Sakens bakgrunn
Bakgrunnen for denne saken var en klage hit fra A over at Nav Ski hadde gitt henne skriftlig beskjed om at hun ikke kunne søke om uførepensjon før Nav-kontoret hadde foretatt en arbeidsevnevurdering. Avdelingslederen ved Nav Ski hadde i et brev til A blant annet opplyst at mange som søkte om uførepensjon uten først å avvente arbeidsevnevurderingen ville få avslag på søknaden, begrunnet i at saken ikke var ferdig avklart. A klaget også over at Nav-kontoret brukte lang tid på arbeidsevnevurderingen.
I følge en redegjørelse A hadde fått fra sin tidligere arbeidsgiver syntes det som den månedlige utbetalingen fra uføreforsikringen hennes ville vært langt høyere om hun istedenfor arbeidsavklaringspenger hadde mottatt uførepensjon. Hun ville og miste en engangsutbetaling dersom uførepensjonssøknaden ble innvilget etter 31. desember 2012. Redegjørelsen var gitt med forbehold om feil.
Undersøkelsene herfra
I brev herfra i juli 2012 ble Arbeids- og velferdsdirektoratet av eget tiltak og på generelt grunnlag stilt spørsmål om brukerne må avvente arbeidsevnevurdering før de kan søke om uførepensjon, jf. sivilombudsmannsloven § 5.
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte i august 2012 at det som hovedregel kreves arbeidsevnevurdering først, men påpekte og at saker, som etter fastsatte kriterier regnes som kurante, kan behandles uten at det foreligger arbeidsevnevurdering. Det ble bekreftet at det både av Arbeids- og velferdsdirektoratets dagjeldende rundskriv til folketrygdloven § 12-6 og av direktoratets kvalitetsstandard for saksbehandlingen på uføreområdet fremgikk at brukere som søker om uførepensjon skal ha gjennomført en arbeidsevnevurdering før vedtak kan fattes. Etter disse retningslinjene skulle godkjent arbeidsevnevurdering med utfall «varig tilpasset innsats», som hovedregel foreligge før brukeren fremsatte krav om uførepensjon.
Direktoratet forklarte dette med at et av hensynene bak de aktuelle retningslinjene er å forhindre at det blir konkludert med tapt arbeidsevne før brukeren har fått prøvd ut alle sine sannsynlige muligheter for arbeid. I tillegg utgjør arbeidsevnevurderingen en nødvendig utredning av om søkeren oppfyller grunnvilkårene i folketrygdloven §§ 12-6 og 12-7 for å ha rett til uførepensjon. Det ble også påpekt at arbeidsevnevurdering med utfall «varig tilpasset innsats» inngår i faktagrunnlaget for å vurdere om vilkårene i folketrygdloven § 12-5 er oppfylt. Dersom det ikke foreligger en arbeidsevnevurdering med dette utfallet, var det direktoratets standpunkt at det ville være for tidlig å konkludere med at uførepensjon kan innvilges, bortsett fra i kurantsakene.
Arbeids- og velferdsdirektoratet forklarte videre at dersom søknad om uførepensjon ble fremsatt uten at det forelå arbeidsevnevurdering med utfall «varig tilpasset innsats», skulle Nav-kontoret opprette dialog med brukeren, og veilede om rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 11. Etter det opplyste ville utfallet av en slik dialog enten være at brukeren trekker søknaden, omgjør den eller opprettholder kravet om uførepensjon. Såfremt kravet opprettholdes, vil søknaden bli realitetsbehandlet av Nav, selv om det ikke foreligger godkjent arbeidsevnevurdering med utfall «varig tilpasset innsats». Direktoratet påpekte at det ikke gis avslag utelukkende fordi Nav-kontoret ikke hadde foretatt arbeidsevnevurdering. Uten en forutgående arbeidsevnevurdering, ville det imidlertid bare unntaksvis bli vurdert og konkludert med at vilkårene for rett til uførepensjon er oppfylt.
Ønsket handlingsmønster i uføresaker var derfor, i følge direktoratet, at krav om uførepensjon som hovedregel først ble fremmet etter at brukeren var ferdig avklart mot arbeid, og det forelå en godkjent arbeidsevnevurdering med utfall «varig tilpasset innsats». I denne sammenheng ble det i brevet hit informert om at Arbeids- og velferdsdirektoratet ville vurdere å justere noe på formuleringen i rundskrivet til folketrygdloven § 12-6, der det fremkom at brukere som søker om uførepensjon skal ha gjennomført en arbeidsevnevurdering. Dette fordi formuleringen kunne bidra til en for streng tolkning av brukers mulighet til å fremme krav om uførepensjon.
Direktoratet opplyste at det ikke var gitt normer for hvor raskt Nav-kontorene burde foreta arbeidsevnevurderinger eller hvordan disse sakene burde bli prioritert. Dette fordi arbeidsevnevurderingen skal belyse den enkelte brukers muligheter og begrensninger, og derfor må skreddersys, noe som også var understreket i lovens forarbeider og i senere politiske føringer. Dersom brukerens arbeidsevne var utredet i en attføringsbedrift, ville det kunne ha betydning for forventet saksbehandlingstid. Det måtte imidlertid vurderes om utredningen var tilstrekkelig.
Nav kunne ikke prioritere saker med bakgrunn i forhold som lå utenfor etatens ansvarsområder, slik som ulike skatteregimer og private pensjons- og forsikringsordninger. Med unntak av kurant-saker, ble krav om uførepensjon behandlet etter tur, slik at de eldste sakene ble prioritert først. Nav la også til rette for at brukerne ikke opplevde ubegrunnede opphold i utbetalinger ved overgang fra sykepenger eller arbeidsavklaringspenger til uførepensjon.
Mitt syn på saken
1. Jeg forstår Arbeids- og velferdsdirektoratets redegjørelse i brevet hit slik at Nav heller ikke utenfor kurantsakene stiller noe absolutt krav om ferdigstilt og godkjent arbeidsevnevurdering med utfall «varig tilpasset innsats» før en bruker kan fremsette og få realitetsbehandlet en søknad om uførepensjon. Direktoratets opplysning om hvordan Nav-kontoret i slike tilfeller skal ta kontakt og gjennom dialog veilede brukeren i tråd med forvaltningsloven § 11, og at brukeren i etterkant kan velge å opprettholde og få realitetsbehandlet søknaden, har jeg derfor i utgangspunktet tatt til etterretning.
Jeg har merket meg Arbeids- og velferdsdirektoratets utlegning av de hensyn som ligger til grunn for det direktoratet betegner som «ønsket handlingsmønster i uføresaker». Folketrygdloven oppstiller imidlertid ikke vilkår om gjennomført arbeidsevnevurdering før krav om uførepensjon kan fremsettes. Det hadde derfor vært ønskelig om direktoratet blant vedleggene til brevet hit på en klar og utvetydig måte hadde kunnet dokumentere retningslinjer for en praksis som gir brukere reell mulighet til å fremsette søknad om uførepensjon uten at det alt foreligger en arbeidsevnevurdering fra Navs egne organer. Jeg kan vanskelig se at det er gjort.
I den utgaven av Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til folketrygdloven § 12-6 som var vedlagt svarbrevet hit het det under punktet «Om funksjonsnedsettelse» blant annet:
«Brukere som søker om uførepensjon skal ha gjennomført en arbeidsevnevurdering, se retningslinjene til Nav-loven § 14a. En arbeidsevnevurdering med utfall varig tilpasset innsats vil være sentral for vurderingen om sykdom, skade eller lyte har medført varig funksjonsnedsettelse. Se også rundskrivet til § 12-5 tredje ledd – Krav om funksjonsvurdering.»
Jeg er kjent med, og har tatt til etterretning, at dette avsnittet i det aktuelle rundskrivet, slik det ligger ute på Navs sider på Internett, har blitt oppdatert og noe endret etter henvendelsen herfra. Det heter nå at brukere som søker om uførepensjon som «hovedregel» skal ha gjennomført en arbeidsevnevurdering.
Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til de lover og regler som det er Navs ansvar å forvalte danner grunnlaget for etatens praksis. Det er viktig at tolkningsuttalelser og andre retningslinjer gitt i disse rundskrivene er formulert på en måte som ikke kan reise tvil om hva som er brukernes rettigheter og muligheter etter folketrygdloven. Det er derfor bra at den tidligere formuleringen, gjengitt ovenfor, i rundskrivet til folketrygdloven § 12-6, nå er moderert, slik at gjennomført arbeidsevnevurdering i regi av Nav ikke lenger er fremstilt som et absolutt krav for å fremme søknad om uførepensjon, men angitt som en hovedregel.
Etter min mening bør en tilsvarende moderering også innarbeides i rundskrivet til folketrygdloven § 12-5 tredje ledd. Per i dag heter det der at brukere som søker om uførepensjon, med unntak av de som faller i kategorien kurantsaker, «skal» ha gjennomført en arbeidsevnevurdering i regi av Nav. Det er viktig at det er innbyrdes samsvar mellom rundskriv som behandler samme tema. Direktoratets nye, mer moderate formulering bør derfor også innarbeides i eventuelle andre rundskriv og kvalitetsstandarder som omhandler brukers adgang til å fremme krav om uførepensjon.
Arbeidsevnevurderinger vil i de aller fleste tilfeller bero på skjønn. I tilfeller hvor Nav og brukeren har ulike oppfatninger om funksjonsevnen/-nedsettelsen vil det være av stor rettsikkerhetsmessig betydning at brukerne vet at de har rett til å fremsette krav om uførepensjon, og eventuelt kan påklage og påanke et avslag. Denne retten har de selv om Nav-kontoret mener at brukerens arbeidsevne ikke er tilstrekkelig avklart. For slike situasjoner er det viktig å sikre at Nav-kontoret, i forkant av brukerens avgjørelse om alternativt å trekke, omgjøre eller opprettholde kravet, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets redegjørelse hit, har gitt han eller henne den veiledning vedkommende har krav på etter loven. Herunder hører informasjon om arbeidsevnevurderingens betydning for vurderingen av om folketrygdlovens vilkår for rett til uførepensjon er oppfylt. Saken til A, jf. den dokumentert feilaktige og mangelfulle informasjonen hun mottok fra Nav Ski, gir grunn til tvil om direktoratet på en fullt ut hensiktsmessig og forsvarlig måte har kommunisert til Nav-kontorene hva denne veiledningsplikten i realiteten omfatter.
Som påpekt ovenfor kan brukeren velge å opprettholde kravet etter å ha fått den veiledningen han eller hun har krav på. Nav har da en selvstendig plikt til å opplyse saken på best mulig måte, og sikre at søknaden undergis en forsvarlig behandling, jf. forvaltningsloven § 17, jf. folketrygdloven § 21-1.
Etter dette finner jeg grunn til å reise spørsmål om det i rundskrivene til folketrygdloven §§ 12-5 og 12-6 også bør angis mer konkret i hvilke tilfeller det kan være aktuelt å gjøre unntak fra Nav-kontorenes hovedregel om gjennomført og godkjent arbeidsevnevurdering, før krav om uførepensjon fremsettes. Som også direktoratets redegjørelse viser, vil slike unntak ikke bare kunne være aktuelle i kurant-saker, jf. ovenfor.
2. Arbeids- og velferdsdirektoratets redegjørelse for Nav-kontorenes tidsbruk ved gjennomføring av arbeidsevnevurderinger, og Nav Forvaltnings prioriteringspraksis for behandling av krav om uførepensjon har jeg tatt til etterretning.
3. Jeg ber om å bli orientert om hvordan Arbeids- og velferdsdirektoratet vil følge opp mine henstillinger og synspunkter under punkt 1 ovenfor.