Uttalelse
Sakens bakgrunn
Slik saken er opplyst i forbindelse med undersøkelsene herfra, legger ombudsmannen følgende til grunn: X kommune vedtok i kommunestyremøte 26. mai 2014 å erstatte navnene på to kirkesteder i kommunen.
As advokat påklaget begge vedtakene. Kommunen tok ikke klagen til følge og videresendte klagen til Klagenemnda for stedsnavnsaker. Nemnda vedtok 7. november 2014 at det ene av stedsnavnene ikke kunne erstattes. For det andre stedsnavnet mente nemnda at det måtte være opp til kommunen å bestemme hvilket navn som skulle vedtas som navn på det aktuelle tettstedet. På vegne av B begjærte den samme advokaten omgjøring av klagenemndas vedtak. Nemnda tok begjæringen til følge 5. juni 2015.
Advokaten fremmet deretter, på vegne av de to interesseorganisasjonene, krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, med til sammen kr 165 000. Klagenemnda avslo kravet 30. oktober 2015. Hovedbegrunnelsen for avslaget var at de to organisasjonene ikke kunne anses som parter etter forvaltningsloven. Avslaget ble påklaget, men ble, med til dels samme begrunnelse, opprettholdt i vedtak av Kulturdepartementet 18. mars 2016. I departementets vedtak het det blant annet:
«Nemndas vedtak av 7.11.14 var endelig, og det forelå ingen formell klagerett på dette vedtaket. Omgjøringen av vedtaket anses derfor hjemlet i forvaltningsloven § 35 (omgjøring av vedtak uten klage). A var riktignok klager i forbindelse med klagenemndas behandling av X kommunestyres vedtak. B var heller ikke klager i forbindelse med denne behandlingen. Siden det ikke foreligger noen formell klagerett på vedtaket, kan de som anmoder om endring av vedtaket ikke påberope seg rettigheter som parter.
…
Når vedtak endres på bakgrunn av klagerett etter stedsnavnloven, vil en eventuell endring ikke uten videre anses for å være «til gunst» for klager. Vedtaket i denne saken retter seg mot X kommune, ikke mot A eller B. Det er en rekke instanser som har klagerett over kommunens vedtak om navnsetting etter stedsnavnlovas § 10, jf. § 5, både offentlige organer, privatpersoner, organisasjoner og stedsnavnkonsulenter. De vedtak som kan påklages har således en annen karakter enn de fleste andre enkeltvedtak som treffes av det offentlige.
Formålet med forvaltningsloven § 36, å styrke rettssikkerheten og verne borgerne mot uheldige og uriktige avgjørelser, tar sikte på å verne de personer og institusjoner som er berørt av avgjørelsen. Dette rettsikkerhetsaspektet er ikke fremtredende i denne saken. Departementet har derfor kommet til at det ikke er riktig å si at omgjøring har skjedd til gunst A eller B.»
I klage til ombudsmannen samme dag anførte advokaten at nemnda og Kulturdepartementets begrunnelse for avslaget på sakskostnadskravet var i strid både med forvaltningsloven § 36 og forvaltningspraksis.
Etter en gjennomgang av klagenemndas og departementets vedtak fant ombudsmannen grunn til å ta saken opp med Kulturdepartementet som øverste faglige organ for stadnamnlova. Departementet ble bedt om å redegjøre for det rettslige grunnlaget for standpunktet om at de to organisasjonene ikke kunne anses som parter i saken. Det ble og, på generelt grunnlag, spurt om hvilke kriterier departementet mente måtte være oppfylt for å kunne bli ansett som part i saker etter stadnamnlova. Videre ble departementet bedt om å utdype den rettslige forankringen for standpunktet om at en endring i klagesak etter stadnamnlova ikke uten videre vil være til gunst for den som klager. I tillegg ble det bedt om en redegjørelse for i hvilke tilfeller en endring etter klage i stedsnavnsak vil kunne anses å være til gunst for den som klager.
I svarbrev datert 29. juni 2016, mottatt her 7. september 2016, opplyste Kulturdepartementet at det ikke foreligger tidligere praksis om anvendelsen av forvaltningsloven § 36 i stedsnavnsaker. Når det gjaldt denne saken, viste departementet til Klagenemndas drøftelse av partsbegrepet i vedtaket 30. oktober 2015. Klagenemnda hadde lagt til grunn at hverken A eller B kunne anses som «part» etter forvaltningsloven § 2. Dette fordi avgjørelsene i navnesakene ikke gjaldt «direkte» for disse interessegruppene; deres rettsstilling ble ikke berørt av vedtakene om stedsnavn. Det var også nemndas syn at selv om en organisasjon er gitt klagerett etter stadnamnlova, vil det ikke ha den virkning at organisasjonen må anses som part etter forvaltningslovens regler. Departementet gjentok at det sluttet seg til klagenemndas konklusjon.
Som svar på anmodningen om å utdype den rettslige forankringen for standpunktet om at en endring i klagesak etter stadnamnlova ikke uten videre vil være til gunst for den som klager, skrev departementet:
«Stedsnavn er en del av vår felles kulturarv, og de brukes også av mennesker som ikke er en del av lokalmiljøet. Det er kun det offentlige som pålegges plikter i forbindelse med oppfølging av vedtak etter stedsnavnloven (jf. stedsnavnloven § 9 1. ledd).
Avgjørelser som treffes i medhold av stedsnavnloven berører normalt ikke noen enkeltpersoner spesielt, selv om de engasjerer mange mennesker på et følelsesmessig plan.
En «feil» avgjørelse som gjelder skrivemåte eller navnsetting medfører normalt ingen økonomisk skade/risiko for noen personer eller institusjoner. Navn og skrivemåte kan også normalt endres igjen uten at det får økonomiske konsekvenser utover offentlige utgifter til endring av skilt og kart. Departementet vil ikke utelukke at denne vurderingen kan slå annerledes ut i en sak som gjelder navn på eget bruk eller eiendom, jf. stedsnavnloven § 5, 1. ledd litra b, men dette må i så fall vurderes konkret i hver enkelt sak.»
I brev 21. september 2016 fastholdt advokaten sine tidligere anførsler, og bestred at departementets oppfatning var riktig.
Ombudsmannens syn på saken
To spørsmål knyttet til kravene fra A og B om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 har vært undersøkt her. Det ene er om A og B kunne anses som parter i henholdsvis klagesaken og omgjøringssaken etter lov om stadnamn og forvaltningsloven § 36. Det andre er om det aktuelle vedtaket kunne sies å være endret til gunst for disse to interesseorganisasjonene.
De øvrige vilkårene etter forvaltningsloven § 36 for at A og B kan ha krav på å få dekket de påløpte sakskostnadene i denne saken, har ikke vært gjenstand for nærmere undersøkelse her.
1. Spørsmålet om A og B er å anse som parter i saken etter forvaltningsloven § 36
Forvaltningsloven § 36 første ledd første punktum lyder:
«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes …»
Kulturdepartementet har fastholdt sin tilslutning til klagenemndas oppfatning av partsbegrepet i forvaltningsloven § 2, slik det har kommet til uttrykk i vedtaket 30. oktober 2015. Der ble det konkludert med at avgjørelsene i navnesakene ikke «direkte gjelder» de to organisasjonene. De to organisasjonene kunne derfor ikke anses å være parter i saken, underforstått heller ikke i klagesaken eller omgjøringssaken.
Ombudsmannen deler ikke denne oppfatningen. Stadnamnlova definerer ikke uttrykkelig hvem som regnes som part i sak om stedsnavn. Etter § 10 første ledd kan vedtak etter loven «påklagast av dei som etter § 5 første ledd bokstav a til c har rett til å ta opp saker om skrivemåten av stadnamn». Etter § 5 første ledd bokstav c har «ein lokal organisasjon med særleg tilknyting til et stadnamn» slik rett. Etter ombudsmannens syn må både A og B anses som «lokal organisasjon med særleg tilknytning til et stadnamn». De hadde altså klagerett etter § 10 første ledd. Slik saken er opplyst, legges og til grunn at X kommune, ved å ta historielagets klage opp til behandling, i praksis også har erkjent historielagets klagerett.
Det er sikker rett at en som har klagerett, og som utnytter sin klagerett, automatisk får partsstilling i klagesaken, jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utg.) side 263. Det har ingen betydning om vedkommende ikke har hatt partsstatus i førsteinstanssaken.
Stadnamnloven § 10 siste ledd lyder slik:
«For førebuinga av ei klagesak gjeld saksbehandlingsreglane i § 6 [om «nærmare om saksbehandlinga»] tilsvarande. Elles gjeld reglane i forvaltningsloven kapittel VI.»
Hverken i stadnamnlova med tilhørende regelverk eller i lovens forarbeider er det holdepunkter for at de som er gitt klagerett i medhold av loven § 10 første ledd, ikke også skal ha de rettigheter knyttet til klagesaken som følger av forvaltningsloven kapittel 6. Kulturdepartementets standpunkt om at A ikke kunne anses som part etter forvaltningsloven § 36, bygger derfor på feil forståelse av partsbegrepet i klagesaker.
B klaget ikke på kommunens vedtak i saken, men fremmet en omgjøringsanmodning over klagenemndas vedtak i klagesaken. Anmodningen ble tatt til følge av klagenemnda, som 5. juni 2015 vedtok at korrekt navn skulle være som det opprinnelige. Ombudsmannen legger derfor til grunn at det aktuelle navnevedtaket ble omgjort på initiativ fra B, som hadde klagerett i medhold av stadnamnloven § 10 første ledd, jf. ovenfor. Det er sikker rett at dekning etter forvaltningsloven § 36 også kan være aktuelt i saker som omgjøres etter reglene i forvaltningsloven § 35, jf. Woxholt, Forvaltningsloven (5. utg.) side 588. Ombudsmannen mener derfor at også avslaget på Bs sakskostnadskrav – begrunnet med at denne gruppen ikke kunne påberope seg rettigheter som part, siden det ikke forelå noen formell klagerett på klagenemndas vedtak i klagesaken – bygget på en feil forståelse av partsbegrepet i § 36.
2. Spørsmålet om endringsvedtakene var til gunst for A og B
I de to aktuelle endringsvedtakene fikk interessegruppene gjennomslag for sine syn på de to navnespørsmålene. Ordlyden «[n]år et vedtak blir endret til gunst for en part» i forvaltningsloven § 36, gir ikke grunn til å skille mellom økonomiske interesser og rene verdibaserte eller ideelle interesser. Tungtveiende reelle hensyn tilsier at det ikke skal trekkes et slikt skille. For den som med hjemmel i lov er gitt rett til å fremme en klage, og så vinner frem etter å ha benyttet seg av sin klagerett, må partsrettighetene etter forvaltningsloven § 36 være de samme, uavhengig av om det forhold den aktuelle saken gjelder er av økonomisk eller ideell/verdimessig karakter. Ombudsmannen deler følgelig ikke Kulturdepartementets oppfatning om at «det ikke er riktig å si at omgjøring har skjedd til gunst for A eller B».
Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til at både A og B må anses som parter i klagesaken etter lov om stadnamn, og følgelig også som parter etter forvaltningsloven § 36. I de to aktuelle endringsvedtakene fikk de to interessegruppene gjennomslag for sine syn på navnespørsmålene. Sakskostnadsbestemmelsen i forvaltningsloven § 36 skiller ikke mellom økonomiske interesser og rene verdibaserte eller ideelle interesser. Vedtakene var følgelig til gunst for begge interessegruppene. Kulturdepartementet bes derfor om å vurdere de to interesseorganisasjonenes sakskostnadskrav på nytt.
Des bes om at ombudsmannen blir orientert om utfallet av departementets nye vurdering, gjerne ved å få tilsendt kopi av brev til advokaten i saken.