Sakens bakgrunn
Journalist A krevde innsyn i KS’ postjournal. KS mente at virksomheten ikke er omfattet av offentleglova og avslo innsynskravet. Journalisten ba deretter Fylkesmannen i Oslo og Akershus om lovlighetskontroll av KS’ standpunkt. I Fylkesmannens brev 30. januar 2017 ble kravet om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 avvist, fordi Fylkesmannen mente at KS ikke er omfattet av kommuneloven, jf. § 2. Fylkesmannen la også til grunn at KS ikke er omfattet av offentleglova, jf. offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b.
Journalisten klaget til ombudsmannen 31. januar 2017. Ombudsmannen avsluttet saken uten nærmere undersøkelser i brev 9. februar 2017. I e-post 3. mai 2017 ba journalisten på nytt om at ombudsmannen skulle undersøke saken nærmere. Journalisten skrev at KS ikke oppfyller vilkårene i offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b, fordi KS ikke «utelukkande har til oppgåve å vareta medlemmene sine interesser som arbeidsgivar eller liknande (interesseorganisasjonar)». Videre mente journalisten at forskriftsbestemmelsen ikke har tilstrekkelig hjemmel i offentleglova § 2 andre ledd, fordi det ikke er godtgjort at det må «reknast som nødvendig ut frå omsynet til arten av verksemda, konkurransesituasjonen eller andre særlege tilhøve» å unnta interesseorganisasjoner fra offentleglovas virkeområde.
Ombudsmannen har lagt til grunn at journalistens klage bare gjelder KS, og ikke andre KS-relaterte virksomheter som er skilt ut i egne rettssubjekter.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen mente det var hensiktsmessig å legge saken frem for Justis- og beredskapsdepartementet, som fagdepartement for offentleglova. I brev 21. juni 2017 ba ombudsmannen departementet om å redegjøre for sitt syn på journalistens anførsler og beskrive KS’ virksomhet.
Til spørsmålet om offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b har hjemmel i offentleglova § 2 andre ledd uttalte departementet at det hadde
«vanskelig for å se hvordan forskriften § 1 annet ledd bokstav b ‘står i motstrid til offentleglova’, dvs. forskriftshjemmelen i offentleglova § 2 annet ledd første punktum … Forskriften § 1 annet ledd bokstav b er generelt formulert, og vi kan ikke se noen grunn til at spørsmålet om gyldigheten av bestemmelsen skulle komme i en annen stilling enn da den ble vedtatt i 2008. ‘Nødvendig’-vilkåret i lovens § 2 åpner for en skjønnsmessig vurdering. Selv om «nødvendig»-vilkåret er ‘eit nokså strengt vilkår’, og ulempene for virksomheten må være ‘kvalifiserte’ (jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 117), finner vi ikke grunn til å sette spørsmålstegn ved gyldigheten av forskriftsbestemmelsen … Vi mener det var korrekt i 2008, da offentlegforskrifta ble vedtatt, og i 2009 da Rettleiaren ble publisert, at KS, ut fra offentlegforsrkifta § 1 annet ledd bokskav b, falt utenfor lovens virkeområde. Hvorvidt KS i dag er omfattet av unntaket, er prinsipielt et spørsmål om konkret anvendelse av forskriftsbestemmelsen ut fra forholdene i dag».
På forespørselen om å redegjøre for KS’ virksomhet svarte departementet:
«En redegjørelse for KS’ virksomhet med sikte på å avgjøre et spørsmål som vi antar vil ha stor betydning for KS, vil med nødvendighet innebære at det må innhentes opplysninger og redegjørelser fra KS selv. Gitt utgangspunktet for saken ville slik opplysningsinnhenting bære såpass mye preg av tilsynsvirksomhet at vi, uten særskilt mandat i lovverket, finner det lite passende å stå for dette. Det gjelder ikke minst sett i lys av KS’ særlige forbindelse til landets kommuner og fylkeskommuner, som er særlige forvaltningsnivåer som er uavhengige av statsforvaltningen.»
I brev 24. august 2017 ba derfor ombudsmannen KS om en redegjørelse for de samme spørsmålene som ble stilt til departementet. I svarbrev 29. september 2017 skrev KS blant annet at
«KS’ rettslige vurdering er at KS ikke er omfattet av offentleglova. Det er KS’ oppfatning at KS som organisasjon faller utenfor lova, og under enhver omstendighet er KS unntatt loven gjennom den presiseringen som er gitt i forskriften.
Det må ved vurderingen av om KS faller inn under loven legges avgjørende vekt på at det ikke er støtte i forarbeidene for at KS som arbeidsgiver- og interesseorganisasjon var ment å falle inn under offentleglova. KS er ikke et forvaltningsorgan, men en medlemsorganisasjon for kommuner og fylkeskommuner. KS’ virksomhet adskiller seg vesentlig fra kommuners og fylkeskommuners virksomhet, jf. nedenfor under punkt 3. Uttalelser i forarbeidene viser også at det var virksomheter med offentlig tilknytning som utøver en virksomhet rettet mot innbyggerne som lovgiver ønsket å regulere. Se her blant annet Ot.prp. nr. 102, s. 28.
…
Når lovgiver ikke har ment at KS’ virksomhet skal omfattes av offenleglova, og lovens bestemmelser heller ikke er utformet med den hensikt, er det etter vår oppfatning ikke rettskildemessig grunnlag for å legge til grunn at KS er omfattet av offentleglova. Det forhold at KS ut fra en rent teknisk tolkning av § 2 ikke direkte faller utenfor lovens virksområde, kan da ikke være avgjørende.»
Om spørsmålet om offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b har hjemmel i offentleglova § 2 andre ledd, uttalte KS blant annet:
«Når det gjelder spørsmålet om det var lovgrunnlag for å gi en forskrift som unntar interesseorganisasjoner, bemerkes også at uttrykket «nødvendig (…)» angir en skjønnsmessig vurdering. Her som ellers i lovgivningen hvor uttrykket «nødvendig» eller «påkrevd» er brukt må det forstås som ‘sterkt ønskelig’. Vi oppfatter at det er denne vurdering som lovgiver har gjort når det i den kongelige resolusjonen fremgår at arbeidsgiver og interesseorganisasjoner står i en særstilling (s. 18).»
I beskrivelsen av KS’ virksomhet fremgikk det blant annet at
«KS’ virksomhet skiller seg etter vår oppfatning fra kommuner og fylkeskommuners forvaltningsvirksomhet. Dels driver ikke KS myndighetsutøvelse rettet mot innbyggerne i kommunene og fylkeskommunene. KS utfører heller ikke tjenesteytelser til innbyggerne. KS’ virksomhet er således ikke rettet mot innbyggerne, men mot medlemmene, jf. også vedtektene § 2.
…
Den nærmere virksomheten til KS er definert slik i vedtektene til KS § 1: «KS er en arbeidsgiver-, interesse- og rådgivningsorganisasjon».
…
Alle kommuner og fylkeskommuner (unntatt Oslo) har gitt KS fullmakt til å inngå og si opp sentrale tariffavtaler på deres vegne … En stor del av KS’ virksomhet er innrettet mot å forberede disse forhandlingene, evaluere forhandlingene, holde kontakt med medlemmer og andre organisasjoner og veilede medlemmer i tariffrettslige spørsmål.
KS andre hovedpilar er interessepolitisk arbeid. KS er som organisasjon innrettet med det formål å skape best mulig rammebetingelser for våre medlemmer og større lokal handlefrihet. KS arbeider derfor å styrke lokaldemokratiet og begrense statlig detaljstyring. For eksempel innenfor områdene som kommuneøkonomi, lønnsutvikling, klima, arbeidsmiljø, oppvekst, skole og omsorg. Det utredningsarbeidet, og den faglig ekspertise innenfor disse områdene, de faste kontaktpunkter inn mot Regjering og Storing, samt også samarbeid med andre organisasjoner, er alt sammen virkemidler som er vesentlig for å lykkes med dette, og dermed bidra til at KS kan oppfylle sin oppgave som interesseorganisasjon på en god måte.»
KS viste videre til sin rådgivningsvirksomhet, herunder advokatvirksomheten, som er knyttet til «KS’ arbeidsgiverrolle og interessepolitisk arbeid». Advokatene «utfører også en betydelig andel rettshjelp til medlemmene». Avslutningsvis påpekte KS at virksomhetens «formål, hovedvirksomhet og organisering har i nyere tid i all hovedsak ligget fast». På den bakgrunn mente KS at de «utelukkande har til oppgåve å vareta medlemmene sine interesser som arbeidsgivar eller liknande (interesseorganinsasjoner)», jf. offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b.
Journalisten kommenterte KS’ merknader i e-post 18. oktober, hvor det blant annet fremgikk:
«Min prinsipale påstand er at forskriftsunntaket oppstilt i § 1 annet ledd bokstav b) er i strid med lovgivers intensjoner. Unntaket er etter [dette] ugyldig, og utgjør ingen selvstendig hjemmel som unntar KS fra lovens virkeområde. Det er fraværet av en forutgående høring om forskriftsunntaket, samt manglende rettslig forankring av forarbeidene til forskriften, samt fravær av dokumentasjon som underbygger eventuelt at unntaket var «nødvendig» – som etter mitt syn gir grunnlag for å stille spørsmål ved om forskriftsunntaket – vektet mot intensjonene bak lovgivers klare ønske og vilje – er i strid med Stortingets vilje, jf. både hovedintensjonen om å utvide lovens virkeområde, samt odelstingets klare ønske om at lovens virkeområde ikke måtte uthules gjennom forskrifter, se innst.O. nr. 41 (2005-2006).
Det er dokumentert i KS’ vedtekter, at forutsetningen for å stille i organisasjonens styrende organer – fylkesstyrene og landstinget – er at man er folkevalgt i kommunelovens forstand. Gitt dette utgangspunkt, springer all virksomhet i KS ut fra en myndighet gitt av kommuneloven, og som i aller siste instans er gitt de folkevalgte av det norske folk ved valg. Etter dette kan det være lite tvilsomt at KS som et rettslig utgangspunkt faller inn under offentleglova, særlig § 2 d. Allmennhetens behov for demokratisk kontroll med organisasjonen – samt organisasjonens anvendelse av flere hundre kommunale millioner kroner i medlemskontingent – fremstår som massivt. Et eventuelt unntak fra hovedregelen må følge av hjemmel i lov.
…
Min subsidiære påstand er at det motsatte må være tilfelle, nemlig at KS i dag er omfattet av offentlighetslovens virkeområde, som en følge av at forskriftsunntaket i dag ikke er treffende for den virksomhet som i dag pågår i KS.
Selv om det er riktig at KS i forarbeidene til forskriften, som kom til i etterkant av Stortingets behandling av loven, nevnes som et eksempel på en virksomhet som forskriftsunntaket var ment å omfatte på tidspunktet, er det ikke nødvendigvis slik at unntaket i dag gjelder for den virksomhet som skjer i KS. Jeg understreker i den sammenheng at KS ikke er uttrykkelig nevnt i forskriftsteksten, slik andre virksomheter er. Det kan videre også hevdes at det allerede på tidspunktet da KS ble nevnt av departementet, pågikk en rekke aktiviteter i KS som gjorde det lite treffende å beskrive virksomheten som «utelukkende» en arbeidsgiver og interesseorganisasjon. Dette bygger således også oppunder klagens prinsipale påstand.»
Journalisten ga deretter en redegjørelse for KS aktiviteter i dag. KS kom med tilleggsmerknader i brev 3. november 2017.
Ombudsmannens syn på saken
1. Er KS omfattet av offentleglovas virkeområde?
KS synes å mene at organisasjonen ikke er omfattet av offentleglovas virkeområde, blant annet fordi det ikke fremgår av forarbeidene at lovgivers hensikt var at KS skulle omfattes, og at virksomheten ikke retter seg mot borgerne. Etter ombudsmannens syn er KS’ argumentasjon på dette punktet lite treffende. Utgangspunktet må tas i lovens ordlyd. Det fremgår av offentleglova § 2 første ledd bokstav d at
«Lova gjeld for …
c) sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet, og
d) sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet.»
KS er et selvstendig rettssubjekt. Etter bokstav d er det avgjørende om «stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet».
Det følger av KS’ vedtekter punkt 5.1, vedtatt på Landstinget i februar 2016, at Landstinget er KS’ øverste organ. I KS’ vedtekter punkt 3.1-3.2 står det:
Ǥ 3 Valg til KS organer
3.1. KS’ tillitsvalgte skal representere medlemmene.
3.2. KS’ tillitsvalgte til Landstinget, Landsstyret, Hovedstyret, Fylkesmøter og Fylkesstyrer i KS fra kommuner og fylkeskommuner skal velges blant folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner, samt kommune-/by-/fylkesråder selv om de ikke er folkevalgte. Valgene gjelder normalt for 4-årsperioden, med unntak for kommune-/by-/fylkesråder som ikke er folkevalgte og som fratrer sitt verv.»
På grunnlag av vedtektene legger ombudsmannen til grunn at kommunene og fylkeskommunene direkte eller indirekte har rett til å velge mer enn halvparten av de tillitsvalgte til Landstinget i KS, og at KS i utgangspunktet er omfattet av offentleglovas virkeområde, jf. offentleglova § 2 første ledd bokstav d.
For at offentleglova likevel ikke skal gjelde for KS, må det etter dette foreligge et særskilt unntak i lov eller lovhjemlet forskrift.
2. Offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b – saksbehandling og hjemmel
Offentleglova § 2 andre ledd første setning gir forvaltningen hjemmel til å fastsette forskrift som unntar virksomheter fra offentleglovas virkeområde. Bestemmelsen lyder:
«Kongen kan gi forskrift om at lova ikkje skal gjelde for sjølvstendige rettssubjekt eller for visse dokument hos sjølvstendige rettssubjekt som er omfatta av første ledd bokstavane c eller d, dersom det må reknast som nødvendig ut frå omsynet til arten av verksemda, konkurransesituasjonen eller andre særlege tilhøve.»
I Statsråd 17. oktober 2008 fastsatte Regjeringen offentlegforskrifta, hvor det fremgår av § 1 andre ledd bokstav b:
«Offentleglova gjeld heller ikkje for:
…
b) sjølvstendige rettssubjekt som utelukkande har til oppgåve å vareta medlemmene sine interesser som arbeidsgivar eller liknande (interesseorganisasjonar).»
Klager synes å mene at Justis- og politidepartementet ikke ga tilstrekkelig begrunnelse for at «det må reknast som nødvendig» å unnta interesseorganisasjoner fra offentleglovas virkeområde i forbindelse med utarbeidelsen eller fastsettelsen av offentlegforskrifta. Han har derfor anført at forskriftens § 1 andre ledd bokstav b er ugyldig.
Forvaltningsloven §§ 37-40 inneholder saksbehandlingsregler for utarbeidelse av forskrifter, inkludert bestemmelser om høring, jf. § 37. I motsetning til for enkeltvedtak inneholder ikke forvaltningsloven regler om begrunnelse for forskrifter. Som påpekt i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), s. 618, stilles ikke samme krav til grundighet for forberedelse av forskrifter som for enkeltvedtak, jf. også Frihagen, Forvaltningsrett bind II, s. 209. Utover de uttrykkelige bestemmelsene om høringsbehandling i § 37 andre ledd vil det i første rekke være opp til forvaltningen å vurdere hvor grundig saken skal utredes. Forvaltningen har derfor ingen plikt til å utarbeide offentlig tilgjengelige motiver i forbindelse med vedtakelsen av forskrifter. Det vil være opp til forvaltningen selv å vurdere om slike begrunnelser skal utarbeides og eventuelt hvor grundige de skal være.
Behovet for et unntak fra offentleglovas virkeområde for interesseorganisasjoner synes ikke å ha vært vurdert i høringsnotatet til offentlegforskrifta eller i forarbeidene til offentleglova. I kongelig resolusjon 17. oktober 2008 om iverksettelsen av offentlegforskrifta side 18 heter det imidlertid om interesseorganisasjoner:
«Vidare bør sjølvstendige rettssubjekt som utelukkande har til oppgåve å vareta medlemmene sine interesser som arbeidsgivar eller liknande (interesseorganisasjonar), generelt haldast heilt utanom lova. Utan eit slik unntak vil slike foreiningar truleg vere omfatta av lova etter § 2 fyrste ledd bokstav c, dersom offentlege organ utgjer fleirtalet av medlemmene. Etter departementets syn står slike organisasjonar i ei særstilling, og dei bør ikkje vere omfatta av lova sjølv om offentlege organ utgjer meir enn halvparten av medlemsmassen.»
Ombudsmannen kan ikke se det kan oppstilles krav til begrunnelse som går utover den som her ble gitt.
I brev 18. oktober 2017 skrev klager at «[u]nntaket var aldri gjenstand for noen forutgående høring».
Unntaket synes å ha blitt tatt inn i forskriften etter innspill i høringen om utkastet til offentlegforskrifta. Det fremgår av Energibedriftenes landsforenings (EBL) høringsuttalelse i brev 29. oktober 2007 til Justis- og politidepartementet at
«[i]nteresseorganisasjoner med offentlig kontrollerte medlemmer kan etter lovens ordlyd oppfattes som omfattet av loven. Vi forutsetter at dette ikke er hensikten og ber om at dette presiseres …
Innen vår sektor eksisterer det flere interesseorganisasjoner. Foruten EBL, kan nevnes Kommunenes Sentralforbund, datterselskapet KS Bedrift, FSN, LVK med flere. Slike organisasjoner skal ivareta medlemmenes interesser, herunder overfor sentrale myndigheter.
Vi … ber for ordens skyld om en presisering i forskriften om at slike selvstendige rettssubjekter ikke omfattes av loven …»
Forvaltningsloven § 37 andre ledd oppstiller ikke krav til høringens innhold. Det er antatt at høringen skal inneholde opplysninger om at det skal gis forskrifter om visse emner, og at det er vanlig praksis å redegjøre for formålet og hovedinnholdet i reglene og om hvilke interessegrupper, plikter og rettigheter forslaget berører. Det vises i den forbindelse til Woxholt, op.cit. s. 624 og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utg. 2014), s. 327. Det kan således ikke oppstilles et generelt krav om at alle bestemmelsene i den endelige forskriften må ha vært gjenstand for høring.
I høringsnotatet 4. september 2007 punkt 2 redegjorde departementet for hvilke rettssubjekter som var tenkt omfattet av unntaket fra offentleglovas virkeområde i forskriften og bakgrunnen for dette. I lys av de kravene som stilles til høringens innhold, synes høringsnotatet å ha gitt høringsinstansene tilstrekkelig mulighet til å gi meningsfylte uttalelser om problemstillingene forskriften reiser. Dette støttes av at høringsinstansen EBL påpekte problemstillingen om unntak for interesseorganisasjoner på bakgrunn av den informasjonen som ble gitt i høringsnotatet.
Etter ombudsmannens vurdering krever ikke forvaltningsloven § 37 at offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b skulle vært sendt på egen høring.
Etter dette kan ikke ombudsmannen se at det ble begått saksbehandlingsfeil ved vedtakelsen av offentlegforskrifta.
Klager har videre anført at unntaket fra offentleglovas virkeområde for interesseorganisasjoner i offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b ikke kan «reknast som nødvendig ut frå omsynet til arten av verksemda … eller andre særlege tilhøve», og at forskriften derfor ikke har hjemmel i offentleglova § 2 andre ledd.
Retten til innsyn i forvaltningens dokumenter er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd. Bestemmelsen slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Unntak fra hovedregelen om innsyn kan bare gjøres dersom det foreligger tilstrekkelig hjemmel i lov eller forskrift.
Offentleglova § 2 andre ledd gir forvaltningen en generell fullmakt til blant annet å fastsette forskrift om at offentleglova ikke skal gjelde for selvstendige rettssubjekter. Det stilles imidlertid krav om at det må regnes som «nødvendig» å unnta virksomheten fra offentleglova, og unntaket må blant annet være begrunnet i virksomhetenes art eller særlige forhold. Bestemmelsen innebærer at forvaltningen må vurdere behovet for unntak i lys av offentleglovas formål.
Som nevnt uttalte Justis- og politidepartementet seg om nødvendigheten av å unnta interesseorganisasjoner fra offentleglovas virkeområde i statsrådsforedraget til kongelig resolusjon 17. oktober 2008 om iverksettelsen av offentlegforskrifta.
Departementet har fulgt opp standpunktet i Rettleiar til offentleglova side 21, der KS er nevnt som et eksempel på interesseorganisasjoner som omfattes av unntaket i forskriftens § 1 andre ledd bokstav b. Videre har departementet i brevet hit 4. juli 2017, jf. sitatet ovenfor, uttalt at det vanskelig kan se at forskriftens § 1 andre ledd bokstav b står i motstrid til offentleglova § 2. Departementet kunne heller ikke se noen grunn til at spørsmålet om gyldigheten av bestemmelsen skulle komme i en annen stilling enn da den ble vedtatt i 2008.
Om det er «nødvendig» å gi forskrift etter § 2 andre ledd – basert på «omsynet til arten av verksemda, konkurransesituasjonen eller andre særlege tilhøve» – beror på et bredt og sammensatt skjønn. Lovens brede skjønnstema innebærer at Kongen i statsråd har et relativt vidt spillerom, som ombudsmannen må respektere. Ombudsmannen kan ikke se at forvaltningen her har gått utenfor offentleglovas eller Grunnlovens rammer.
Ombudsmannen legger etter dette til grunn at offentlegforskrifta § 1 andre bokstav b i seg selv har tilstrekkelig hjemmel i offentleglova § 2 andre første setning.
3. Faller KS inn under offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b?
Spørsmålet er så om KS «utelukkande har til oppgåve å vareta medlemmene sine interesser som arbeidsgivar eller liknande (interesseorganisasjon)», og dermed er unntatt fra offentleglovas virkeområde, jf. offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b.
Hvorvidt KS er omfattet av unntaket, må i prinsippet bero på en løpende og konkret vurdering av hvilke arbeidsoppgaver KS til enhver tid har, holdt opp mot forskriftens ordlyd.
Klager har fremholdt at KS utfører arbeidsoppgaver som ligger utenfor virkeområdet for offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b, og at KS dermed ikke er unntatt fra offentleglovas virkeområde. Han har i den forbindelse blant annet vist til at KS’ forvaltning av systemer for sentralisert løsning som formidler dokumenter mellom avsender og mottaker, KS’ rolle som partner innenfor forskning og utvikling og organisasjonens advokatvirksomhet ligger utenfor virkeområdet til offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b. Videre har han vist til at KS også inngår avtaler på vegne av kommunene og binder kommunene og fylkeskommunene økonomisk, utfører oppgaver som kommunene ellers skulle gjort selv, og at KS driver myndighetsutøvelse – og dessuten til at KS advokatenes rådgivning i enkeltsaker ligger utenfor rammen av unntaksbestemmelsen.
Ombudsmannen vil bemerke at formuleringen «å vareta medlemmene sine interesser som arbeidsgivar eller lignende», gir anvisning på et relativt vidt anvendelsesområde. Bestemmelsen må imidlertid tolkes i lys av hva som naturlig hører inn under en interesseorganisasjons oppgaver og offentleglovas formålsbestemmelse.
I KS’ vedtekter § 1 heter det:
«KS er en arbeidsgiver- interesse- og rådgivningsorganisasjon, som gjennom ivaretakelse av medlemmenes interesser, skal arbeide for en effektiv og selvstendig kommunesektor som ivaretar innbyggernes behov.»
Arbeid knyttet til å ivareta medlemmenes interesser overfor arbeidstakerne, herunder inngåelse av tariffavtaler på vegne av medlemmene etter kommuneloven § 28, er en av kjerneoppgavene til en interesseorganisasjon. Anvendelsesområdet til offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b er imidlertid ikke begrenset til organisasjoner som ivaretar slike oppgaver. Når organisasjonens arbeid er knyttet til kommunenes og fylkeskommunenes rolle som arbeidsgiver, kan også arbeid overfor statlige myndigheter og private aktører være omfattet.
I brevene 29. september og 3. november 2017 har KS beskrevet enkelte sider av virksomheten. Det fremgår blant annet at KS ikke inngår andre rettslig bindende avtaler på vegne av medlemmene enn tariffavtalene i medhold av kommuneloven § 28, og at KS ikke utøver myndighet på vegne av medlemmene. Det fremgår videre at det ikke er «riktig at KS leverer tjenester til innbyggerne som alternativ eller erstatning for kommuner og fylkeskommuner sin virksomhet mot innbyggerne». KS viser også til at KS Advokatene yter rådgivning til enkeltmedlemmer, og at «[d]enne type rådgivning er etter det KS kjenner til vanlig i arbeidsgiver- og interesseorganisasjoner».
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter synes KS’ virksomhet på ulike måter å ivareta medlemmenes interesser overfor statlige eller private aktører for å legge til rette for gode praktiske og økonomiske rammer for medlemmene, slik at medlemmene kan utføre sine lovpålagte oppgaver på best mulig måte.
Det har i saken her ikke fremkommet opplysninger om KS’ virksomhet som tilsier at de arbeidsoppgavene KS utfører, ligger utenfor offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav b.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at offentleglova ikke gjelder for KS.