Sakens bakgrunn
A, som var ansatt som lærer i X kommune, fikk 21. juni 2017 en muntlig tilrettevisning fra kommunen. Den tjenstlige tilrettevisningen ble gitt av kommunens rådmann, ikke av rektor ved skolen hvor A jobbet. Begrunnelsen for tilrettevisningen var at A hadde tatt opp en telefonsamtale hun hadde hatt med kommunens ordfører, B, og angivelig videreformidlet opptaket til en tredjeperson. Det fremgikk av saksdokumentene at samtalen var initiert av A, og fant sted lørdag 10. juni 2017 mellom klokken 18 og 19. Hun har opplyst at bakgrunnen for samtalen var at hun ville bistå en venninne, som hadde en vanskelig økonomisk situasjon og ønsket bistand fra kommunen for å komme ut av denne. A tok kontakt med ordfører for å finne ut hva slags hjelp kommunen kunne gi venninnen. Grunnen til at A kontaktet ordføreren, ikke rådmannen, var at hun visste at venninnen hadde et anstrengt forhold til rådmannen. I samtalen med ordføreren fikk A opplysninger som gjaldt venninnens kontakt med kommunen. Blant annet om at en søknad om ettergivelse av gjeld, som venninnen hadde sendt til kommunen, ikke ville bli etterkommet. Etter samtalen med ordføreren kontaktet A venninnen, og videreformidlet informasjonen hun hadde fått fra ordføreren. Det er uenighet om A ga venninnen et lydopptak hun hadde av samtalen, eller om hun kun muntlig videreformidlet innholdet i samtalen. As venninne skal så ha kontaktet samtlige av formannskapets medlemmer, fordi hun reagerte på opplysningene ordføreren hadde formidlet til A. Venninnen skal også ha hevdet at hun hadde en kopi av telefonsamtalen mellom A og ordføreren. Dette har A benektet, både muntlig og skriftlig. Ordføreren likte ikke at A hadde videreformidlet innholdet i samtalen til hun de hadde snakket om, og informerte derfor A om at hun ville kontakte rådmannen om saken. Rådmannen hadde deretter et møte med A og hennes nærmeste sjef, der A mottok en muntlig tilrettevisning, dokumentert i et referat fra møtet, skrevet av rådmannen. Kommunen anførte ikke at A hadde gjort noe som rettslig sett var ulovlig, men anså opptaket å være i strid med kommunens etiske regelverk. Av referatet fra As møte med rådmannen fremgår det at hun ble pålagt
«å opptre i tråd med de etiske retningslinjene [i kommunen], og […] ikke under noen omstendigheter ta opp samtaler med kolleger, politikere eller brukere av kommunens tjenester uten å informere om dette på forhånd. Dersom A tar opp samtale skal den eller de som blir berørt gis en god og tydelig informasjon om hva opptaket skal brukes til.»
I brev 29. juni 2017 ba Utdanningsforbundet kommunen, på As vegne, om at tilrettevisningen ble trukket tilbake. I brev til Utdanningsforbundet 13. september 2017 skrev kommunen:
«Vi ønsker ikke å trekke den, og vi er kjent med saksbehandlingsreglene og rettspraksis på området. (…) Vi mener det som er sakens kjerne er måten vår ansatt har oppført seg på, og hvordan samtalen ble brukt av 3. person ovenfor ordføreren tilsier at dette er en alvorlig sak, og det er åpenbart at vi ikke ønsker at våre ansatte skal oppføre seg slik.»
Utdanningsforbundet klaget 9. oktober 2017 saken inn for ombudsmannen.
Undersøkelser herfra
Etter en gjennomgang av både innsendte og innhentede saksdokumenter, samt korrespondanse med både kommunen og Utdanningsforbundet for å avklare enkelte faktiske forhold ved saken, ble det funnet grunn til å undersøke saken ytterligere. I brev 10. november 2017 ble kommunen bedt om å opplyse om samtalen mellom A og ordfører var å anse som en tjenstlig samtale, i hvilken rolle A ringte ordføreren, hva samtalen gjaldt og om telefonen som ble benyttet av A var hennes egen eller var en tjenestetelefon. Kommunen ved rådmannen svarte i brev 22. november 2017 at A ikke hadde tjenestetelefon, men at kontaktlærere mottok en årlig godtgjørelse på NOK 500 som skulle dekke kostander ved utsendelse av SMS. Det var planlagt at A skulle være kontaktlærer for sønnen til ordføreren fra 1. august 2017, men hun var ikke kontaktlærer for ham på samtaletidspunktet. I brevet sto også at rådmannen «har fått opplyst fra ordfører at ringte til henne som privatperson med ønske om [å] diskutere ulike forhold». Rådmannen skrev videre at etter hans mening var As handling i strid med kommunens etikkreglement og «en handling som kommunen som arbeidsgiver ønsker å ta sterk avstand fra». Ombudsmannen ba etter dette om det rettslige grunnlaget for tilrettevisningen, og spurte spesielt om hvilken del av etikkreglementet som eventuelt begrenset As adgang til å ta opp private telefonsamtaler. I brev 8. januar 2018 skrev kommunen at den ikke hadde hatt noen «intensjon om å legge begrensninger på hva A gjør på fritiden». Det ble samtidig vist til at det på tidspunktet da A ringte kommunen var:
«en pågående sak med kommunen som bl.a. ordføreren var involvert i. Det er på denne bakgrunn at vi mener at kommunens etikkreglement gjelder siden det er åpenbart at samtalen også har hatt en arbeidsrelatert vinkling knyttet til denne tredjeperson som kommunen har en pågående sak med.»
Det ble videre vist til at:
«Det er vanskelig for [kommunen] å se at hendelsen ikke har sammenheng med arbeidsforholdet hennes. [A] er ansatt som lærer, og ringer ordføreren i en pågående sak i kommunen. Omstendighetene er ikke slik at dette oppfattes som at [hun] opptrådte som privatperson.
Dersom det er rimelig å anta at [hun] opptrådte som privatperson, antar vi at ordføreren ikke ville kontaktet rådmannen i etterkant, og beklaget den ansattes oppførsel.
Det avgjørende for om [A] opptrådte som privatperson kan ikke være hva [hun] mener, men hvordan hun blir oppfattet. Og det er tydelig at hun ble oppfattet som ansatt.»
Som hjemmel for tilrettevisningen ble det vist til et punkt i etikkreglementet med overskrift «Redelighet»:
«Redelighet betyr at folkevalgte og ansatte opptrer åpent, ærlig og rettskaffent i møte med befolkning, brukere, samarbeidspartnere og hverandre. Alle parter skal oppleve at informasjonen kommunen gir muntlig og skriftlig, inneholder korrekte og relevante opplysninger. Redelighet er en forutsetning for tillit og godt omdømme.»
Kommunen anførte så:
«En telefonsamtale mellom ordføreren og en ansatte i kommunen som tas opp, uten å informere ordføreren, med hensikt å påvirke utfallet av pågående sak i kommunen, ansees etter vår mening som arbeidsrelatert selv om samtale foregår på en lørdags ettermiddag. Det er på denne bakgrunn at tilrettevisningen er foretatt siden denne atferd ikke er i tråd med kommunens etikkreglement.»
I brev hit 19. februar 2018 påpekte Utdanningsforbundet at A ringte ordføreren som privatperson og skrev videre at: «Det bør være åpenbart for ordføreren at denne telefonsamtalen var av privat art, og ikke hadde noen som helst tilknytning til hennes ansettelsesforhold i kommunen.» I merknadsbrev 4. april 2018 til Utdanningsforbundets opplysninger og anførsler i brevet 19. februar 2018 gjentok kommunen anførslene i brevet 8. januar 2018, herunder at ordførerens «opplevelse og reaksjon på telefonsamtalen» åpenbart viste at ordføreren ikke oppfattet telefonsamtalen som av privat karakter, men at A hadde ringt i egenskap av å være ansatt i kommunen. Det var derfor ordføreren umiddelbart hadde tatt As oppførsel [videreformidling til tredjeperson av informasjonen ordføreren hadde gitt i telefonsamtalen] opp med rådmannen. Det ble videre opplyst at kommunen anså det som:
«kritikkverdig at vår ansatt blander roller på den måten hun har gjort i denne saken, og ikke forstår at dette har betydning for henne som ansatt at hun bryter kommunens Etiske retningslinjer.»
Kommunens synspunkter er blitt forelagt for Utdanningsforbundet, som ikke har kommet med ytterligere merknader i saken.
Ombudsmannens syn på saken
En tjenstlig tilrettevisning er den mildeste formen for sanksjon en arbeidsgiver kan gi en ansatt, og er ment å gi den ansatte klar beskjed om hva arbeidsgiver forventer av den ansatte [også fremover i tid] i særskilt angitte tilfeller/situasjoner. En forutsetning for at en tilrettevisning skal ha holdbart rettslig grunnlag, er at den gjelder et forhold eller en situasjon som ligger innenfor rammen av den ansattes arbeidsforhold. Det sentrale spørsmålet er om X kommune hadde rettslig grunnlag for å gi A, som er ansatt som lærer i kommunen, en tjenstlig tilrettevisning som følge av å ha tatt opp en samtale med kommunens ordfører og videreformidlet innholdet i den til en tredjeperson. Ombudsmannen har også vurdert om kommunen på generelt grunnlag kunne pålegge A å avstå fra å ta opp samtaler med «kolleger, politikere eller brukere av kommunens tjenester uten å informere om dette på forhånd».
1. Den tjenstlige tilrettevisningen
For at X kommune skal ha lovlig adgang til å gi A en tilrettevisning for videreformidling av innholdet i telefonsamtalen, må dette – i mangel av andre grunnlag – være en handling som omfattes av kommunens styringsrett. Høyesterett har i flere avgjørelser, senest HR-2016-2286, beskrevet styringsretten som arbeidsgivers «rett til [innenfor arbeidsforholdet] å organisere, lede, kontrollere og fordele arbeidet». Det er uomtvistet at samtalen fant sted på kveldstid en lørdag på As fritid, og at hun ringte fra sin private telefon. Det synes heller ikke å være tvil om at samtalen gjaldt et forhold som ikke hadde noen tilknytning til As virke som lærer. Videre foreligger det ingen opplysninger i saken som tilsier at A, i egenskap av å være ansatt i kommunen, på noen måte var involvert i saken hun ringte til ordføreren om. At A etter den opplyste planen skulle være kontaktlærer for ordførerens sønn fra høsten 2017, er uten betydning – sett i lys av at temaet samtalen gjaldt ikke hadde noen sammenheng med As rolle som lærer. Også de som er ansatt i kommunen, må ha anledning til, som privatperson, å ringe representanter for kommunens administrasjon eller en av kommunens folkevalgte. Det at en ordfører er «på jobb» for kommunen 24 timer i døgnet, gjør ikke at enhver samtale en av de ansatte i kommunen måtte ha med henne, kan anses som av tjenstlig art. Slik de faktiske omstendighetene knyttet til den aktuelle samtalen i denne saken fremstår, burde både ordfører og rådmann ha oppfattet at det var A som privatperson som ringte til ordføreren. Spørsmålet er videre om den ulovfestede lojalitetsplikten i ansettelsesforhold gjorde at A hadde plikt til ikke å videreformidle informasjonen hun fikk i telefonsamtalen. Det sentrale innholdet i den ulovfestede lojalitetsplikten er at den pålegger arbeidstaker å avstå fra handlinger og ytringer som kan skade eller faktisk skader arbeidsgivers interesser. Det er følgelig ikke slik at enhver handling eller ytring som arbeidsgiver eller noen på arbeidsplassen opplever som skadelig, som vil være vernet av lojalitetsplikten. I St.meld. nr. 26 (2003-2004) «Om endring av Grunnloven § 100», under punkt 4.11 «Ansattes ytringsfrihet» lister Justisdepartementet på side 110 opp en rekke momenter som departementet mener det bør legges vekt på «ved en vurdering av hvilke lojalitetskrav som kan aksepteres uten å krenke Grunnloven § 100». Departementet anbefaler blant annet at «[s]om et utgangspunkt bør bare ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte anses som illojale». Utgangspunktet bør også være at det er arbeidsgiver som må bevise at virksomheten er påført eller kan påføres skade. Det er således virksomhetens, i dette tilfelle X kommunes, interesser som vernes av den ansattes lojalitetsplikt, ikke den enkelte folkevalgtes eller ansattes interesser. At kommunens fremste folkevalgte eventuelt har en personlig interesse i at A ikke videreformidlet informasjon denne folkevalgte ga henne, er ikke ensbetydende med at det er i kommunens interesse at informasjonen ikke videreformidles. I denne saken synes rådmannen å mene at A hadde plikt til ikke å ta opp samtalen med ordføreren, fordi opptaket fremsto som en «uredelig» handling og dermed i strid med punktet «Redelighet» i kommunens etiske regelverk. For at kommunen under henvisning til egne interne retningslinjer skal kunne sanksjonere, pålegge eller forby en handling, må det ligge innenfor kommunens styringsrett som arbeidsgiver å kontrollere, pålegge eller forby ansatte den aktuelle handlingen. Kommunens etiske regelverk gjelder for As handlinger som ansatt i kommunen. As handlinger og ytringer som privatperson faller utenfor det etiske regelverkets anvendelsesområde. Anførselen om at A, som ansatt lærer i kommunen, har blandet roller, synes etter dette å mangle forankring i sakens faktiske forhold. Dette er uheldig. At A tok opp telefonsamtalen lørdag 10. juni 2017, kan følgelig – slik saken er opplyst i saksdokumentene og gjennom undersøkelsene herfra – verken anses å ha noen tilknytning til hennes rolle som ansatt i kommunen, eller anses å være et brudd på den ulovfestede lojalitetsplikten. Av samme grunn kan det heller ikke anses som et brudd på lojalitetsplikten at A videreformidlet opptaket eller innholdet i samtalen, til personen samtalen dreide seg om.
2. Om arbeidsgivers rett til å forby opptak av telefonsamtaler
I tilrettevisningen 21. juni 2017 fikk A pålegg om «ikke under noen omstendigheter [å] ta opp samtaler med kolleger, politikere eller brukere av kommunens tjenester uten å informere om dette på forhånd.» Tok hun opp en samtale, ble hun pålagt å gi «den eller de som blir berørt [av lydopptaket] en god og tydelig informasjon om hva opptaket skal brukes til». Som grunnlag for forbudet mot opptak av samtaler har kommunen vist til sitt etiske regelverk. Kommunen har i korrespondansen med ombudsmannen opplyst at pålegget A fikk, kun var ment å gjelde innenfor hennes ansettelsesforhold. Denne avgrensningen av pålegget går ikke uttrykkelig frem av referatet fra møtet 21. juni 2017 der tilrettevisningen ble gitt. Slik saken er opplyst hit, gir saken i det hele inntrykk av at kommunens oppfatning av hvilke handlinger det ligger innenfor styringsretten å regulere, går utover styringsrettens rammer, slik disse rammene er skissert av Høyesterett. Ombudsmannen har etter dette kommet til at X kommune ikke hadde adgang til å pålegge til sin ansatte, A, å avstå fra å ta opp enhver telefonsamtale hun hadde med «kolleger, folkevalgte eller brukere av kommunens tjenester» slik det var formulert i det aktuelle referatet. Det er kun samtaler hun tar på grunnlag av sitt ansettelsesforhold, eller som kan knyttes til hennes ansettelsesforhold, som arbeidsgiver kan legge slike opptaksrestriksjoner på. Pålegget, slik det er nedfelt i referatet fra møtet 21. juni 2017, er følgelig mer omfattende enn det kommunen har adgang til å gi pålegg om i kraft av styringsretten.
Konklusjon
X kommune hadde ikke rettslig grunnlag for å gi A en tjenstlig tilrettevisning for å ha tatt opp en privat telefonsamtale hun hadde med kommunens ordfører. Tilsvarende hadde kommunen heller ikke rettslig grunnlag for å gi henne en tilrettevisning for at hun videreformidlet innholdet i samtalen til personen samtalen gjald. Om det skjedde ved overlevering av et (lovlig) opptak av samtalen, eller om A kun videreformidlet innholdet i samtalen, er i denne sammenheng uten betydning. Kommunen manglet også rettslig grunnlag for å pålegge A generelt å avstå fra å ta opptak av sine telefonsamtaler, uten å informere den hun snakket med om dette på forhånd. Et slikt pålegg må tydelig knyttes opp mot hennes arbeidsforhold som lærer, og kan kun gjelde innenfor rammene av ansettelsesforholdet. Det bes på denne bakgrunn om at kommunen trekker tilrettevisningen tilbake. Kommunen bes også om å trekke tilbake pålegget om å avstå fra å ta opp telefonsamtaler, eventuelt presisere at pålegget gjelder samtaler som kan knyttes til As ansettelsesforhold i kommunen. I tillegg bes kommunen vurdere å gi A en unnskyldning. Ombudsmannen ber om å bli orientert om hvordan X kommune følger opp anmodningene ovenfor.