 2015. Begge ble bedt om å dokumentere at opplysningene de hadde gitt om bosituasjonen, var korrekte, ved å sende inn kopi av leiekontraktene.
Klagerne sendte inn leiekontraktene, hvor det fremgikk at de leide bolig av sine foreldre, og at foreldrene bodde på naboadressen.
Den ene av klagerne fikk etter dette varsel fra Lånekassen i brev 31. mars 2015 om at det ville bli truffet vedtak om at hun hadde misligholdt opplysningsplikten, og at tidligere tildelt støtte ville bli omgjort, fordi hun uriktig hadde oppgitt i søknadene at hun var borteboer.
I avgjørelse 13. april 2015 omgjorde Lånekassen tidligere vedtak om tildeling av stipend og omgjøringslån for undervisningsårene 2011-2014, slik at støtte på til sammen kr 101 388 ble omgjort til gjeld. Lånekassen viste til at klageren hadde gitt uriktige opplysninger, men kom ikke til at hun hadde misligholdt opplysningsplikten fordi hun hun kunne ha vært i god tro da hun sendte inn søknaden. Omgjøringsvedtaket ble truffet etter tildelingsforskriften § 12-3, hvoretter Lånekassen kan gjøre om stipend til lån og kreve tilbakebetaling, hvis nye opplysninger tilsier det.
Overfor den andre klageren varslet ikke Lånekassen om mulig vedtak om mislighold av opplysningsplikten. I tre ulike vedtak 30. mars 2015 ble tidligere tildelt utdanningsstøtte for årene 2012 – 2015 omgjort, slik at støtte på til sammen kr 113 900 ble omgjort til ordinært lån. Som begrunnelse viste Lånekassen til at klageren i forbindelse med bokontrollen hadde opplyst at hun bodde i en boenhet som hørte til foreldrenes hus, og at Lånekassen etter forskriften § 12-3 kunne gjøre om stipend til lån, hvis nye opplysninger tilsa det. Det ble ikke truffet vedtak om mislighold av opplysningsplikten.
Vedtakene ble påklaget av klagerne, som hver for seg viste til at leieforholdene var reelle og at de bodde i en atskilt bolig med egen adresse. Som dokumentasjon la de blant annet ved kontoutskrifter som viste at de hadde betalt leie og hadde tegnet eget strømabonnement.
Den ene klageren viste dessuten til at eiendommen tidligere hadde vært skilt ut med eget gårds- og bruksnummer. Videre viste begge til at de hadde kontaktet Lånekassen før de søkte støtte for første gang, og da hadde fått beskjed om at bosituasjonen tilfredsstilte kravene til borteboere.
Lånekassen opprettholdt omgjøringsvedtakene, og viste i tilknytning til den ene saken til at det var Lånekassens praksis at en boenhet anses å tilhøre huset der foreldrene bor når boenheten hadde samme gårds- og bruksnummer. Overfor den andre klageren ble ikke dette kommentert særskilt.
Lånekassens klagenemnd behandlet sakene hver for seg i møter 9. september 2015 og 29. oktober 2015 og kom til samme resultat som Lånekassen i begge sakene. Det ble lagt til grunn at boligene var å anse som en boenhet som tilhørte huset der foreldrene bodde, selv om husene var atskilt med egne husnummer, og klagerne hadde egen husholdning. I saken som ble avgjort 29. oktober 2015, viste klagenemnda til at en slik forståelse fulgte av Lånekassens praksis. Klagernes opplysninger om at de på forhånd hadde kontaktet Lånekassen på telefon og fått bekreftet at bosituasjonen tilfredsstilte kravene, ble ikke vektlagt fordi det ikke var fremlagt dokumentasjon som gjorde det mulig å etterprøve om det var gitt uriktig informasjon.
Klagerne brakte avgjørelsene inn for ombudsmannen. Begge mente det var feil å legge avgjørende vekt på at boligen hadde samme gårds- og bruksnummer som foreldrenes hus, all den tid det var på det rene at de bodde i atskilte hus med egen adresse og egen husholdning. Den ene klageren viste til at hun samtidig som støtten ble omgjort for 2012-2015, på ny fikk innvilget støtte som borteboer for 2015-2016 fordi den samme boligen var blitt skilt ut med eget gårdsnummer. Klagerne mente videre at det var urimelig at klagenemnda krevde dokumentasjon for telefonsamtalene de hadde hatt med Lånekassen før søknadene, for at informasjonen skulle bli vektlagt.
Undersøkelsene herfra
I brev 3. desember 2015 herfra ble spørsmål om forståelsen av borteboerbegrepet, omgjøringsadgangen og telefonveiledningen tatt opp med Lånekassens klagenemnd. Nemnda ble bedt om å redegjøre nærmere for vurderingen av om klagerne etter forskriften § 26-2 bokstav b bodde i en boenhet som hørte til foreldrenes hus, og om innholdet i Lånekassens praksis til bestemmelsen. Det ble også spurt om praksisen kom til uttrykk gjennom tilgjengelige kilder.
Videre ble det vist til at bestemmelsen om omgjøring i forskriften § 12-3 bruker begrepet «kan» omgjøre, sammen med en henvisning til kapittel 13 i forskriften, og at omgjøringsadgangen i § 13-1 er betinget av at søkeren har brutt opplysningsplikten.
Klagenemnda ble bedt om å redegjøre for vurderingen av vilkårene for omgjøring, herunder om omgjøring kunne skje uavhengig av søkerens forhold. Forholdet mellom omgjøringsadgangen i § 12-3 og § 13-1 ble bedt kommentert. I tillegg ble det spurt om hva som utgjorde nye opplysninger i sakene.
Klagenemnda ble også bedt om å redegjøre for hvordan den generelt forholder seg til anførsler om at søkerne har fått oppgitt annen eller misvisende informasjon på telefon, og om det i en helhetlig vurdering burde vektlegges at begge søkerne, kort tid etter hverandre, opplyste det samme om dette i sine klager.
Svar ble gitt i brev 13. januar 2016. I vurderingen av om boenhetene klagerne bor i, «hører til huset der foreldrene bor» etter forskriften § 26-2, ble det opplyst at klagenemnda i tråd med Lånekassens praksis hadde lagt vekt på om boenheten rettslig var skilt ut fra eiendommen den ligger på. Ettersom boligene ikke hadde egne gårds- og bruksnumre, ble de ansett å høre til huset der foreldrene bor.
Som svar på spørsmålet om praksisen kommer til uttrykk gjennom tilgjengelige kilder, ble det uttalt at det var lite detaljert informasjon om dette tilgjengelig for søkerne. På nettsidene til Lånekassen var det gitt informasjon om at søker ikke regnes som borteboer dersom vedkommende bor i en boenhet som hører til huset der foreldrene bor. Det ble opplyst at det i søknadsskjemaet for undervisningsårene 2015-2016 var lagt inn informasjon om at søker regnes for å bo sammen med foreldrene dersom boligen står på samme eiendom som foreldrenes hus.
På spørsmålene om omgjøringsadgangen ble det svart slik:
«Til forskjell fra forskriftens § 12-3 krever § 13-1 uaktsomhet eller forsettlighet for å komme til anvendelse. § 13-1 vil derfor, i tillegg til å hjemle en gjenoppretting av situasjonen (omgjøring og krav om tilbakebetaling), også hjemle sanksjoner mot søkeren, som f.eks. nektelse av videre utdanningsstøtte. I disse aktuelle klagesakene har Lånekassen ikke ansett klagerne for å ha handlet uaktsomt da de i søknaden opplyste å være borteboere, og har derfor ikke anvendt § 13-1.
…Lånekassen kan i særlige tilfeller kunne gjøre unntak fra praksisen med å omgjøre og kreve tilbake et uberettiget mottatt beløp. Slike unntak kan f.eks. være særlige omstendigheter knyttet til søkers helsesituasjon eller forhold utenfor søkers kontroll som har påvirket rettighetene.
De aktuelle klagesakene har etter Lånekassens oppfatning ikke inneholdt momenter som kan beskrives som «særlige tilfeller», men er i denne sammenheng ansett som relativt vanlige.»
Om veiledningen gitt på telefon ble det blant annet uttalt:
«Klagerne har kommet med en forklaring på hva som skjedde i den muntlige kontakten med Lånekassen, men har ikke framlagt dokumentasjon eller annet som kan bidra til å sannsynliggjøre at de fikk slik beskjed som de hevder. Klagenemnda har i slike saker uttalt at de da ikke, som det mest sannsynlige faktumet, kan legge til grunn at klageren fikk slik beskjed fra Lånekassen som det er hevdet. Det at det ikke kan utelukkes, er ikke nok til å etablere sannsynlighetsovervekt for faktumet.»
Det ble opplyst at praksisen knyttet til forskriften § 26-2 bokstav b har vært forvaltet og fulgt i lang tid, og at saksbehandlerne og kundebehandlerne generelt anses å ha tilstrekkelig kunnskap om Lånekassens praksis knyttet til bestemmelsen.
Klagerne fastholdt tidligere innvendinger og pekte på at siden Lånekassen i ettertid hadde bestemt seg for å endre informasjonen som ble gitt på søknadsskjemaet, var det urimelig at feilinformasjonen de hadde fått, skulle belastes dem.
Ombudsmannens syn på saken
1. Borteboerstatusen
Det følger av forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for 2014-2015 (tildelingsforskriften) § 26-2 at en søker som bor sammen med foreldrene, ikke får lån omgjort til utdanningsstipend.
Etter § 26-2 annet ledd blir en søker ansett for å bo sammen med foreldrene når:
«a) Søker bor i samme hus som foreldrene. Det gjøres unntak hvis søkeren og foreldrene bor i hver sin boenhet i et hus med mer enn fire selvstendige og klart atskilte boenheter.
b) søker bor i en boenhet som hører til huset der foreldrene bor»
Forskriften har vært uendret på dette punkt i perioden sakene knytter seg til. Lånekassens klagenemnd kom til at klagerne bodde i en boenhet som hører til huset der foreldrene bor, og la under henvisning til praksis, avgjørende vekt på at husene som klagerne bor i, ikke var rettslig atskilt fra foreldrenes eiendom med eget gårds- og bruksnummer.
Klagerne mener dette er feil og har vist til Lånekassens praksis ikke fremgår av skriftlige kilder. De bor i atskilte hus med egen gateadresse og har vist til at leieforholdene er reelle og til at de har selvstendig husholdning. En av klagerne fikk innvilget stipend for skoleåret 2015-2016 etter at de hadde skilt ut boligen med eget gårds- og bruksnummer og mener at Lånekassens praksis fremstår som urimelig.
Uttrykket «boenhet som hører til huset der foreldrene bor» gir etter ombudsmannens mening ikke en klar anvisning på hvilken tilknytning som må foreligge før en boenhet anses å høre til huset der foreldrene bor.
En forståelse som faller inn under ordlyden, vil være at hus som står på samme eiendom omfattes av begrepet «hører til». I så tilfelle vil den rettslige inndelingen i gårds- og bruksnummer være av betydning. Kårboliger og våningshus på samme gårdsbruk har også tradisjonelt hatt enn viss tilhørighet til hverandre. Husene i denne saken er fysisk atskilt og har ulik gateadresse. I alminnelighet er det derfor ikke naturlig å betegne disse som tilhørende hverandre.
Utgangspunktet i bestemmelsens første ledd er at en søker som «bor sammen med foreldrene» ikke får lån omgjort til stipend. Hensynet bak bestemmelsen er å avgrense stipendordningen mot søkere som forsørges av foreldrene sine. Dette tilsier at det er de reelle boforholdene det skal legges vekt på ved avgjørelsen av om søkeren bor i en boenhet tilhørende foreldrenes hus.
En slik forståelse støttes av at det i bokstav a er gjort unntak for søkere som bor i samme hus som sine foreldre, når de bor i hver sin boenhet i et hus med mer enn fire selvstendige og klart atskilte boenheter.
Klagenemnda har vist til Lånekassens forvaltningspraksis som begrunnelse for at det skal legges avgjørende vekt på om boligen har eget gårds- og bruksnummer. Praksisen kommer ikke til uttrykk gjennom tilgjengelige kilder og kan etter omstendighetene virke innskrenkende i forhold til ordlyden.
I St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) på s. 207 fremgår følgende om bakgrunnen for at unntaket i bokstav a ble innført:
«…studentar… …får som ein hovudregel ikkje utdanningsstipend dersom dei bur saman med foreldra sine. Dette gjeld og dersom dei bur i eiga bueining som hører til huset der foreldra bur. Denne regelen blir opplevd som urettvis for studentar som til dømes bur i samme blokk som foreldra, og det blir derfor gjort unntak for studentar som bur i bueining med eige bruksnummer»
Den omstendighet at det tidligere ble vektlagt om søkeren bodde i en boenhet med eget bruksnummer når søkeren bodde i «samme hus» som sine foreldre, kan tas til inntekt for at en lignende grensedragning må gjelde ved avgrensningen av om en boenhet «hører til» foreldrenes hus.
Lånekassen er en type forvaltningsorgan som har et så stort antall saker til behandling at det kan kalles masseforvaltning. Dette forutsetter enkle og håndhevbare regler, hvilket også var en uttalt målsetting ved utarbeidelsen av utdanningsstøtteloven, jf. Ot.prp. nr. 48 (2004-2005) s. 8 og den tilhørende gjennomgangen av forskriftene, jf. høringsbrev 14. oktober 2005 fra Utdannings- og forskningsdepartementet. Forskriften er derfor utformet slik at den retter seg mot en bestemt gruppe søkere som bor i en viss nærhet til sine foreldres bolig, uten at det åpnes for skjønnsmessige grensedragninger basert på den konkrete situasjonen. Effektivitetshensyn og systembetraktninger tilsier derfor at uttrykket «hører til» må avgrenses til boliger som står på samme eiendom, slik at den rettslige atskillelsen med gårds- og bruksnummer er avgjørende. En slik forståelse er egnet til å gi en effektiv og enkel håndhevelse av bestemmelsen.
Det knytter seg uklarhet til hvordan begrepet «hører til» i forskriften skal forstås. Forarbeider som omtaler endringen, er ikke tilgjengelig, og klagenemnda har ikke vist til disse i redegjørelsen hit. Lånekassens tolkning synes imidlertid å harmonere med systembetraktninger rundt de særlige hensyn som forvaltningen av regelverket om tildeling av utdanningsstøtte forutsetter.
Under tvil kommer ombudsmannen derfor til at begrepet «hører til» omfatter hus som står på eiendom med samme gårds- og bruksnummer. Det er derfor ikke grunnlag for avgjørende innvendinger til klagenemndas avgjørelse på dette punktet.
Det bemerkes likevel at ordlyden i bestemmelsen er uheldig. Som drøftelsen over viser, er den lite egnet til å gi søkerne nødvendig veiledning om innholdet. Det er opplyst fra Lånekassen at det i søknadsskjemaet fra høsten 2015 er inntatt et spørsmål om søkerne bor i en boenhet på samme eiendom som sine foreldre. Etter ombudsmannens vurdering bør det vurderes å presisere innholdet i bestemmelsen ved en forskriftsendring og uansett at det presise innholdet kommer til uttrykk i tilgjengelige skriftlige kilder.
Usikkerheten som knytter seg til tolkningen av forskriften, vil være et moment av betydning i forhold til omgjøringsadgangen og kommenteres nærmere i drøftelsen i punkt 3.
2. Veiledningen fra Lånekassen
Begge klagerne har opplyst at de før de søkte, ringte Lånekassen og fikk bekreftet at deres bosituasjon oppfylte kravene til borteboere og dermed til stipend. Klagenemnda behandlet forholdet i begge vedtakene og mente at forholdet ikke kunne vektlegges, da samtalene ikke kunne etterprøves.
I svaret hit vises det til at klagerne ikke har fremlagt dokumentasjon eller annet som kan bidra til å sannsynliggjøre at de fikk en slik bekreftelse som de hevder.
Ombudsmannen er vanligvis tilbakeholden med å gå inn i eller kommentere slike forhold om muntlig veiledning, da dette er faktiske forhold som er lite egnet for undersøkelser her. Det er likevel funnet grunn til å gi noen kommentarer om dette i denne saken, da den på noen punkter skiller seg fra den vanlige situasjonen hvor muntlig bekreftelse fra forvaltningen påberopes.
Her gjelder det to saker fra omtrent samme tidspunkt, hvor det skal være gitt sammenfallende svar. Det antas også at bosituasjonen skiller seg noe ut fra de fleste sakene.Videre vises det til den tolkningstvilen som er omtalt under punktet foran.
Selv om det ikke kan legges til grunn at det ble gitt forhåndstilsagn om at bosituasjonen oppfylte forskriftens krav til stipend, kan tvilen rundt dette få betydning for omgjøringsvurderingen.
3. Omgjøringsvurderingen
Klagenemnda omgjorde tildelingen av stipend til lån etter forskriften § 12 -3, som har følgende ordlyd:
«Dersom nye opplysninger viser at det tildelte støttebeløpet må reduseres, kan Lånekassen gjøre om stipend til lån og kreve tilbakebetaling. Beløp som ikke blir tilbakebetalt, kan bli trukket fra framtidige støttetildelinger slik at framtidige utbetalinger blir redusert eller faller helt bort, se også kapittel 13.»
Klagenemnda kom til at klagerne ikke hadde handlet uaktsomt eller brutt opplysningsplikten, men konkluderte med at de var å anse som hjemmeboere slik at de ikke hadde krav på stipend. Deretter besluttet klagenemnda å omgjøre det tildelte stipendet til lån. Det ble ikke gitt en egen vurdering av om vilkårene for omgjøring var oppfylt. I svarbrevet hit er det uttalt at hensynet bak omgjøringsbestemmelsen i § 12-3 er gjenoppretting av en ellers uriktig situasjon, og at Lånekassen som hovedregel krever tilbakebetaling av støtte når det senere viser seg at vilkårene for å motta denne ikke var oppfylt. Det blir bare gjort unntak fra dette dersom det foreligger særlige omstendigheter utenfor søkerens kontroll eller ved søkerens helsesituasjon.
Klagerne mener at det ikke er riktig at stipendet skal omgjøres og kreves tilbakebetalt, selv om det legges til grunn at de skulle vært ansett som hjemmeboere. De har blant annet vist til at de ga Lånekassen korrekte og fullstendige opplysninger om bosituasjonen da de søkte om støtte. Videre viser de til at det ikke finnes tilgjengelig informasjon om at de ikke kan bo på samme gårds- og bruksnummer som huset til sine foreldre. Klagerne hevder også at de fikk beskjed om at bosituasjonen deres oppfylte vilkårene for å få stipend. De mener derfor det er Lånekassens ansvar dersom det er begått feil, og at omgjøringsvedtakene er urimelige.
Inngangsvilkårene for omgjøring etter forskriften § 12-3
Omgjøringsadgangen er etter ordlyden betinget av at «nye opplysninger» viser at den tildelte støtten var «uberettiget» mottatt. Det er rimelig å forstå begrepet «uberettiget» som et vilkår om at klagerne har fått utbetalt støtte uten å ha krav på det, slik klagenemnda har gjort. Dette vilkåret er således oppfylt.
Omgjøringsadgangen er videre betinget av at det foreligger «nye opplysninger». Klagenemnda ble bedt om å redegjøre for hva som var nye opplysninger i sakene, men har ikke gitt en konkret tilbakemelding på dette. Det forstås slik at da husleiekontraktene ble mottatt, ble Lånekassen oppmerksom på at klagerne bodde på samme eiendom som sine foreldre, og at dette utgjør de nye opplysningene. Samtidig er det på det rene at klagerne hele tiden har bodd på samme sted og har hatt egen husholdning. Det er også på det rene at de ikke kan bebreides for ikke å ha opplyst tidligere om at husene sto på samme eiendom som foreldrenes hus.
Når det fremkommer opplysninger om endrede forhold, må det sies å foreligge «nye opplysninger», for eksempel når søkeren på søknadstidspunktet var borteboer, men senere flyttet hjem. Det kan problematiseres om begrepet «nye opplysninger» er ment å omfatte situasjoner som den foreliggende. Det var ikke nye faktiske forhold som ble avdekket, men forhold av formell karakter. Dessuten kunne ikke klagerne bebreides for at dette ikke var kommet frem tidligere og for at de dermed ble tildelt støtte på uriktig grunnlag.
Bestemmelsen er plassert i forskriftens kapittel 12, som har overskriften «Opplysningsplikt», samtidig som § 12-3 henviser til kapittel 13. Etter forskriften § 13-1 har Lånekassen blant annet omgjøringsadgang og mulighet til å nekte mer støtte dersom søkeren forsettlig eller uaktsomt har brutt opplysningsplikten. Dette kan tilsi at begrepet «nye opplysninger» ikke tar sikte på situasjoner hvor søkerne ikke kan bebreides for at nye og avgjørende opplysninger kommer til, slik tilfellet er i denne saken.
Klagenemnda har vist til at omgjøringsbestemmelsen i § 12-3 skal ivareta hensynet til gjenoppretting, og derfor ikke er betinget av søkerens forhold, slik omgjøringsadgangen etter § 13-1 er. Det er pekt på at § 13-1 i motsetning til § 12-3 hjemler ytterligere sanksjoner i tillegg til omgjøring, og derfor er betinget av søkerens uaktsomhet eller forsett.
Selv om omgjøring som regel vil ha nær sammenheng med søkerens forhold, må det etter dette legges til grunn at det ikke kan innfortolkes en reservasjon om at søkeren må være å bebreide for at omgjøringsadgangen etter § 12-3 kan anvendes.
Rimelighetsvurderingen
Når de øvrige vilkårene er oppfylt, gir begrepet «kan» anvisning på at det hører under Lånekassens skjønn å avgjøre om omgjøring skal skje. Bare hvis klagenemndas skjønn fremstår som klart urimelig eller avgjørelsen anses ugyldig, kan ombudsmannen gi uttrykk for kritikk i slike saker, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Hvorvidt omgjøringsvedtakene kan karakteriseres som klart urimelige, beror på en konkret vurdering.
Klagenemnda viser til at det er fast praksis for omgjøring, som kan fravikes i «særlige tilfeller». Det er vist til at forhold utenfor søkerens kontroll kan tilsi at omgjøringsadgangen ikke benyttes. Nemnda mener at det ikke foreligger slike omstendigheter i disse sakene.
Bakgrunnen for at støtte ble tildelt på uriktig grunnlag synes for det første å være at Lånekassen ikke har sørget for å innhente relevante opplysninger om bosituasjonen på søknadstidspunktene. I søknadene ble klagerne bare spurt om de bodde i samme hus som sine foreldre, hvilket de svarte avkreftende på.
Som det fremgår av punkt 1, foreligger det dessuten tolkningstvil knyttet til forskriften § 26-2 bokstav b. Det var heller ikke tilgjengelig informasjon om hvordan reglene var å forstå, slik at klagerne vanskelig kan bebreides for ikke å ha vært kjent med dette.
Det fremstår etter dette som om Lånekassen er nærmest å bebreide for at det har blitt tildelt uberettiget støtte, og at det på den annen side lå utenfor klagernes kontroll at det ble tildelt støtte på feil grunnlag.
Tiden som er gått, er et moment som tilsier at omgjøringsadgangen ikke bør benyttes. Omgjøringsvedtakene gjelder for støtten som ble tildelt klagerne fra henholdsvis 2011-2014 og 2012-2015. Da Lånekassen varslet klagerne om at det skulle foretas kontroll av bosituasjon, ble det opplyst at kontrollen bare gjaldt for det siste året. Den omstendighet at klagerne har søkt og fått tilsagn om støtte på samtlige søknader over en lengre periode, medfører at de har innrettet seg som om de hadde krav på støtten. Videre er størrelsen på beløpene som er omgjort, betydelig – slik at avgjørelsene må antas å ha vesentlig betydning for klagerne. Et tilleggsmoment er også den tvilen knyttet til hvilken muntlig informasjon som ble gitt til dem fra Lånekassen.
Etter dette er det vanskelig å se at hensynet til gjenoppretting og fast praksis for dette kan oppveie de øvrige momentene som alle trekker i retning av at omgjøring ikke burde skje.
Ombudsmannen er kommet til at det var klart urimelig at det ble truffet avgjørelse om omgjøring overfor disse søkerne. Videre er det en svakhet ved klagenemndas vedtak at det ikke ble foretatt en nærmere vurdering av omgjøringsadgangen.
4. Konklusjon
Ombudsmannen har kommet til at det er tvil knyttet til tolkningen av tildelingsforskriften § 26-2 annet ledd b). Det er uklart hva som skal til for at en søker anses å bo i en «boenhet som hører til huset der foreldrene bor». Likevel er det ikke grunn til avgjørende innvendinger til det konkrete tolkningsresultatet i denne saken. Lånekassen bes vurdere å endre forskriftens ordlyd og uansett skriftlig klargjøre bestemmelsens innhold på måter tilgjengelig for søkere.
Blant annet under henvisning til tolkningstvilen og til at søkerne ikke kan bebreides, har ombudsmannen etter en samlet vurdering kommet til omgjøring fra stipend til lån i disse to sakene fremstår som klart urimelig overfor klagerne, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd. Sakene bes behandlet på nytt.
En orientering om utfallet av den nye behandlingen bes oversendt hit innen 1. oktober 2016, i form av kopi av brev til klagerne.