Uttalelse
Sakens bakgrunn
Ekteparet As søknader om beskyttelse (asyl) for dem selv og deres tre barn ble avslått av Utlendingsdirektoratet 6. juni 2013. Familien søkte, etter råd fra sin advokat, om assistert frivillig retur gjennom International Organization for Migration (IOM) 25. juni 2013. I brev 3. juli 2013 fra IOM ble det opplyst at familien var berettiget til å motta en samlet reintegreringsstøtte på kr 130 000. I brevet ble det bedt om at egenerklæringsskjema for frivillig assistert retur (UDI declaration form) ble sendt inn innen 12. juli 2013.
I brev 17. juli 2013 til IOM orienterte Utlendingsdirektoratet om at det fra og med 10. juli 2013 ikke lenger ville bli gitt reintegreringsstøtte til personer som skal returnere til Kosovo. Dette ble gjort gjeldende også for personer som allerede var opptatt i returprogrammet, men som ennå ikke hadde returnert. Ettersom det ble lagt til grunn at familien A var fra Kosovo, orienterte IOM i brev 18. juli 2013 om at familien likevel ikke ville få reintegreringsstøtte.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
I brev 1. august 2013 klaget advokat B til ombudsmannen på vegne av familien A. Advokaten anførte blant annet at familien først ble orientert om at det ikke ville bli utbetalt reintegreringsstøtte etter at fristen for å klage på Utlendingsdirektoratets avslag på søknadene om beskyttelse hadde gått ut. Det ble anført at familien dermed hadde blitt fratatt muligheten for en videre behandling av asylsaken.
Ombudsmannen anmodet første gang om utlån av saksdokumentene, herunder IOMs dokumenter om reintegreringsstøtte, ved telefaks til Utlendingsdirektoratet 12. august 2013. Etter at ombudsmannen hadde purret to ganger, oversendte direktoratet saksdokumentene i asylsakene ved brev 25. november 2013. Etter ytterligere en purring ble enkelte av saksdokumentene i saken om reintegreringsstøtte oversendt ved direktoratets e-post 17. mars 2014.
Etter en gjennomgang av de mottatte saksdokumentene ble det besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 11. april 2014 ble Utlendingsdirektoratet bedt om å opplyse om familien A hadde sendt inn det etterspurte egenerklæringsskjemaet for frivillig assistert retur (UDI declaration form). Direktoratet ble også bedt om å redegjøre for hvem som har avgjørelsesmyndighet i saker om reintegreringsstøtte. Videre ble det bedt om direktoratets syn på om en avgjørelse om reintegreringsstøtte er å anse som en avgjørelse «som gjelder iverksetting», jf. dagjeldende utlendingslov § 90 syvende ledd siste punktum (nå sjette ledd siste punktum). Avslutningsvis ble direktoratet bedt om å redegjøre for om IOMs brev 3. juli 2013 må anses som et bindende forhåndstilsagn om reintegreringsstøtte. Direktoratet ble bedt om å oversende ytterligere saksdokumenter sammen med svaret hit.
Ombudsmannen minnet om saken i brev 14. mai, 30. mai og 27. juni 2014. De etterspurte saksdokumentene ble oversendt ved direktoratets brev 4. juli 2014. Av disse fremgikk det blant annet at familien A ikke hadde fått tilsendt egenerklæringsskjemaet for frivillig assistert retur.
I brev 11. august 2014 ba ombudsmannen på nytt om svar på de spørsmålene som fortsatt stod ubesvart.
Utlendingsdirektoratet opplyste i brev 19. august 2014 at «[d]et er Utlendingsdirektoratet med Justisdepartementet som overordnet myndighet som har avgjørelsesmyndighet i disse sakene». Videre ble det vist til Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv «Regelverk for individuell stønad til reise og reintegrering i hjemlandet ved assistert frivillig retur – Statsbudsjettet for 2013, kapittel 490, post 72» pkt. 4, der det fremgår at en avgjørelse om deltakelse i program for assistert frivillig retur er en beslutning, og ikke et enkeltvedtak.
I brev 26. september 2014 ba ombudsmannen om at direktoratet ga en nærmere redegjørelse for saksbehandlingen av søknader om reintegreringsstøtte, herunder arbeids- og ansvarsfordelingen mellom Utlendingsdirektoratet og IOM. Videre ble direktoratet bedt om å redegjøre for hvem som har fattet avgjørelsen om reintegreringsstøtte i den konkrete saken. Direktoratet ble på nytt bedt om å redegjøre for om en beslutning om reintegreringsstøtte er å anse som en avgjørelse «som gjelder iverksetting», og for om IOMs brev 3. juli 2013 må anses som et bindende forhåndstilsagn om reintegreringsstøtte.
Utlendingsdirektoratet svarte i brev 17. oktober 2014. Når det gjaldt saksbehandlingen av søknader om assistert frivillig retur, viste direktoratet til samarbeidsrutinen mellom direktoratet og IOM. Direktoratet uttalte videre:
«I praksis foregår søknadsbehandlingen ved at søknader mottas og registreres hos IOM. UDI har tilgang til IOMs database, og henter ut søknaden herfra. UDI vurderer deretter om søker er egnet til å delta i ordningen, og hvilket beløp som eventuelt skal tilbys, og gir tilbakemelding til IOM via IOMs database. IOM formidler deretter UDIs beslutning til søker.
UDI fatter ingen skriftlig avgjørelse selv i slike saker, og er etter vår vurdering ikke forpliktet til det så lenge dette ikke dreier seg om enkeltvedtak. Hensynet til god forvaltningsskikk ivaretas ved at IOM informerer søkeren skriftlig på bakgrunn av UDIs beslutning.»
Direktoratet viste videre til Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-15/2011 pkt. 1 tredje ledd og 4.4.1, der det fremgår at det ikke er klagerett på beslutninger om deltakelse i program for assistert frivillig retur, og at det er adgang til å trekke tilbake allerede innvilget støtte ved mistanke om misbruk av ordningen.
Til spørsmålet om IOMs brev må anses som et forhåndstilsagn, uttalte direktoratet:
«Vi mener det ikke foreligger bindende forhåndstilsagn i denne saken, da det fremgår av nevnte rundskriv at det er adgang til å tilbakekalle beslutninger, og at støtte er betinget av at søker returnerer utfylt skjema («declaration form»). Det er ellers viktig å bemerke at familien uansett fikk beholde støtte til flyreisen tilbake til hjemlandet.»
Avslutningsvis i brevet het det:
«Vi kan også bekrefte at en avgjørelse om reintegreringsstøtte er en beslutning som er tatt som ledd i å iverksette et lovlig fattet enkeltvedtak som gjelder avslag på søknad om beskyttelse, jf. utlendingsloven § 90 sjette ledd siste punktum.
Saken er så langt vi kan se blitt behandlet i tråd med gjeldende regelverk, primært nevnte rundskriv.
Vi kan se at det i et rettighetsperspektiv kan fremstå som prinsipielt betenkelig at saksbehandling som omfatter beløp av denne størrelsen, er unntatt fra klagebehandling og fra forbudet mot tilbakevirkende kraft. Ordningen må imidlertid primært forstås som et innvandringspolitisk virkemiddel. Vi mener likevel at vi har god ryggdekning for denne praksisen i gjeldende regelverk.»
I brev 19. januar 2015 ba ombudsmannen Utlendingsdirektoratet om en ytterligere redegjørelse. Det ble stilt spørsmål om hvordan hensynet til notoritet ivaretas ved direktoratets «tilbakemelding» via IOMs database «om [at] søker er egnet til å delta i ordningen, og hvilket beløp som eventuelt skal tilbys». Videre ble det stilt spørsmål om når det ble besluttet at A var egnet til å delta i returordningen, og når beslutningen vedrørende reintegreringsstøtte ble fattet. Forutsatt at det først ble besluttet å tilby reintegreringsstøtte, ble direktoratet bedt om å opplyse når beslutningen om at slik støtte likevel ikke skulle tilbys ble fattet. Det ble bedt om at utskrift fra IOMs database som viser de overnevnte beslutningene, eller eventuelt annen skriftliggjøring av beslutningene, ble oversendt sammen med redegjørelsen.
Direktoratet svarte i brev 12. februar 2015. I redegjørelsen fremgikk det at både beslutningen om at familien var egnet til å delta i returordningen og beslutningen om at familien skulle få reintegreringsstøtte, ble fattet 1. juli 2013. Beslutningen om at familien likevel ikke skulle få reintegreringsstøtte, ble etter det opplyste fattet 18. juli 2013. Vedlagt redegjørelsen fulgte utskrift fra IOMs saksbehandlingsverktøy, Utlendingsdirektoratets saksbehandlingsverktøy for behandling av søknader til returprogrammet (FRAPP) og databasen for utlendingsforvaltningen (DUF). Beslutningen om at familien A likevel ikke skulle innvilges reintegreringsstøtte, synes ikke å fremgå av de oversendte utskriftene.
Utlendingsdirektoratets redegjørelser har vært oversendt til klageren, som ikke har kommet med merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Utlendingsdirektoratets håndtering av ombudsmannens henvendelser
Det er forutsatt av Stortinget at ombudsmannens henvendelser skal prioriteres av forvaltningen. Stortinget har også slått fast at ombudsmannen kan sette frister for forvaltningen til blant annet å gi opplysninger, jf. instruks for ombudsmannen § 6 annet ledd. De frister som ombudsmannen setter, skal overholdes. Utlendingsdirektoratet har for øvrig i sine interne retningslinjer understreket at ombudsmannens anmodninger om skriftlig redegjørelse skal besvares «så snart som mulig innen fristen», jf. IM 2012-001 pkt. 2.
Direktoratets svar på ombudsmannens henvendelser i denne saken har gjennomgående kommet etter de fristene ombudsmannen har satt, og flere ganger har det vært nødvendig med gjentatte purringer. Det tok blant annet syv måneder å få tilsendt saksdokumentene i saken om reintegreringsstøtte, og selv da var oversendelsen mangelfull. Videre tok det fire måneder før ombudsmannens første foreleggelse ble besvart. Det svaret som ble gitt, var så lite opplysende at det var nødvendig med ytterligere undersøkelser.
Utlendingsdirektoratets oppfølging av ombudsmannens henvendelser i denne saken har vært klart kritikkverdig. Det forutsettes at direktoratet i fremtidige saker følger de fristene som settes av ombudsmannen, og gir utfyllende svar på de spørsmål som blir stilt.
2. Er en beslutning om reintegreringsstøtte et enkeltvedtak?
Et enkeltvedtak er en avgjørelse som «treffes under utøving av offentlig myndighet» og er «bestemmende» for «rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Sentralt i denne saken er skillet mellom hva som er «bestemmende» for den enkeltes rettigheter og plikter, og hva som er praktiske konsekvenser av et forutgående vedtak.
En etterfølgende gjennomføring av et vedtak vil ikke i seg selv være «bestemmende» for rettigheten eller plikten, ettersom denne følger av det forutgående vedtaket. Dette følger forutsetningsvis av unntaksbestemmelsen i forvaltningsloven § 2 tredje ledd, der det fremgår at også avgjørelser om bruk av særlige tvangsmidler «for å få gjennomført et vedtak» regnes som enkeltvedtak. Om dette heter det i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) på side 54–55:
«Justisdepartementet vil peke på at det i § 3 første ledd annet punktum [nå: § 2 tredje ledd] er forutsatt at lovens bestemmelser om enkeltvedtak ikke skal gjelde for avgjørelse under iverksettingen av vedtak. Lovens saksbehandlingsregler skal f.eks. følges i en sak om fastsettingen av en avgift, men blir avgiften ikke betalt, trengs ikke ny saksbehandling etter reglene om enkeltvedtak for å kunne oversende saken til namsmyndighetene eller for å reise søksmål. Heller ikke de standpunkter staten må ta som ledd i prosessen, er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.»
En beslutning må derimot sies å være «bestemmende» for rettigheter eller plikter dersom den går ut på å stifte, oppheve eller begrense en rett eller plikt, se blant annet Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 10. utgave (2014) side 254–255 og Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett Bind 1, 2. utgave (2010) side 166. Den etterfølgende beslutningen er et nytt enkeltvedtak dersom den nye beslutningen har «nye vesentlige konsekvenser for parten», se Bernt/Rasmussen side 168.
Grensen mellom enkeltvedtak og etterfølgende konsekvenser/praktisk gjennomføring av vedtaket er også drøftet i forarbeidene til utlendingsloven av 1988. I NOU 1983: 47 Ny fremmedlov, kapittel IV pkt. 3.5.3 heter det følgende om vedtak som innebærer en utreiseplikt (på side 78–79):
«Det fremgår av frl § 17 at det etter bortvisning eller oppholdsnektelse kan bli tale om å pålegge utlendingen straks eller innen en kort frist å forlate riket. Nekter han å etterkomme pålegget, skal han føres ut. Dreier det seg her om tre suksessive enkeltvedtak – bortvisning eller oppholdsnektelse, pålegg og utføring – eller bør avgjørelsen ansees som ett vedtak? Et tilsvarende problem oppstår i forhold til utvisning, jf § 17 annet ledd. Antakelig må stadiene ansees som deler av ett vedtak, forutsatt at det ikke er noe behov for nærmere avklaring som følge av at nye problemer er oppstått etter at avgjørelsen om bortvisning eller oppholdsnektelsen er fattet.»
Det avgjørende for grensedragningen er altså om det, etter at det opprinnelige vedtaket er fattet, har oppstått forhold som medfører behov for nærmere avklaringer.
Et avslag på søknad om beskyttelse, med tilhørende utreiseplikt, gir ikke i seg selv utlendingen noe krav på reintegreringsstøtte. Det er Utlendingsdirektoratets beslutning om støtte som gir utlendingen et rettskrav på støtten. Før en slik beslutning fattes, er det behov for nærmere avklaringer. Det vises til «Regelverk for individuell stønad til reise til og reintegrering i hjemlandet ved assistert retur – Statsbudsjettet for 2013, kapittel 490, post 72», der det fremgår at reintegreringsstøtte må vurderes ut fra hvor søkeren kommer fra/skal returneres til, når søknaden om assistert retur er fremmet (gradert støtte), om søkeren er i en sårbar gruppe og om det er medfølgende barn mv.
En beslutning om reintegreringsstøtte kan, som i den foreliggende saken, ha store økonomiske konsekvenser for parten. Hensynet til søkernes rettssikkerhet trekker i retning av at beslutningen må anses som et enkeltvedtak. Utlendingsdirektoratet gir i sin redegjørelse 17. oktober 2014 selv uttrykk for at det i et rettighetsperspektiv kan fremstå som prinsipielt betenkelig at det ikke er klageadgang på slike beslutninger.
En beslutning om reintegreringsstøtte må etter dette i utgangspunktet sies å være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.
Spørsmålet blir da om beslutningen om reintegreringsstøtte likevel ikke er et enkeltvedtak som følge av bestemmelsen i utlendingsloven § 90 sjette ledd siste punktum. I denne bestemmelsen heter det:
«Beslutninger som gjelder iverksetting, regnes ikke som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.»
Et avslag på søknad om beskyttelse innebærer en plikt til å forlate landet. Beslutninger knyttet til «iverksetting» av utreiseplikten er dermed ikke å anse som enkeltvedtak. Spørsmålet i denne saken er hvorvidt en beslutning om reintegreringsstøtte er å anse som en beslutning som gjelder «iverksetting» av avslaget på søknaden om beskyttelse.
Inn under en naturlig forståelse av ordlyden faller selve pålegget om å reise, pålegg om å skaffe reisedokument og mer praktiske beslutninger forbundet med uttransportering, herunder beslutninger om politiassistert uttransportering og bruk av fysisk makt i den forbindelse mv. Dette følger blant annet forutsetningsvis av utlendingsloven § 90 femte og sjette ledd.
En beslutning om reintegreringsstøtte har nær sammenheng med utlendingens utreise, særlig ved at støtten utbetales etter ankomst til hjemlandet og at den skal stimulere utlendinger med avslag til å forlate landet frivillig. Så vidt forstås er det videre en forutsetning for innvilgelse av reintegreringsstøtte at utlendingen er tatt opp i programmet for assistert frivillig retur. Det skal likevel fattes en selvstendig beslutning om det skal innvilges reintegreringsstøtte og om størrelsen på en eventuell støtte. Ordlyden tilsier etter ombudsmannens syn ikke at beslutninger om reintegreringsstøtte kan sies å gjelde «iverksetting».
Utlendingsloven § 90 sjette ledd siste setning er en videreføring av en tilsvarende bestemmelse i utlendingsloven av 1988. I NOU 1983: 47 Ny fremmedlov, kapittel VIII punkt 7.12.3 uttaler Fremmedlovutvalget følgende om denne bestemmelsen:
«Som nevnt i avsnittet om gjeldende rett (kap IV 3.5.3), kan begrepet enkeltvedtak i visse tilfelle by på tvil. Blant annet kan det spørres om selve iverksettelsen av et truffet vedtak må ansees som enkeltvedtak. Det ville medføre at forvaltningslovens regler ville gjelde fullt ut, ikke bare for selve vedtaket om avvisning, utvisning eller oppholdsnektelse, men også for iverksettelsen av det. Konsekvensen ville være at partsrettighetene i forvaltningsloven ville gjelde på flere stadier av saksbehandlingen. I praksis ansees iverksettelsen ikke som særskilt enkeltvedtak, men nærmest som en faktisk gjennomføring av et truffet vedtak. For å fjerne enhver tvil her, har utvalget funnet å ville fastslå dette uttrykkelig i loven, se utkastet § 39 første ledd siste punktum. Rettssikkerhetsgrunner kan neppe sies å tale avgjørende imot en slik løsning, siden utlendingens anførsler normalt vil være de samme i forhold til både vedtaket og iverksettelsen. Det er dessuten viktig å unngå tidkrevende prosedyrer som kan lamme en effektiv fremmedkontroll. Erfaringer i andre land er her illustrerende.»
Det som her er uttalt trekker i retning av at grensedragningen mellom enkeltvedtak og etterfølgende gjennomføringen av vedtaket er den samme i utlendingsloven § 90 sjette ledd siste punktum som i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.
I Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-15/2011 er det imidlertid forutsetningsvis lagt til grunn at en beslutning om reintegreringsstøtte ikke er et enkeltvedtak. Noen vurdering av spørsmålet fremgår imidlertid ikke av rundskrivet. Den forutsetningen som er gjort, kan derfor ikke tillegges særlig vekt.
Bestemmelsen i utlendingsloven § 90 sjette ledd siste punktum kan etter ombudsmannens syn ikke sies å innebære en innskrenkende tolking av enkeltvedtaksbegrepet i forvaltningsloven. I samsvar med det som fremgår ovenfor, må en beslutning om å tilby reintegreringsstøtte anses som et enkeltvedtak.
At det er stilt vilkår om at skjemaet «UDI declaration form» må returneres før reintegreringsstøtte kan gis, kan ikke få betydning for når det må anses å være truffet et vedtak. I denne saken ble det for øvrig truffet beslutning om å tilby reintegreringsstøtte uten at skjemaet var sendt inn.
3. Betydningen av at beslutningen om reintegreringsstøtte er å anse som et enkeltvedtak
Når en beslutning er å anse som et enkeltvedtak, kommer de særskilte saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV–VI til anvendelse. Dette innebærer blant annet krav til opplysning av saken, skriftlighet, begrunnelse for vedtaket og adgang til å klage. Det innebærer også begrensninger i adgangen til å omgjøre vedtaket.
I denne saken er reglene om behandling av saker om enkeltvedtak ikke fulgt. Det er heller ikke foretatt en nærmere vurdering av adgangen til å omgjøre vedtaket om reintegreringsstøtte til familien A. Ombudsmannen må derfor be om at Utlendingsdirektoratet behandler saken på nytt.
Det bes videre om direktoratets tilbakemelding på hvilke tiltak som vil bli iverksatt for å ivareta kravene i forvaltningsloven kapittel IV–VI i saker om reintegreringsstøtte.
4. Oppsummering
En beslutning om reintegreringsstøtte har ingen direkte sammenheng med iverksettingen av avslaget på søknaden om beskyttelse. Videre stiftes det utvilsomt en rett for søkeren, og beslutningen krever nærmere avklaringer. En beslutning om reintegreringsstøtte må derfor anses å være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Utlendingsloven § 90 sjette ledd siste punktum innebærer ingen innskrenkning i vedtaksbegrepet.
Dette får blant annet betydning for forvaltningens plikt til opplysning av saken, skriftlighet, begrunnelse for vedtaket og adgangen til å klage. Det innebærer også begrensninger i adgang til å omgjøre vedtaket.
Utlendingsdirektoratet bes om å foreta en ny vurdering av familien As sak om reintegreringsstøtte. Det bes videre om direktoratets tilbakemelding på hvilke tiltak som vil bli iverksatt for å ivareta kravene i forvaltningsloven kapittel IV–VI i saker om reintegreringsstøtte.