Sakens bakgrunn
Den 13. desember 2013 ble ny oppstart av detaljreguleringsplan 1102 – «Ny fv. 133 nord for Brusand parsell fv. 44 – Stokkalandsvegen» kunngjort av Hå kommune. Planen var en modifisert versjon av et tidligere planforslag som måtte endres som følge av arkeologiske undersøkelser som resulterte i funn av kulturminner. Kommunens utvalg for tekniske saker og næring besluttet å legge planforslaget ut til offentlig ettersyn slik det forelå etter at en rekke innspill var vurdert, og forslaget ble lagt ut på kommunens nettsider 28. mai 2014 med frist for uttalelse 25. juli 2014. Av saksutredningen til utvalget fremgikk det blant annet at støyrapport måtte ettersendes. Rapporten sammen med en trafikkanalyse ble først 3. desember 2014 sendt til aktuelle mottakere.
I et e-brev til Hå kommune 25. juli 2014 anførte A at dokumentasjonen som fulgte planforslaget var mangelfull, og at det ikke var mulig å finne ut hvorvidt flyttingen av veien var påkrevd som følge av funnet av forminner.
Kommunestyret i Hå vedtok planforslaget 26. februar 2015. Vedtaket ble påklaget av flere beboere, deriblant A. A fastholdt anførselen om at planforslaget var lagt ut til offentlig ettersyn uten tilstrekkelig dokumentasjon og utredning. Kommunestyret behandlet klagesaken i møte 11. juni 2015. Klagene ble ikke tatt til følge, og saken ble oversendt Fylkesmannen i Rogaland til endelig avgjørelse.
Fylkesmannen stadfestet vedtaket i brev 11. desember 2015, og anførte blant annet at det ikke var grunn til å «betvile» kommunens utsagn om at «all relevant dokumentasjon ble lagt ut til offentlig ettersyn med selve detaljreguleringsplanen med unntak av hydrologisk rapport». Videre pekte Fylkesmannen på at ettersom aktuelle fagmyndigheter var involvert, og mange av sidene ved planen var av «utpreget faglig karakter», ble de ulike hensynene ivaretatt av fagmyndighetene. Fylkesmannen skrev i den sammenheng følgende:
«Når de aktuelle fagmyndighetene ikke har hatt innsigelse eller funnet grunn til å klage på manglende faktiske utredninger, må Fylkesmannen legge til grunn at saken er forsvarlig utredet.»
Undersøkelsen herfra
A klaget 4. januar 2016 til ombudsmannen og trakk frem Hå kommunes behandling av planforslaget og Fylkesmannen i Rogalands avgjørelse. A holdt fast ved sin tidligere anførsel om at det heftet mangler ved det offentlige ettersynet, ettersom støyrapport og arkeologisk rapport ikke var inkludert i materialet.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke enkelte sider av Fylkesmannens avgjørelse nærmere. I brev herfra 1. mars 2016 ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre for hvilke undersøkelser og vurderinger som lå til grunn for konklusjonen om at det ikke var «grunnlag for å betvile» at all relevant dokumentasjon ble lagt ut til offentlig ettersyn. Fylkesmannen ble spurt om det ville være i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd å legge til grunn kommunens påstand uten nærmere undersøkelse. Dernest ble Fylkesmannen bedt om å vurdere om det var forsvarlig at blant annet støyrapport ble utarbeidet i etterkant av det offentlige ettersynet.
I svarbrev til ombudsmannen 18. mars 2016 skrev Fylkesmannen at undersøkelsene av klagerens påstander særlig bygget på en gjennomgang av planbeskrivelsen til reguleringsplanen, gjeldende kommuneplan (planstrategi og planprogram), samt «dokument om konsekvensutredninger og risiko- og sårbarhetsanalyser for kommuneplan, 2014-2028». Fylkesmannen hadde i ettertid kontaktet Hå kommune for å få bekreftet hvilke dokumenter som var tilgjengelig på kommunens nettsider. Fylkesmannen var enig i at det var en svakhet ved det offentlige ettersynet at støyrapporten ikke var tilgjengelig på tidspunktet for det offentlige ettersynet. Normalt skal «all dokumentasjon i utgangspunktet … være tilgjengelig i perioden for offentlig ettersyn». Offentlig ettersyn var imidlertid en del av saksutredningen, og det var i planbeskrivelsen presisert at rapporten var under utarbeidelse. Støyrapporten ble sendt til samtlige relevante mottakere da den forelå, også A. Saksbehandlingen var etter Fylkesmannens syn «ikke ideell, men likevel innenfor grensen for hva som kan regnes som forsvarlig».
Klageren kom med merknader til Fylkesmannens redegjørelse 30. mars 2016. Fylkesmannen hadde ingen ytterligere merknader i saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige rammer for gjennomføringen av det offentlige ettersynet
Plan- og bygningsloven (pbl.) stiller et krav om at forslag til reguleringsplan skal legges ut til offentlig ettersyn, jf. lovens § 12-10 første ledd. Dette er et utslag av lovens generelle regel om at planlegging skal «sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser», se formålsbestemmelsen i § 1-1 fjerde ledd.
Av Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder «Medvirkning i planlegging» punkt 3.1 fremgår det følgende:
«Åpenhet i planarbeidet innebærer at alle, enten som direkte berørt eller interessent, skal ha lik tilgang til nødvendig informasjon for å ivareta sine interesser eller komme med sine meninger. Åpenhet er i seg selv en forutsetning for at berørte parter skal ha tillitt til plansystemet.»
Det offentlige ettersynet skal med andre ord gjennomføres på en måte som gjør at de som er berørt, gis mulighet til å se de dokumenter som er nødvendig for å ivareta sine og lokalsamfunnets interesser.
2. Gjennomføring av det offentlige ettersynet
Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at støyrapporten burde ha foreligget som en del grunnlaget for det offentlige ettersynet. Beboere i boligfeltet som kunne bli berørt av forslaget til veitrase, hadde klart nok interesse av å kunne gjøre seg kjent med faginstansens detaljerte vurdering – både av hvordan veien ville påvirke omgivelsene, og hvilke støydempende tiltak som det var aktuelt å gjennomføre. Selv om det offentlige ettersynet inngår som en del av saksutredningen, slik at ikke alle faglige rapporter vil kunne foreligge i sin endelige form når saksdokumentene legges ut, må det kreves at dokumenter av sentral betydning for de valg som reguleringsforslaget bygger på, så langt det er mulig skal være ferdige og tilgjengelige. Dersom slike dokumenter mangler under det offentlige ettersynet, kan det skape tvil om planforslaget bygger på et betryggende grunnlag.
Som omtalt ovenfor, sendte Hå kommunes etat for tekniske saker og næring 3. desember 2014 ut et brev der det ble opplyst at støyrapport nå var utarbeidet. A var en av mottakerne. Fordi støyskjerming kunne «utføres innen reguleringsområdet», var det ifølge kommunen «ikke behov for en ny høring av planen». I støyrapporten, som ble utarbeidet av Norconsult 24. november 2014, ble det anbefalt at støyskjerm ble montert langs boligmassen for å sikre forsvarlige lydforhold.
Brevet ble sendt ut før planen ble endelig godkjent i kommunestyret 26. februar 2015, og innebar så vidt ombudsmannen forstår at mottakerne fikk anledning til å gjøre seg kjent med rapporten og kommentere den. Fylkesmannen har beskrevet kommunens saksbehandling på dette punkt som «ikke ideell». Dette kan synes å være en dekkende beskrivelse i den forstand at rapporten burde ha foreligget allerede før planforslaget ble lagt ut til offentlig ettersyn.
Klageren har for ombudsmannen anført at forslaget om å flytte veien var foranlediget av arkeologiske funn, og at det derfor var en svakhet at den arkeologiske rapporten ikke inngikk som en del av det offentlige ettersynet. Fylkesmannen har ikke under saksgangen kommentert den arkeologiske rapporten særskilt. Av saksdokumentene fremkommer det at Rogaland fylkeskommune utarbeidet rapport over kulturhistoriske registreringer mellom 11. november 2013 og 31. januar 2014, og at rapporten blant annet gjorde at planforslagets plassering av vei måtte flyttes nærmere beboelsen. Rapporten inngår ikke blant de saksdokumentene ombudsmannen har fått tilsendt, og det tyder på at rapporten ikke var lagt ut i forbindelse med det offentlige ettersynet. Rapporten er likevel kort omtalt i planforslaget, slik at det var mulig for interesserte å be om å få den. Ettersom konklusjonene i rapporten ser ut til å ha vært sentrale for omleggingen av veien, burde nok rapporten ha inngått i det materialet som ble lagt ut.
3. Fylkesmannens prøving
Det følger av forvaltningsloven § 34 annet ledd at «klageinstansen [kan] prøve alle sider av saken». Klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham». Sivilombudsmannen har i sak 2011/666 uttalt følgende om Fylkesmannens prøving av planvedtak:
«Etter forvaltningslova § 34 andre ledd kan klageinstansen prøve alle sider av saka. Jamvel om uttrykket «kan» er nytta, inneber prøvingsretten også ei plikt til å overprøve avgjerda til underinstansen. Plikta omfattar både regelbruk og skjønnsutøving, likevel med den avgrensinga at det skal leggjast vekt på det kommunale sjølvstyret ved prøvinga av såkalla fritt skjønn. Det at inga sektormyndigheit har protestert mot planen, har sjølvsagt noko å seie for prøvinga. Hadde det blitt protestert, og hadde det blitt halde fast på protesten, ville kommunen ikkje hatt myndigheit til å eigengodkjenne planen. Sektormyndigheitene si vurdering av saka kan likevel ikkje tre i staden for eller avgrense kompetansen og prøvingsplikta til fylkesmannen som klageorgan.»
Fylkesmannen har i sitt vedtak 11. desember 2015 skrevet følgende om klagerens anførsler:
«Kommunen viser i denne sammenheng til at all relevant dokumentasjon ble lagt ut til offentlig ettersyn sammen med selve detaljreguleringsplanen med unntak av hydrologisk rapport. Fylkesmannen kan ikke se at det er grunnlag for å betvile dette. Informasjon om nevnte forhold er uansett tatt inn i planbeskrivelsen slik at det var mulig for berørte å sette seg inn i planens virkninger slik det er forutsatt i pbl. § 12-10 første ledd. Når det gjelder hydrologiske undersøkelser/tiltak vises det til drøftelsen av dette ovenfor.
Fylkesmannen vil også bemerke at de nevnte sider av saken er av utpreget faglig karakter og forutsettes ivaretatt av de aktuelle fagmyndigheter (Fylkeskommunen, Vegvesenet, NVE). De aktuelle fagmyndigheter har vært involvert i prosessen og har etter loven en plikt til å sørge for at de forskjellige hensyn blir ivaretatt i tilstrekkelig grad. Etter det Fylkesmannen kan se, har kommunen involvert de aktuelle fagmyndigheter og tatt hensyn til mottatte innspill i utarbeidelsen av plankart og planbestemmelser.
Når de aktuelle fagmyndighetene ikke har hatt innsigelse eller funnet grunn til å klage på manglende faktiske utredninger, må Fylkesmannen legge til grunn at saken er forsvarlig utredet. Påstand om at det ikke er gjort tilstrekkelige kulturhistoriske registreringer i området, kan etter Fylkesmannens syn heller ikke føre frem. Kommunen viser til at dette er forhold som er vurdert av Rogaland fylkeskommune og Riksantikvaren og at dette må være tilstrekkelig. Fylkesmannen er enig i dette.»
Fylkesmannens henvisning i klagevedtaket til at flere sider ved planen var av «utpreget faglig karakter», og var «ivaretatt» av de ulike fagmyndighetene som var involvert, harmonerer ikke uten videre godt med utredningsplikten etter forvaltningsloven § 34 og det som er uttalt av ombudsmannen i sak 2011/666. Faginstansenes medvirkning er riktignok viktig og nødvendig for å sikre grunnlaget for planvedtaket. Selve vedtaket og de politiske og andre valg som ligger til grunn for det, er det likevel opp til kommunestyret og fylkesmannen å treffe. Disse vedtaksorganene er også ansvarlige for at saken er tilstrekkelig utredet.
Det følger av dette at en klage over manglende dokumentasjon i det offentlige ettersynet, slik som i saken her, må følges opp av klageinstansen med selvstendige og tilstrekkelig grundige undersøkelser for å finne ut om det er hold i påstandene. Slike undersøkelser kan etterhånden bestå i en skriftlig henvendelse til kommunen med oppfordring om å oversende manglende relevant informasjon og å gjøre rede for uklare punkter i saksbehandlingen. Etter forholdene kan det også være et alternativ å kontakte faginstanser på nytt, eller å trekke inn instanser som ikke tidligere har uttalt seg. Det må fremgå tydelig av klageinstansens vedtak hvilke undersøkelser som er gjort. En slik beskrivelse vil sikre forvaltningens legitimitet og tilliten til planmyndighetene.
I denne saken fremstår det som en svakhet ved Fylkesmannens vedtak at det ikke fremgår tydelig hvilke undersøkelser som var gjort. Fylkesmannen har heller ikke gitt en selvstendig beskrivelse av de omstendigheter og argumenter som ledet frem til konklusjonen, men nøyd seg med å vise til sektormyndighetenes deltakelse i planprosessen.
Fylkesmannens begrunnelse fremstår etter dette som mangelfull. Mangelen er egnet til å så tvil om Fylkesmannen foretok en slik rettslig og faktisk prøvelse av saken som loven krever.
4. Avsluttende merknader
Som det fremgår, manglet flere dokumenter da reguleringsplanen ble lagt ut til offentlig ettersyn. Dessuten fremstår Fylkesmannens begrunnelse i klagesaken som mangelfull.
Fylkesmannen har i ettertid beskrevet nærmere hvilke undersøkelser og vurderinger som ble foretatt, og sagt seg enig i at dokumentasjonen under det offentlige ettersynet hadde mangler. Ombudsmannen har på bakgrunn av dette og gjennomgangen av sakens dokumenter kommet til at det ikke er grunnlag for å foreta seg noe ytterligere i saken, men ber Fylkesmannen og Hå kommune merke seg innholdet i denne uttalelsen.