Undersøkelsene herfra
Noen brukere har vanskeligheter med å bruke eller ha nytte av ordinære kommunikasjonsmidler som telefon og e-post. Det kan skyldes svekket syn og/eller hørsel, eller manglende norskkunnskaper. I brev herfra 14. mars 2016 ble derfor Arbeids- og velferdsdirektoratet bedt om å redegjøre for hvilke virkemidler Nav lokalt har for å kunne oppfylle veiledningsplikten overfor denne gruppen brukere. Direktoratet ble også spurt om sitt syn på om, og i hvilken utstrekning, veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 innebærer at Nav lokalt må benytte tolk eller oversetter i kommunikasjonen med brukere som har liten eller ingen norskkunnskap. Det ble og bedt om en redegjørelse for Navs eventuelle interne retningslinjer for hvordan brukere med særskilte kommunikasjonsbehov skal sikres forsvarlig veiledning. Ombudsmannen ba og om en kort redegjørelse for hvordan Nav i praksis yter bistand til brukere som har behov for å fremsette en søknad muntlig, og som trenger hjelp til utfylling av relevante skjemaer mv.
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte i brev 19. april 2016. I redegjørelsen for Navs veiledning av brukere med manglende norskferdigheter ble det vist til Arbeids- og sosialdepartementets tildelingsbrev til arbeids- og velferdsetaten for 2016, der det blant annet fremgår:
«Arbeids- og velferdsetaten skal arbeide for å bedre brukernes møte med forvaltningen, både via internett, brev, telefon og personlig oppmøte på NAV-kontoret. Informasjon og veiledning gjennom de ulike kanalene skal være korrekt, ha et klart språk og i størst mulig grad tilpasses brukernes forutsetninger og behov.»
Direktoratet viste og til at Navs «Retningslinjer for bruk og bestilling av språktolk i Nav» (2013) har følgende utgangspunkt:
«Offentlig forvaltning plikter å sikre at brukerne gis likeverdige tjenester (LOFT). Alle offentlige tjenesteytere har veilednings- og informasjonsplikt i henhold til forvaltningsloven § 11. (…) Retningslinjer for bruk og bestilling av tolk i NAV skal bidra til å sikre at forvaltningsloven § 11 (…) overholdes.»
I tillegg informerte direktoratet om at Nav Oslo har inngått en egen rammeavtale om språktjenester med en tolkeleverandør. Dette for å profesjonalisere bruken av tolk i veiledningen og oppfølgingen av brukere med innvandrerbakgrunn. Det ble og vist til at direktoratet har en overordnet rammeavtale på translatørtjenester, og at det ligger informasjon om tolkning i offentlig sektor på Navs interne nettsider. Der understrekes det at tolk er et nødvendig virkemiddel for ansatte i Nav, og at språkbarrierer ikke skal hindre personer som har bruk for Navs tjenester i å få den bistanden de har krav på. Nav har regionale spesialenheter som tilbyr kursing av veiledere i Navs førstelinje om bruk av tolk i en veiledningssituasjon.
I redegjørelsen for Navs veiledning av brukere med særskilte kommunikasjonsbehov grunnet sansetap, ble det og vist til Navs mulighet til å bestille tolk og tegnspråktolk. Når møte med bruker var avtalt på forhånd, var det uproblematisk. Ved spontane møter var det mulig å benytte bildetolk.
Det ble understreket at kunnskap og kompetanse hos den enkelte veileder er avgjørende for å kunne møte brukerne på en god måte, og for å kunne klarlegge den enkelte brukers særskilte kommunikasjonsbehov. Slik kompetanse ble ansett grunnleggende for at Nav skal kunne oppfylle veiledningsplikten, både overfor brukere med manglende norskferdigheter, og overfor dem med sansetap. Det ble og vist til læringssystemet «Veiledningsplattformen i NAV», som er et viktig virkemiddel både for utvikling, vedlikehold og styrking av veiledningskompetansen, og for veiledernes samhandling med disse brukerne.
I brev herfra 10. mai 2016 ble direktoratet på nytt bedt om å redegjøre for hvordan Nav yter praktisk bistand til brukere som har behov for å fremsette en søknad muntlig, og derfor trenger Navs hjelp til å få utfylt aktuelle søknadsskjemaer m.v. Det ble og spurt om bruken av språktolk i Navs veiledningspraksis hadde økt etter at retningslinjene for bruk og bestilling av språktolk i Nav ble utarbeidet i 2013.
I svarbrev 16. juni 2016 påpekte direktoratet at det er et generelt prinsipp i Nav å yte tjenester som er tilpasset den enkelte bruker. For brukere med omfattende tjenestebehov er aktivitetsplaner et viktig oppfølgingsverktøy. Riktig bruk av tolketjenester ville bidra til å avdekke brukers behov så tidlig som mulig, for eksempel behov for hjelp med søknadsskjemaer. Brevet inneholdt og en generell redegjørelse for kravene til brukermedvirkning i Navs saksbehandling, og en erkjennelse av at det var utfordringer forbundet med å vedlikeholde ferdighetene på veiledningsområdet.
På spørsmålet om bruken av språktolk hadde økt etter at retningslinjene for bruk og bestilling av språktolk i Nav kom i 2013, svarte direktoratet at det ikke forelå noen tilgjengelig oversikt over bruk av språktolk ved Nav-kontorene, men at Navs fokus på bruk av tolk i veiledningssituasjonen er langt tydeligere i dag enn for tre-fire år siden.
Ombudsmannens merknader
1. Forvaltningsloven § 11 første ledd første og annet punktum lyder:
«Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte.»
Etter bestemmelsens annet ledd er det forvaltningsorganet selv som av eget tiltak skal vurdere partens behov for veiledning.
For at Nav skal kunne oppfylle veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11, må veiledningen tilpasses den enkelte brukers forutsetninger. For brukergrupper som har behov for særlig tilpasset veiledning, innebærer det at det lokale Nav kontoret «av eget tiltak» både må klarlegge brukerens spesielle behov for veiledning, og virkemidlene som eventuelt vil være nødvendig for å ivareta dette behovet. Det forutsetter at den enkelte veileder er kjent med de virkemidler Nav lokalt har til disposisjon for nettopp å oppfylle veiledningsplikten overfor denne gruppen brukere.
Ombudsmannen har tatt Arbeids- og velferdsdirektoratets redegjørelse for de overordnede retningslinjene for Navs veiledningsvirksomhet til etterretning. Det samme gjelder redegjørelsen for virkemidlene som Nav skal ha tilgjengelig for å kunne gi spesielt tilpasset veiledning til brukere som har behov for det. Likevel, klagesakene som behandles her viser at veiledningen og kontakten mellom Nav lokalt og brukere som har slike behov som ovenfor nevnt, ikke alltid er i tråd med retningslinjene som direktoratet har vist til i brevene hit. De virkemidlene direktoratet har vist til, blir tydeligvis ikke tatt helt regelmessig i bruk, selv om behovet er til stede. Henvendelser hit illustrerer at brukere som har særlig stort behov for tilpasset veiledning, for eksempel på grunn av hørselshemming kombinert med svake eller manglende norskkunnskaper, er ekstra sårbare når Navs veiledning svikter på denne måten. Ombudsmannen har følgelig særlig merket seg direktoratets erkjennelse av at det kontinuerlig er behov for å styrke veiledningskompetansen ved Nav lokal kontorene. På denne bakgrunn forutsetter ombudsmannen at direktoratet for fremtiden vil ha tilstrekkelig fokus på dette viktige kompetansefeltet til at veiledningskompetansen ved Nav lokalkontorene blir styrket, og like viktig, at den styrkede kompetansen holdes ved like.
2. I Arbeids- og velferdsdirektoratets saksbehandlingsrundskriv til forvaltningsloven § 11, sist omarbeidet 15. april 2016, påpekes omfanget av veiledningsplikten flere steder. Under overskriften «Hvor omfattende veiledning skal gis» heter det:
«Utgangspunktet er at forvaltningsorganet foretar en avveining av sakens karakter, behovet for veiledning og den tid som står eller bør stå til rådighet. Prioriteringen må ikke gå ut over personer eller persongrupper som har et spesielt behov for veiledning. Ikke bare partenes, men også forvaltningens ressurser er av betydning.»
Etter det ombudsmannen kan se fremgår det ikke eksplisitt av rundskrivet at en persons veiledningsbehov, ut fra egne forutsetninger, også vil kunne innebære at det må stilles spesielle krav til hvordan veiledningen bør gis. På bakgrunn av ombudsmannens erfaring fra henvendelser fra brukere med spesielle veiledningsbehov, jf. ovenfor, bes derfor direktoratet vurdere å påpeke i rundskrivet at veiledningsplikten også innebærer plikt til å gi veiledning i en form tilpasset den enkelte brukers behov. Likeledes om en henvisning til virkemidlene Nav har tilgjengelig for å gi tilpasset veiledning til brukere med svake norskkunnskaper og/eller sansetap bør inntas i rundskrivet.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om hvordan Arbeids- og velferdsdirektoratet følger opp anmodningene i dette brevet.